陳鵬

摘要：鄉(xiāng)村振興是黨的十九大確立的重大戰(zhàn)略，實現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的內(nèi)在要求。當前，我國鄉(xiāng)村治理在取得巨大成就的同時，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的權(quán)責設定、資源配置、基層工作人員的激勵與約束機制失衡等原因，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鄉(xiāng)村治理中面臨權(quán)力有限與責任無限、治理資源有限與群眾需求無限、治理能力有限與治理風險無限的張力以及治理資源投入增加與基層政府公信力下降、硬治理強化與軟治理不足的結(jié)構(gòu)性矛盾凸顯等困境。因此，需要推動鄉(xiāng)村治理資源從錯配向適配轉(zhuǎn)變，從變革鄉(xiāng)村治理思維、增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)限、豐富基層治理資源、完善鄉(xiāng)村治理手段、激發(fā)基層工作人員積極性等方面施策，以實現(xiàn)消解鄉(xiāng)村治理困境和重塑鄉(xiāng)村治理格局的目標。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村治理;困境;消解;資源錯配

中圖分類號：D442.6 文獻標志碼：A ? 文章編號：1008-2921（2019）03-093-008

鄉(xiāng)村治理是國家治理的基石，沒有鄉(xiāng)村治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，就難以實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標。長期以來，黨中央和國務院一直高度重視鄉(xiāng)村治理工作，在鄉(xiāng)村治理的頂層設計和資源投入上不斷加大力度，使得鄉(xiāng)村治理體系不斷完善，鄉(xiāng)村治理能力得到顯著提升。伴隨鄉(xiāng)村治理實踐的不斷推進，學界關(guān)于鄉(xiāng)村治理的研究也不斷深入。目前，學界關(guān)于鄉(xiāng)村治理問題的研究存在多維視角，例如，劉濤等沿著國家與社會關(guān)系的研究路徑，對新時期國家介入鄉(xiāng)村治理的必要性進行了分析 [1];周常春等以云南省為例，對貧困村治理中的內(nèi)卷化問題進行了研究[2];陳鋒以農(nóng)村稅費改革后鄉(xiāng)村地區(qū)從資源輸出地轉(zhuǎn)為資源輸入地為背景，分析了鄉(xiāng)村治理中的分利秩序與基層治理的內(nèi)卷化問題[3];周章等對我國鄉(xiāng)村治理中存在的正式制度與非正式制度之間的關(guān)系進行了論述[4];沈費偉等對發(fā)達國家鄉(xiāng)村治理的典型模式與經(jīng)驗借鑒進行了闡述[5]。上述研究在肯定我國近年來鄉(xiāng)村治理取得顯著成效的同時，也分別從一個或多個側(cè)面分析了我國鄉(xiāng)村治理存在的一些問題，并結(jié)合國外的鄉(xiāng)村治理實踐分析了優(yōu)化我國鄉(xiāng)村治理秩序的進路。但是，就目前的研究成果來看，對我國鄉(xiāng)村治理存在的困境及其生成邏輯進行系統(tǒng)研究還比較薄弱，有必要更深一步地分析和探討。

中華人民共和國成立以后，國家通過將鄉(xiāng)鎮(zhèn)從自治空間轉(zhuǎn)變?yōu)閲易罨鶎拥囊患壵?quán)和在村一級設立了黨的基層組織，使得鄉(xiāng)村地區(qū)的國家與社會關(guān)系格局得以重塑，鄉(xiāng)村治理從傳統(tǒng)的社會自治被逐步納入到國家治理的范疇。改革開放以來，特別是農(nóng)村稅費改革以后，國家力量對鄉(xiāng)村地區(qū)的深度嵌入，有力保障了鄉(xiāng)村社會秩序穩(wěn)定，使得鄉(xiāng)村地區(qū)的面貌和人民群眾的生活水平得以顯著提升。但也要看到，鄉(xiāng)村地區(qū)村容村貌、農(nóng)民生活水平顯著提高的同時，鄉(xiāng)村社會也潛藏著部分的治理危機，這些危機“不僅是治理技術(shù)與治理體制的危機，更是鄉(xiāng)村生態(tài)、文明與文化的危機，呈現(xiàn)出‘復合性危機’趨勢”[6]，進而使我國鄉(xiāng)村治理面臨一些困境。從我國鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)狀來看，一方面，國家投入的資源源源不斷地輸入到鄉(xiāng)村地區(qū)，在推動鄉(xiāng)村治理績效不斷改進的同時，也使得鄉(xiāng)村地區(qū)治理秩序的維系對外部治理資源投入的依賴性不斷加大，鄉(xiāng)村內(nèi)生治理秩序的構(gòu)建缺乏基本的內(nèi)生動力。另一方面，現(xiàn)有基層政府及其工作人員的勞動強度普遍較大，工作的倦怠感不斷凸顯，怕?lián)?、不作為的現(xiàn)象在一些鄉(xiāng)村干部中不同程度地存在，群眾對基層工作人員工作的認可度和滿意度并未顯著提升。導致鄉(xiāng)村治理困境出現(xiàn)的原因有多個方面，鄉(xiāng)村治理資源的錯配問題是一個重要方面。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是鄉(xiāng)村治理的重要力量，起著連接上級政府和基層群眾的橋梁和紐帶作用，對于鄉(xiāng)村治理中存在的具體問題和鄉(xiāng)村群眾的真實需求最有發(fā)言權(quán)，本應獲得鄉(xiāng)村治理資源配置的主導權(quán)，但是在鄉(xiāng)村治理的實踐中，有關(guān)鄉(xiāng)村治理的政策制定、項目選擇和資金撥付等權(quán)力大多集中于上級政府，條塊分割的行政體制投射到鄉(xiāng)村治理中的結(jié)果便是原本完整的鄉(xiāng)村治理工作鏈被分割成存在重疊和交叉嚴重的碎片化的工作片段，有限的權(quán)力、能力和資源使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難以承擔起鄉(xiāng)村治理的重擔。黨的十九大將鄉(xiāng)村振興確立為國家的重大發(fā)展戰(zhàn)略，鄉(xiāng)村振興中的重要且關(guān)鍵一環(huán)是鄉(xiāng)村組織的振興。鄉(xiāng)村組織的振興除了依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)和村級組織自身的努力之外，更需要上級政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)和村級組織及其工作人員進行必要的確權(quán)賦能，以解決鄉(xiāng)村治理資源錯配的問題。因此，基于治理資源錯配的視角來分析當前我國鄉(xiāng)村治理面臨的主要困境及其生成邏輯，并試圖從中找到消解我國鄉(xiāng)村治理困境的對策，是當前基層治理研究中值得探討的問題之一。

一、當前我國鄉(xiāng)村治理面臨的主要困境

鄉(xiāng)村治理是國家治理的重要組成部分，鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。伴隨傳統(tǒng)國家治理范式向現(xiàn)代國家治理范式的轉(zhuǎn)變，國家治理的理念、方式和手段發(fā)生了深刻變革。但是，由于受到長達兩千余年封建社會治理思維的影響，目前我國鄉(xiāng)村地區(qū)的治理在很大程度上還沿襲著依靠道德規(guī)范、倫理準則和宗族家規(guī)來維系的慣習。當現(xiàn)代國家的治理主體和治理手段嵌入到鄉(xiāng)村空間以后，必然會觸發(fā)既有鄉(xiāng)村治理格局發(fā)生深刻變革，國家給予鄉(xiāng)村地區(qū)治理資源的不斷增加在給鄉(xiāng)村治理面貌帶來積極變化的同時，也使得我國鄉(xiāng)村治理的困境逐步生成。

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨權(quán)力有限與責任無限之間的張力。政府職能是政府權(quán)力配置和機構(gòu)設置的依據(jù)，政府職能的多少和大小決定了政府權(quán)力的大小和政府機構(gòu)設置的復雜程度。我國作為單一制的社會主義國家，職責同構(gòu)是中央和各級地方政府在權(quán)力配置和責任劃定方面的基本特征。例如，我國的縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級人民政府在其所管轄區(qū)域內(nèi)的權(quán)力配置上，除了不具備中央政府行使的外交、國防等權(quán)力外，基本上與中央、省、市政府的職權(quán)無異。但是，在權(quán)力的實際運行過程中，中央、省和地級市政府承擔的角色主要是宏觀調(diào)控和中觀決策，縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級政府主要負責各類政策的執(zhí)行，中央、省和地級市政府及其各職能部門逐級下達的各項任務基本都要求在基層得到貫徹和落實，即由縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來完成。因此，由《各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》等法律明確規(guī)定的屬于縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職責從表面上看是有限的，但實際上的職責確是無限的，所有政策最后基本都由基層政府來落實，加上上級政府組織的各種檢查、評比、簽署軍令狀等行政任務，使得基層政府成為名副其實的“兜底型”政府。在有限的權(quán)力面前，基層政府的責任被無限地放大，導致基層政府面臨權(quán)力有限與責任無限之間的強大張力，疲于應付上級交辦的各項任務而非主動回應基層民眾需求成為基層治理的常態(tài)，被動應付而非主動作為成為基層政府治理的行為選擇。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨治理資源有限與群眾需求無限之間的矛盾。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是與人民群眾直接打交道的最低層級的政府，處理好人民群眾關(guān)心的問題，滿足人民群眾對美好生活的需求是基層治理的根本目標。新時代，面對人民群眾日益增長的美好生活需求，基層政府需要用更多的資源來滿足群眾日益多元化的生活需求。政府擁有的資源可以分為政府直接支配的資源和政府通過政策創(chuàng)設獲取的資源兩種類型，前者主要以政府的本級財政收入和上級政府的財政轉(zhuǎn)移支付為主，后者則包括國有土地使用權(quán)的出讓金、發(fā)行政府債券等。由于我國各級政府所擁有的資源數(shù)量的多少與該級政府在行政層級中的位次直接關(guān)聯(lián)，導致處于最低層級的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擁有的資源數(shù)量非常有限，并且基層政權(quán)在通過政策創(chuàng)設獲取資源的空間上面臨諸多制約，使得我國鄉(xiāng)村治理中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擁有的治理資源有限與群眾的美好生活需求無限之間的矛盾異常突出。農(nóng)村稅費改革后，雖然國家對鄉(xiāng)村地區(qū)投入的資源越來越多，基層政府分配到的資源也隨之大幅增加，但是這些資源大多以各種類型的項目形式下達，“項目制”[7]成為國家治理鄉(xiāng)村地區(qū)的重要形式。面對越來越多的以項目形式下達的資金，基層政府不僅面臨承接的困難，更面臨難以有效支配的無奈，項目資金對于基層政府來說更多是“水中月”“霧中花”，雖看得見但難以觸摸到并有效支配。而且，上級政府主導的很多項目的下達以基層政府承擔相應的配套資金為前提，這種做法是給治理資源有限的基層政府提出的難題，基層工作人員也由此陷入了是否應該爭取上級政府下達的項目的焦慮之中。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨治理能力有限與治理風險無限之間的對立?；鶎又卫硎菄抑卫淼幕翱たh治，則天下治;郡縣安，則天下安”。伴隨國家治理重心逐步下沉至鄉(xiāng)村地區(qū)，鄉(xiāng)村治理的成效已經(jīng)直接關(guān)系到國家的長治久安。改革開放以來，伴隨基層黨組織建設和基層政權(quán)建設的不斷推進，我國的鄉(xiāng)村治理體系基本構(gòu)建完畢。同時，在鄉(xiāng)村治理的實踐中，行政在不斷地吸納自治，村級干部的行政化色彩愈發(fā)強烈，將基層政權(quán)的觸角延伸至村組，不斷地擠壓鄉(xiāng)村自治的空間。從表象來看，我國現(xiàn)有的鄉(xiāng)村治理體系看似較為完備，但由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在部門設置上是不完整的，人員編制不僅有限，而且專業(yè)人才缺乏且流動性極強，每年鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員和事業(yè)編制人員流失問題嚴重，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理能力非常有限。近來年，國家通過選派第一書記、大學生村官、“三支一扶”大學生、扶貧干部駐村等形式，給鄉(xiāng)村地區(qū)嵌入了一定數(shù)量的具備一定專業(yè)知識背景的治理力量，但是由于 這些人員普遍存在任期限制且缺乏基層治理經(jīng)驗，經(jīng)過幾年的基層鍛煉后很快又離開鄉(xiāng)村地區(qū)，難以成為鄉(xiāng)村治理的中堅。同時，伴隨我國城鎮(zhèn)化進程的不斷加快，大量原本在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮有效連接基層政府與基層民眾作用的鄉(xiāng)村精英不斷地被城市所吸納，鄉(xiāng)村精英的流失問題非常嚴重，而培育新鄉(xiāng)賢的成效并不顯著，使得鄉(xiāng)村治理的主體力量顯得較為單薄。與鄉(xiāng)村精英大量外流和基層政權(quán)編制十分有限相對應的是鄉(xiāng)村治理面臨的利益分化問題越來越嚴重，“鄉(xiāng)村社會日益原子化造成社區(qū)中原本通過血緣、人情、輿論等邊緣化的機制失去了強制力。而隨著基層組織配置資源的能力弱化，利益分配的連帶制衡機制也已經(jīng)弱化乃至喪失”[3]，鄉(xiāng)村治理難度越來越大，治理風險不斷集聚，鄉(xiāng)村治理陷入了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力有限與治理風險無限之間的對立。

4.鄉(xiāng)村治理面臨治理資源投入不斷增加與基層政府公信力不斷下降的悖論。農(nóng)村稅費改革之前的很長一段時期內(nèi)，鄉(xiāng)村地區(qū)一直扮演著為工業(yè)和城市提供原材料、勞動力供給和資金輸出地的角色。國家對鄉(xiāng)村地區(qū)采取的汲取型治理模式在推動我國工業(yè)化進程快速發(fā)展的同時，也因國家政權(quán)對鄉(xiāng)村地區(qū)的深度嵌入而實現(xiàn)了鄉(xiāng)村治理秩序的穩(wěn)定，基層干部在工作中與群眾的頻繁接觸和不斷交往在一定程度上密切了干群關(guān)系。2002年農(nóng)村稅費改革的啟動，推動著汲取型鄉(xiāng)村治理模式向給予型鄉(xiāng)村治理模式的轉(zhuǎn)變，各種類型的扶持鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展的政策、資金等資源開始不斷下鄉(xiāng)，鄉(xiāng)村地區(qū)從原來的資源流出地轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y源流入地。按常理來說，鄉(xiāng)村治理資源的增加給鄉(xiāng)村治理新秩序的塑造和維系提供了源源不斷的活水，鄉(xiāng)村治理也應逐步邁入良性運行的軌道。但是，“越來越多學者發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村稅費改革后，農(nóng)民從義務本位走向權(quán)利本位，無理上訪戶、謀利型的釘子戶、灰黑勢力等農(nóng)村邊緣群體快速崛起，官民協(xié)商合作變得困難，在公共品供給和鄉(xiāng)村社會穩(wěn)定等方面，鄉(xiāng)村治理遭遇‘內(nèi)卷化’的困境，資源輸入并沒有發(fā)生實質(zhì)性的效用”[3]，基層群眾對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的信任度和滿意度也沒有發(fā)生實質(zhì)性改變。并且，在鄉(xiāng)村治理遭于內(nèi)卷化的過程中，基層政府逐漸從與群眾聯(lián)系密切的扎根基層的政權(quán)變成“懸浮型”政權(quán)[8]，群眾將自身獲得的各種補貼和優(yōu)惠等歸結(jié)為中央政府下達的紅利，基層政府僅僅是負責發(fā)放這些紅利而已，而且很多基層群眾對于發(fā)放過程的公平性和透明度心存疑問，基層政府的公信力不斷下降。

5.鄉(xiāng)村治理存在硬治理手段強化與軟治理手段不足并存的結(jié)構(gòu)性矛盾。農(nóng)村稅費改革后，在各種資源不斷下鄉(xiāng)的同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也開始逐步從鄉(xiāng)村地區(qū)撤出，基層政權(quán)對鄉(xiāng)村地區(qū)治理的手段逐漸由依靠鄉(xiāng)村精英治理轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽宽椖俊⒅贫群鸵?guī)則治理，鄉(xiāng)村治理手段的剛性愈發(fā)凸顯，彈性逐漸收縮，表現(xiàn)為硬治理強化與軟治理不足并存的治理結(jié)構(gòu)。鄉(xiāng)村治理是國家治理的重要組成部分，與城市空間的治理相比，鄉(xiāng)村治理有著其獨特的內(nèi)生治理秩序，治理主體主要依靠在鄉(xiāng)村地區(qū)有一定威望的老黨員、村組干部、退伍軍人、鄉(xiāng)村教師和家族長者，治理的規(guī)則主要包括村規(guī)民約、道德規(guī)則和傳統(tǒng)的倫理意識，治理的方式主要依靠集體議事和內(nèi)部調(diào)解，鄉(xiāng)村治理的軟治理色彩突出，對于外部嵌入的力量、法律、法規(guī)和制度等存在一定程度地排斥。因此，在國家介入鄉(xiāng)村治理不斷增強的同時，國家在鄉(xiāng)村治理的頂層設計中不僅要注重剛性治理手段的應用，也要注意發(fā)揮鄉(xiāng)村軟治理手段的作用，實現(xiàn)硬治理手段與軟治理手段并重。而現(xiàn)有的鄉(xiāng)村治理中，基層政權(quán)普遍忽略了軟治理手段的運用，主要依靠法律、法規(guī)、規(guī)章和制度等來治理鄉(xiāng)村，剛性的治理手段不僅耗費了數(shù)量不菲的資源，而且在內(nèi)生秩序強烈的鄉(xiāng)村空間治理中也并未取得顯著成效。

二、我國鄉(xiāng)村治理困境生成邏輯：鄉(xiāng)村治理資源錯配

鄉(xiāng)村治理是一項復雜的系統(tǒng)工程，需要在維持和改善鄉(xiāng)村內(nèi)生治理秩序的基礎上不斷加大外部治理資源的投入力度。誘發(fā)當前我國鄉(xiāng)村治理困境生成的原因來自多個方面，其中涉及到鄉(xiāng)村治理的權(quán)力、責任、資金等治理資源的錯配是重要一環(huán)。

1.基層政權(quán)在權(quán)力與職責配置上的失衡。鄉(xiāng)村治理是國家治理的最基礎部分，基層政權(quán)在鄉(xiāng)村治理中扮演著重要的角色。伴隨我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程的不斷加速，大量鄉(xiāng)村人口進入城市尋求更好的就業(yè)和生活機會，鄉(xiāng)村地區(qū)的社會結(jié)構(gòu)面臨巨大變遷，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村內(nèi)生治理秩序因鄉(xiāng)村精英的大量流失而加速解構(gòu)，基層政權(quán)需要在鄉(xiāng)村治理內(nèi)生秩序解構(gòu)的同時承擔起鄉(xiāng)村治理秩序重構(gòu)的重任。同時，在農(nóng)村稅費改革后，國家對鄉(xiāng)村地區(qū)的治理逐步由汲取型模式向給予型模式轉(zhuǎn)變，各種資源的下鄉(xiāng)在給基層政府帶來越來越多鄉(xiāng)村治理資源的同時，也使得基層政府在社會管理和基本公共服務供給方面的職能不斷強化，來自上級政府和相關(guān)職能部門規(guī)定的各類考核和達標評比任務不斷增多，基層政權(quán)承擔的工作量顯著增加。鄉(xiāng)村治理秩序的重構(gòu)和不斷增多的社會管理與基本公共服務項目的實施及其繁雜的考核任務，使得基層政權(quán)的責任變得愈發(fā)沉重，但基層政權(quán)的權(quán)力卻并未隨之相應地增加，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力和職責配置上的失衡使得鄉(xiāng)村治理陷入了基層政權(quán)的權(quán)力有限與責任無限之間的張力不斷拉大等諸多困境。

2.項目制的實行改變了鄉(xiāng)村治理的生態(tài)。作為單一制的社會主義國家，我國各級地方政府既是本行政區(qū)域內(nèi)的行政機關(guān)，在本行政區(qū)域內(nèi)擁有完整的行政管轄權(quán)并承擔著相應的財政支出義務。同時，各級地方政府也要接受上級政府的領(lǐng)導，在很多事情的管轄上受到上級政府的影響較大，其中最為明顯的就是項目制的實施。項目制就是“在分稅制的制度條件下，在收入越加集權(quán)的體制下，資金的分配出現(xiàn)了依靠‘條線’體制另行運作的情形，即財政轉(zhuǎn)移支付采用項目制的方式在行政層級體制之外靈活處理”[9]。項目制的實施，使得基層政府在社會管理和基本公共服務供給上得到了專項資金的支持，有利于更好地滿足鄉(xiāng)村地區(qū)群眾的美好生活需求，極大地改變了鄉(xiāng)村治理的生態(tài)。首先，項目制的實行，使得鄉(xiāng)村治理的資源主要集中于上級政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能否獲取、能獲取多少項目完全取決于上級政府的配置，從而使得項目制成為中央和省級政府控制基層政府的一個治理手段，基層政府喪失了在鄉(xiāng)村治理中的主動權(quán)和話語權(quán)。其次，面向鄉(xiāng)村地區(qū)的各類型項目的編制者和考核者對鄉(xiāng)村地區(qū)的真實治理需求未必真正了解，項目資源的下達與鄉(xiāng)村治理真實需求之間的不匹配導致出現(xiàn)有限的治理資源被白白浪費的不良后果。再次，項目制的實施，將基層政府原本完整的工作分割成一個個獨立的工作片段，重復勞動成為常態(tài)，無形中增加了很多不必要的人力、物力和財力投入。最后，鄉(xiāng)村治理涉及到的問題方方面面，不同的項目之間只有進行有效地整合才能起到效果，而分屬于不同部門的項目之間往往缺乏必要的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)，部分項目在成效上往往存在相互沖突甚至是抵消的可能。

3.有限的鄉(xiāng)村治理資源并未隨著管理重心一起下沉到基層。要做好鄉(xiāng)村治理工作，主體是基層政府，重點是要賦予基層政府以必要的可以歸其支配的治理資源。近年來，為了有效應對鄉(xiāng)村治理面臨的繁重任務，黨中央和國務院不斷推進社會治理重心的下移，推動治理機構(gòu)和組織逐漸下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，鄉(xiāng)村治理也隨之取得了一定的切實成效。但是，在管理重心下移的同時，國家投入到鄉(xiāng)村治理中的資源并未隨之一起下沉到基層，基層政府獲取治理資源的方式依然主要依靠上級政府以專項轉(zhuǎn)移支付形式下達的項目資金。并且，基層政府在項目資金的使用上并沒有主動權(quán)，難以起到利用增量治理資源來補齊鄉(xiāng)村治理短板和改進鄉(xiāng)村治理績效的目的。同時，部分項目資金下達后，基層政府不僅不會新增治理資源，還需要在有限的治理資源中抽取部分資源作為項目實施的配套資金，使得基層政府面臨的治理投入不足問題更加凸顯。目前，項目“配套資金問題引發(fā)的集體債務問題，仿如‘達摩克利斯之劍’，成為基層社會所面臨的最大風險。與地方政府相比，基層社會特別是廣大鄉(xiāng)村缺少合法和暢通的融資渠道，在處理債務問題上更是舉步維艱”[7]。

4.針對基層工作人員的激勵與約束機制失衡?；鶎庸ぷ魅藛T是基層治理的主要依靠力量，自上而下的鄉(xiāng)村治理政策的安排等都需要依靠基層工作人員來落實，基層民眾的心聲和需求也需要通過基層工作人員自下而上來傳遞。基層工作人員的工作積極性和主動性是確?；鶎又卫硭教嵘椭卫砜冃Ц倪M的保障。為了更好地激發(fā)基層工作人員的積極性，近年來各級政府加大了在基層遴選機關(guān)工作人員的比重，給在基層服務到達一定年限的大學生村官、“三支一扶”人員在公務員和事業(yè)單位招考中實施加分政策等激勵措施，基層工作人員的工作熱情和主動性得到一定程度地提高。但是，在不斷完善針對基層工作人員的激勵機制的同時，黨中央和國務院以及各級地方政府紛紛出臺了針對基層工作人員的各種約束機制，加大了對基層工作人員在鄉(xiāng)村治理中的問責力度，一票否決成為很多考核項目的慣常用法。構(gòu)建激勵和約束機制的目的，都是為了規(guī)范工作人員的行為，提升行政運行的績效。但是，與現(xiàn)有的有限的激勵機制相比，針對基層工作人員的約束機制來自于各級政府、各個部門，約束的種類多，考核的標準過于嚴格，激勵與約束機制并未取得有效平衡。在較為惡劣的工作環(huán)境、不高的收入水平、較少的晉升機會和較多較嚴厲的問責約束的基層工作現(xiàn)狀面前，基層政府工作人員的被動應付和消極作為日漸成為工作的常態(tài)，工作倦怠感不斷呈現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作人員流失問題較為嚴重，導致鄉(xiāng)村治理水平的提升和鄉(xiāng)村治理績效的改善更加艱難。

5.忽視軟治理導致鄉(xiāng)村治理對治理資源投入的高度依賴。鄉(xiāng)村治理是鄉(xiāng)政與村治的結(jié)合。從鄉(xiāng)政視角看，基層政權(quán)建設需要通過制度化的手段來完成鄉(xiāng)村治理秩序的建構(gòu)，制度、法律和政策等外部規(guī)則的供給是基層政權(quán)治理鄉(xiāng)村的主要手段。從村治維度來看，鄉(xiāng)村治理是一個村民自我完成鄉(xiāng)村治理秩序建構(gòu)的過程，村規(guī)民約、鄉(xiāng)村精英、自我調(diào)解、農(nóng)村合作組織等應該在鄉(xiāng)村治理中起到主體作用，實現(xiàn)軟治理的目的。因此，鄉(xiāng)村空間作為國家基層政權(quán)建設與村民自治的交匯點，需要將外部的硬治理和內(nèi)部的軟治理有機結(jié)合，外部的治理規(guī)則要與內(nèi)生治理規(guī)則之間協(xié)調(diào)和兼容。但是在實際的鄉(xiāng)村治理過程中，鄉(xiāng)村硬治理可以在短期內(nèi)取得鄉(xiāng)村治理秩序塑造的效果，而軟治理需要依靠軟法和軟權(quán)力作為鄉(xiāng)村軟治理的法理基礎，更多地采用心理疏導、人文關(guān)懷等“柔性”執(zhí)法手段來實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的目標[10]，所需的周期較長，治理成效顯現(xiàn)的過程也較慢。在繁重的績效考核壓力之下，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在內(nèi)的各級政府習慣于通過制度供給和政策驅(qū)動來推動鄉(xiāng)村治理的進程，源源不斷的資源下鄉(xiāng)雖在短期內(nèi)起到了一定的鄉(xiāng)村治理秩序重構(gòu)的效果，但也生成了鄉(xiāng)村治理成效的改進對于治理資源投入的高度依賴，這種由外部力量的嵌入建構(gòu)起的鄉(xiāng)村治理秩序異常脆弱，外部資源的撤離和鄉(xiāng)村內(nèi)部結(jié)構(gòu)的斷裂都極易使鄉(xiāng)村治理陷入無序狀態(tài)，難以從根本上解決鄉(xiāng)村治理的困境，實現(xiàn)鄉(xiāng)村地區(qū)的長治久安。

三、鄉(xiāng)村治理困境的消解：資源適配驅(qū)動鄉(xiāng)村治理秩序的重塑

鄉(xiāng)村治理困境的生成是諸多因素所致的結(jié)果，既有治理主體權(quán)責分配上的失衡和資源配置的不均，也有治理手段的重硬輕軟，還有基層工作人員激勵與約束機制的不完善。鄉(xiāng)村治理面臨的治理績效的改進對資源投入的高度依賴和基層工作人員的消極作為的工作狀態(tài)既是當前鄉(xiāng)村治理困境的現(xiàn)實表現(xiàn)，也在不斷地考驗著現(xiàn)有鄉(xiāng)村治理秩序能否繼續(xù)維系下去。鄉(xiāng)村治理困境的消解，需要從轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)村治理思維、增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)限、豐富基層治理資源、完善鄉(xiāng)村治理手段、激發(fā)基層工作人員積極性等多個方面來施策，通過資源的適配來驅(qū)動鄉(xiāng)村治理秩序的重塑，實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的善治目標。

1.轉(zhuǎn)變兜底型的鄉(xiāng)村治理思維，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鄉(xiāng)村治理工作上的自主性。鄉(xiāng)村治理是一項復雜的系統(tǒng)性工程，作為鄉(xiāng)村治理主體之一的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接面對基層群眾，管理的微觀事務多，面對的治理風險點多，鄉(xiāng)村治理的任務比較繁重。在現(xiàn)有的鄉(xiāng)村治理中，以維護穩(wěn)定為主導的治理思維，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府被賦予了全能的兜底型政府角色。兜底型政府角色要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一方面要完成各級政府和相關(guān)職能部門下達的各類治理任務，并形成相應的匯報材料來接受上級政府和部門組織的各類檢查、評估等工作，工作進度或者工作結(jié)果不達標將面臨相應的懲處，采用一票否決的事項較多，工作的難度較大。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)還要承擔處理基層群眾反映的各類問題以及鄉(xiāng)村治理中存在的其他問題，要承擔起將所有問題和矛盾化解在基層的重任，某個環(huán)節(jié)出現(xiàn)個別問題也將面臨被問責和一票否決的風險。以維護穩(wěn)定為主導的治理思維和全能的兜底型政府角色定位，不僅使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承受著巨大的治理壓力，更使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府失去了在鄉(xiāng)村治理工作中的自主性，滅火而非主動排查火災隱患并及時處置隱患成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的常態(tài)。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正面對著在有限的治理資源與日益增加的治理需求之間、在有效回應上級考核與及時回應基層群眾需求之間如何做到有效平衡的困境。

鄉(xiāng)村治理的問題發(fā)生在鄉(xiāng)村空間，但問題的根源并非都出自于鄉(xiāng)村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，問題的解決需要多級政府和多個部門協(xié)調(diào)聯(lián)動，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不僅不是全能的，也不可能做到全能。為此，需要轉(zhuǎn)變當前鄉(xiāng)村治理的思維，要堅持以人民為中心的基層治理思維，將維護鄉(xiāng)村地區(qū)穩(wěn)定與及時發(fā)現(xiàn)和處置鄉(xiāng)村治理問題并重，滿足基層群眾的美好生活需求的結(jié)果必然是基層治理秩序長久而持續(xù)的穩(wěn)定。如果鄉(xiāng)村治理中出現(xiàn)一些不穩(wěn)定的問題，一定是基層工作中的某些方面還存在不足，部分群眾的合法利益沒有得到有效維護和切實保障，需要認真細致地查問題、找原因、想對策，而不是一味的利用非常態(tài)的手段來實現(xiàn)鄉(xiāng)村地區(qū)的穩(wěn)定。同時，要賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鄉(xiāng)村治理工作中的有限政府的角色定位，認真做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與上級政府之間的權(quán)責劃分工作，恢復鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鄉(xiāng)村治理中的自主地位。例如，2018年10月，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于統(tǒng)籌規(guī)范督查檢查考核工作的通知》，專門對嚴格控制主要針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的督查、檢查和考核總量作出明確規(guī)定，并對如何進行改進的方式和方法提出具體要求，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府回歸真正意義上的一級政府提供了契機。

2.增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)限，切實提升鄉(xiāng)村治理資源的使用效率。實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理困境的消解，推動鄉(xiāng)村治理秩序的完善，不僅需要國家加大對鄉(xiāng)村治理資源投入的力度，更需要將用于鄉(xiāng)村治理的資源和經(jīng)費最大可能地下沉到基層，由基層來統(tǒng)一整合使用經(jīng)費和資源，切實提升鄉(xiāng)村治理資源的使用效率。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是鄉(xiāng)村治理的主體之一，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府適當?shù)闹卫頇?quán)限和必要的治理資源是做好鄉(xiāng)村治理工作的保障。但是，在以項目制為主導的鄉(xiāng)村治理中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在權(quán)力配置和資源獲取上均處于劣勢。項目制是當前上級政府對基層下達財政轉(zhuǎn)移支付資金的主要形式?；鶎诱谀玫礁骷壵逻_的項目后，雖然獲得了項目資金的支持可以開展相應的工作，但是在項目經(jīng)費的使用上受到的制約較多，并且獲得的項目與不同地區(qū)的基層治理實際和需求差異甚大，導致基層政府的工作主要圍繞著上級下達的項目運轉(zhuǎn)。項目實施過程中和實施結(jié)束后，基層政府要向上級定期報送項目執(zhí)行情況和執(zhí)行結(jié)果的各類材料，部分項目還要接受上級政府組織的專家、第三方的多輪評估。

同時，項目制的實施雖然可以將上級政府的政策導向以項目的形式下達給基層，從而確保上級政策意圖的實現(xiàn)。但是由于我國國土面積遼闊，各地域之間的情況差異較大，基層政府在什么階段需要實施什么項目，項目進度如何和項目成效有無達到預期，主動權(quán)和決定權(quán)應該交由基層民眾和基層政府，因為基層民眾對自己的真實需求最清楚，基層政府也因離基層民眾最近也最能了解到基層民眾在特定時期內(nèi)的生活和生產(chǎn)等方面的需求。因此，項目制并非是推動基層治理規(guī)范化的良方，不僅束縛了基層政府工作的空間，項目的檢查、評估和結(jié)項驗收等耗費了上級政府和基層政府大量的精力和財力。為此，需要改變現(xiàn)有的鄉(xiāng)村治理權(quán)限和資源配置上失衡的狀態(tài)，將與鄉(xiāng)村治理有關(guān)的權(quán)限和更多的資源直接賦予給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，降低以項目形式下達治理資金等資源的比重，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)籌使用治理資源的權(quán)限，切實提高鄉(xiāng)村治理資源的使用效率。

3.注重鄉(xiāng)村內(nèi)生治理秩序培育，重塑鄉(xiāng)村治理空間。鄉(xiāng)村治理工作的推進，需要治理主體投入一定數(shù)量的治理資源。鄉(xiāng)村治理績效的提升與國家在鄉(xiāng)村治理上的投入多少存在一定關(guān)聯(lián)，但未必都是正相關(guān)。當前，我國鄉(xiāng)村治理資源的投入逐年加大，但是鄉(xiāng)村治理中暴露的問題和存在的風險依然較為突出，并且現(xiàn)有治理秩序的維系對治理資源投入的依賴不斷加大。上述現(xiàn)象的存在，雖與當前鄉(xiāng)村治理工作面臨的難度和復雜程度有關(guān)，但更與各級政府忽視對鄉(xiāng)村內(nèi)生治理秩序的培育有關(guān)。鄉(xiāng)村治理是鄉(xiāng)村空間的治理，村民是鄉(xiāng)村治理的主角，村民之間在日常交往中形成的“軟法和軟權(quán)力成為鄉(xiāng)村軟治理的法理基礎”[10]，在鄉(xiāng)村治理中扮演著非常重要的作用。目前，在基層政府硬治理日漸受阻和治理能力弱化的情境下，以社會文化價值共識的形塑能力、社會心理的干預疏導能力和社會合作共治的溝通協(xié)調(diào)能力為主要內(nèi)容的軟治理應該成為基層政府治理能力重構(gòu)的主要路徑。[11]因此，在鄉(xiāng)村治理中，我們需要處理好鄉(xiāng)政與村治的關(guān)系，要注重培育和引導新鄉(xiāng)賢在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮重要作用，要注意協(xié)調(diào)好外部治理規(guī)則和鄉(xiāng)村內(nèi)生規(guī)則之間的有機融合，通過外部力量推動和內(nèi)生秩序提升，重塑鄉(xiāng)村治理空間，實現(xiàn)依靠外部資源投入和內(nèi)部治理規(guī)則雙輪驅(qū)動的鄉(xiāng)村治理新格局。

4.堅持糾錯與容錯并舉，激發(fā)基層工作人員的積極性?；鶎庸ぷ魅藛T是鄉(xiāng)村治理的主要依靠力量，基層工作人員的工作積極性直接關(guān)系到鄉(xiāng)村治理的成效如何。目前，影響基層工作人員積極性的主要因素是對他們的約束機制和激勵手段如何平衡的問題。當前，鄉(xiāng)村治理工作非常繁雜，不僅問題多，而且極其容易遇到與政策規(guī)定相背離的特殊情況，需要基層工作人員具備一定的靈活性和工作藝術(shù)。同時，基層工作人員存在晉升空間有限、待遇不高、問責較多等問題，直接影響到基層工作人員的主動性和積極性。對此，一方面要改變當前針對基層工作人員的剛性約束機制過多的問題，堅持糾錯與容錯并舉，慎用一票否決，把基層干部在推進改革中因缺乏經(jīng)驗、先行先試出現(xiàn)的失誤錯誤，同明知故犯的違紀違法行為區(qū)分開來。[12]另一方面，要適當提高基層工作人員的待遇，增加基層工作人員的晉升機會，在領(lǐng)導職數(shù)投放和職級晉升上向基層工作人員傾斜，加大省市機關(guān)面向基層選拔工作人員的力度，切實提高基層工作人員的積極性。同時，要在保障政府行政編制總量不增加的情況下，合理整合現(xiàn)有行政編制，增加基層政府的行政編制數(shù)量，解決基層治理人員數(shù)量不足和專業(yè)性不強的問題。

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是健全現(xiàn)代社會治理格局和固本之策。2018年9月出臺的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》強調(diào)，要把夯實基層基礎作為固本之策，推動鄉(xiāng)村組織振興。改革開放以來，我國各級政府不斷加大在鄉(xiāng)村治理上的制度供給和資源投入的力度，鄉(xiāng)村治理取得了顯著成效。但由于鄉(xiāng)村治理存在資源配置失衡、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)權(quán)小責大、注重鄉(xiāng)村硬治理等問題的存在，使得鄉(xiāng)村治理秩序的建構(gòu)和維系對治理資源投入的依賴較大，鄉(xiāng)村治理成本較高。對此，要改變傳統(tǒng)的以絕對穩(wěn)定為主導的鄉(xiāng)村治理思維，堅持維護大體穩(wěn)定和優(yōu)化處置問題并重，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更多的資源和權(quán)限，注重培育鄉(xiāng)村內(nèi)生治理秩序，提高基層工作人員的積極性，通過權(quán)力和資源的合理配置、硬治理與軟治理并重、外部推動與內(nèi)部生成相結(jié)合等方式來切實提高鄉(xiāng)村治理資源的使用效率，減少鄉(xiāng)村治理對資源投入的高度依賴，推動鄉(xiāng)村治理長效機制的搭建，助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效實施。

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