摘要：“一帶一路”倡議帶來了中國經(jīng)濟的快速發(fā)展，但也給自然資源保護帶來了嚴峻挑戰(zhàn)。本文針對我國目前在自然資源體系中所存在的立法模式不清晰，缺乏生態(tài)化理念，缺乏自然資源基本法，單行法不夠完善，法律原則規(guī)定不明確等問題，在考慮經(jīng)濟效益增長的同時，提出完善自然資源保護的法制建設，即：完善自然資源保護相關(guān)法律，建立環(huán)境保護與經(jīng)濟效益共贏的自然資源原則。期待在“一帶一路”倡議的背景下，營造中國經(jīng)濟利益和自然資源保護的共贏。

關(guān)鍵詞：“一帶一路”：經(jīng)濟效益：自然資源：共贏

在過去的五年中，“一帶一路”倡議得到了世界的廣泛認可。然而，“一帶一路”機制在加速經(jīng)濟發(fā)展，推動產(chǎn)業(yè)建設的同時，對資源環(huán)境的影響仍不容小覷。在這種背景下，如何協(xié)調(diào)自然資源保護和經(jīng)濟效益的發(fā)展已成為亟待解決的問題。特別是中國的自然資源系統(tǒng)仍不完善，仍存在許多法律空白。本文著重分析自然資源法制體系在“應然”和“實然”層面存在的問題，解構(gòu)中國自然資源與經(jīng)濟效益之間的內(nèi)在邏輯，并提出行之有效的制度因應之策。

一、現(xiàn)有制度的缺陷

隨著我國對環(huán)境保護意識的不斷增強，相關(guān)法律內(nèi)容陸續(xù)出臺，其中包括數(shù)百個地方法律法規(guī)，十多個國際條約和一個自然資源法律體系。但是，針對我國環(huán)境保護的現(xiàn)狀，它無論是在立法高度上，還是在解決現(xiàn)實問題上，都沒能很好地結(jié)合起來，整個環(huán)境保護的體系仍然不夠明晰。

（一）自然資源立法模式不清晰

自然資源的立法模式目前觀點比較分散。大多數(shù)學者認為，“首先應制定一個關(guān)于法規(guī)的全面計劃，并逐步擴大提煉”：“基本法”的模型認為，“基本法的自然資源”應該的原則和制度的具體設計相結(jié)合，一步到位。應該選擇哪種模式需要進一步演示。綜合來看，學者關(guān)于自然資源的立法模式在選擇上存在較大分歧，我國的自然資源立法模式還有待進一步明確。

（二）缺乏自然資源的法律生態(tài)觀

法律生態(tài)化是法制建設中生態(tài)文明的概念。中國目前的立法模式是一個大型的環(huán)境保護模式，其中對自然資源的保護體現(xiàn)在保護和控制環(huán)境污染方面，并在《環(huán)境保護法》中統(tǒng)一規(guī)范，這導致了自然資源的法律生態(tài)觀還比較薄弱。由于《自然資源法》與《環(huán)境保護法》存在諸多差異的地方，在立法對象和立法目標上存在比較大的差別。將一方附屬于另一方導致自然資源保護成了“紙上談兵”。

二、自然資源保護法律的空白

（一）缺乏自然資源基本法

我國主要由對應的資源管理部門起草單行資源法，多數(shù)情況下是由立法機關(guān)全面收到。沒有修改，就沒有與生態(tài)效益相結(jié)合的自然資源基本法，以指導和協(xié)調(diào)各方的利益。這種“法律群體地位”下的單行方法是由于立法者獨立，地方主義，缺乏統(tǒng)一的立法指導思想，技術(shù)標準不平衡，不協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，往往被疏遠用來維護部門的利益，法律和法規(guī)相互沖突造成了一定的司法行政混亂現(xiàn)象。例如，根據(jù)土地使用權(quán)，規(guī)定了合同管理權(quán)，房屋使用權(quán)等，沒有全面的土地使用權(quán)規(guī)則。這種分散的法規(guī)導致權(quán)力和使用糾紛的界限不明確，并且還增加了土地使用的行政成本。

（二）缺乏自然資源單行法

首先，通常只有在自然資源領(lǐng)域存在問題時才引入相應的單行方法。缺乏有效的資源保護和生態(tài)效率一線方法，包括基礎(chǔ)資源領(lǐng)域和重要的戰(zhàn)略資源領(lǐng)域。其次，沒有完善的非破壞性自然資源分類規(guī)定。第三，缺少了自然資源統(tǒng)一和協(xié)調(diào)的原則、目的和具體規(guī)范。因為基本法的缺失，沒有辦法充分發(fā)揮法律的整合作用。更甚者，立法固定了資源管理部門的部門利益，自然資源執(zhí)法變得陌生化，容易導致權(quán)力斗爭問題的發(fā)生。

（三）自然資源法律法規(guī)分配不均衡

目前的自然資源法律法規(guī)存在明顯的不平衡。第一，公法的標準，光明法和私法。立法者對規(guī)制對象的二重性認識不清，以及對監(jiān)管經(jīng)濟模式的行政立法慣性理解不到位，導致了對管理關(guān)系的監(jiān)督過分依賴公法，不利于自然資源的合理利用。第二，原則規(guī)范太多，具體規(guī)格不足。許多文章仍然保留在宣言的層面，沒有對應的具體規(guī)范、保障措施，明顯缺乏可操作性。第三，沒有對生態(tài)系統(tǒng)的整體保護意識，而是強調(diào)單一資源的開發(fā)和管理。第四，缺乏如何合理利用自然資源方面的具體規(guī)定。許多綜合利用優(yōu)惠政策尚未實施，相關(guān)法規(guī)不系統(tǒng)，缺乏執(zhí)法條件，導致執(zhí)法難。第五，缺乏對資源安全的足夠重視。

（四）自然資源制度相關(guān)原則過于籠統(tǒng)化

在法學界，距今關(guān)于自然資源的基本原則的探討碩果頗豐，但沒有統(tǒng)一的原則體系。各學者的說法都有一定道理，但缺乏“實然”方面的探討，大多只是浮于理論層面，還待實證考究。

三、“一帶一路”下的自然資源法制建設

目前，自然資源法制體系存在立法模式不清晰，缺乏生態(tài)化理念，缺乏自然資源基本法，單行法不夠完善，法律原則規(guī)定不明確等問題，亟待建構(gòu)生態(tài)保護與經(jīng)濟效益共贏的自然資源法制，筆者認為，可以具體從如下幾個方面人手。

（一）建立經(jīng)濟效益和環(huán)境保護雙贏制度

鑒于目前中國缺乏經(jīng)濟效益和自然資源環(huán)境保護體系，應當建立《自然資源基本法》，重點在于實現(xiàn)生態(tài)效益;推進立法理念，建立和諧共處的生態(tài)文明，是自然資源立法的靈魂所在：需要從根源上規(guī)范內(nèi)容配置問題，無論是權(quán)利、程序，還是操作、資源配置上，都規(guī)范起來，致力于生態(tài)系統(tǒng)綜合保護能力的提高。從而建立經(jīng)濟效益和環(huán)境保護雙贏的體系。

（二）完善自然資源保護相關(guān)法律

立法是權(quán)力、責任和利益的協(xié)調(diào)。根據(jù)相關(guān)法學理論，“根據(jù)不同的標準，可以將法律規(guī)范進行分類。只有各個法律法規(guī)的相互協(xié)調(diào)作用，才能確保法律的順利實施”。

筆者建議從立法概念、基本原則、管理制度方面制定并完善相關(guān)自然資源法律規(guī)定。建議將資源宏觀調(diào)控的原則、主體、決策、監(jiān)督等行為規(guī)定在“對自然資源進行管理”這一章節(jié)當中。此外，應對現(xiàn)行的自然資源法進行準確分類，并為重要的戰(zhàn)略能源領(lǐng)域建立必要的資源法案，如迫切需要建立《石油污染防治法》等法律。同時，要及時修改配套單行方規(guī)，使其符合生態(tài)環(huán)境要求。

（三）建立環(huán)境保護和經(jīng)濟效益相結(jié)合的自然資源原則

筆者指的為環(huán)境保護和經(jīng)濟利益建立環(huán)境資源的原則不是要復制現(xiàn)有的自然資源保護原則，而是結(jié)合現(xiàn)行我國自然資源的相關(guān)法律、保護現(xiàn)狀和“一帶一路”的經(jīng)濟路子下對自然資源環(huán)境的影響，提出的環(huán)境保護和經(jīng)濟效益相結(jié)合的自然資源原則。

第一，建立生態(tài)效益激勵原則。在經(jīng)營權(quán)市場化運作的條件下，生態(tài)效益需要利用制度作為激勵措施。使經(jīng)濟政黨的個人利益與社會利益相一致是這種激勵措施的關(guān)鍵。目前，現(xiàn)有的自然資源已經(jīng)得到了成功的開發(fā)和利用。但是，仍然存在諸如產(chǎn)權(quán)不清晰，資源價值未被承認以及利益分配不公平等問題。應建立長期激勵機制，建立資源產(chǎn)權(quán)交易市場，建立健全的生態(tài)環(huán)境自然資源開發(fā)稅費制度，建立存款抵押退稅政策。

此外，無論激勵機制是不是真的有效，它還需要具有激勵和約束功能。自然資源利用約束系統(tǒng)中應當具備有償使用和生態(tài)補償兩種制度。有償使用可以采取收取使用費和排污費的方式進行規(guī)定：生態(tài)補償可以收集生態(tài)環(huán)境補償費的方式進行規(guī)定，以補償費用來彌補破壞生態(tài)平衡帶來的損失。激勵措施需要在制度安排中反映以下這些要點才能有效運作：首先，具有利害關(guān)系者之間的權(quán)利和利益的平衡應反映在受益者獲利，生態(tài)損壞和受益人賠償?shù)脑瓌t中。二是營造公平競爭環(huán)境，建立一套完善的“成本效益”約束機制，通過稅收將環(huán)境資源成本納入企業(yè)的經(jīng)營成本內(nèi)，形成反作用力，倒逼企業(yè)降低資源成本。

第二，建立保護優(yōu)先級與合理使用相結(jié)合的原則。應在資源開發(fā)過程中保障自然生態(tài)系統(tǒng)的恢復能力和再生能力，充分結(jié)合保護與種植和轉(zhuǎn)化功能，實現(xiàn)人力資源需求的同時協(xié)調(diào)環(huán)境的承載能力。

第三，樹立加強政府生態(tài)責任的原則。政府由于掌握了壟斷性的行政權(quán)力，因此要求政府承擔的責任要高于其他社會組織。在當下的時代，當?shù)卣疄榱四贸觥罢儭?，一味強調(diào)經(jīng)濟的發(fā)展，而容易將自然資源的保護放在次要地位，必須強化政府生態(tài)責任，建議將縣級以下環(huán)保部門收歸市級政府的一個環(huán)保機構(gòu)，直接對省政府負責，這樣一方面避免了當?shù)丨h(huán)保部門的行政不作為，另一方面也便于省政府的監(jiān)管。

第四，推進有效轉(zhuǎn)移自然資源的原則。實踐證明，資源周期的有效性取決于良好的市場機制。建立價格競爭機制，以合理的價格促進自然資源要素的流通，實現(xiàn)自然資源權(quán)利的有效流通。

四、結(jié)語

“一帶一路”倡議在給我國帶來經(jīng)濟發(fā)展的同時，也為我國的環(huán)境保護帶來了極大的挑戰(zhàn)，如何協(xié)調(diào)經(jīng)濟效益與環(huán)境保護的關(guān)系成了學者們關(guān)注的焦點。筆者在總結(jié)前人研究的基礎(chǔ)上，提出了以下觀點：一是建立經(jīng)濟效益和環(huán)境保護雙贏制度，即要從根本上解決內(nèi)容配置不規(guī)范的問題，無論是權(quán)利、程序，還是操作、資源配置上，都致力于生態(tài)系統(tǒng)綜合保護能力的提高。二是完善自然資源保護相關(guān)法律，即制定《自然資源法總則》，在總則的指引下完善各個單行法律、法規(guī)，讓它們共同為保護自然資源服務;三是建立環(huán)境保護和經(jīng)濟效益相結(jié)合的自然資源原則。總的來說，法律的完善還需要人們的遵守，只有兩者結(jié)合，才能更好地建構(gòu)自然資源環(huán)境法治體系，最終達到生態(tài)文明要求。

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作者簡介：

鐘媛敏，廣西大學法學院，廣西南寧。