馮向輝

[摘要]自1840年起，伴隨兩次鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)、中法戰(zhàn)爭(zhēng)、甲午戰(zhàn)爭(zhēng)和八國(guó)聯(lián)軍侵華戰(zhàn)爭(zhēng)的，是清朝不平等條約體系逐步取代封貢體系，以致領(lǐng)土、經(jīng)濟(jì)、政治、文化等國(guó)家主權(quán)日漸喪失獨(dú)立性。其中，超越于國(guó)際公法的治外法權(quán)體系是中國(guó)主權(quán)完整遭到破壞的顯著標(biāo)志。治外法權(quán)是近代語(yǔ)境下以領(lǐng)事裁判權(quán)為主體的司法侵略特權(quán)。它在保障和庇護(hù)本國(guó)僑民在華的經(jīng)濟(jì)、政治特權(quán)和利益的同時(shí)，嚴(yán)重影響了中國(guó)法律的統(tǒng)一性和權(quán)威性，損害了中國(guó)人的法律權(quán)益。正因?yàn)橹饾u認(rèn)識(shí)到其危害性，晚清政府才在對(duì)外交涉活動(dòng)中嘗試以各種可能的渠道將它廢除，進(jìn)而改革法律和司法，推動(dòng)法律發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]晚清政府;國(guó)家主權(quán);治外法權(quán);領(lǐng)事裁判權(quán)

[中圖分類號(hào)]D929

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1000—3541（2019）03—0106—09

治外法權(quán)指外國(guó)國(guó)家元首、政府首腦、外交代表等外國(guó)人依據(jù)國(guó)際法和外交慣例不受駐在國(guó)司法管轄。根據(jù)有關(guān)協(xié)議，軍艦、軍隊(duì)通過(guò)外國(guó)國(guó)境時(shí)也可享有這種特權(quán)，但本文的治外法權(quán)不具有一般國(guó)際法上的“外交豁免權(quán)”含義，而是近代語(yǔ)境下一種以領(lǐng)事裁判權(quán)為主體的司法侵略特權(quán)，與國(guó)家主權(quán)原則格格不人。自被英國(guó)于1843年攫取起直到1943年被廢止”，治外法權(quán)禍害中國(guó)前后延續(xù)達(dá)一個(gè)世紀(jì)。廢除治外法權(quán)，既是近代國(guó)人維護(hù)國(guó)家主權(quán)的強(qiáng)烈愿望，也是晚清政府發(fā)動(dòng)現(xiàn)代法律運(yùn)動(dòng)、推進(jìn)法治現(xiàn)代化的主要原因。

一、主權(quán)危機(jī)：不平等條約下的主權(quán)淪喪主權(quán)，在國(guó)際法上是指國(guó)家享有獨(dú)立自主地處理其內(nèi)外事務(wù)的最高權(quán)力，包括對(duì)內(nèi)最高權(quán)和對(duì)外的獨(dú)立權(quán)。它是國(guó)際法主體所必備的條件。在炮艦或武力威脅之下，作為主權(quán)國(guó)家，清政府被迫簽下一系列不平等條約，走上主權(quán)日漸喪失的不歸路。

（一）晚清政府與列強(qiáng)間簽訂的不平等條約

1840年6月，英國(guó)政府為實(shí)現(xiàn)商業(yè)擴(kuò)張和保護(hù)鴉片貿(mào)易，悍然發(fā)動(dòng)了鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)，這是清朝進(jìn)人晚清的標(biāo)志性事件。戰(zhàn)爭(zhēng)綿延兩年多。1842年8月29日，清政府徹底屈服于英軍，與英國(guó)簽訂了《南京條約》。簽約求和先例一開(kāi)，歐美國(guó)家爭(zhēng)相而至。此后，積弱的清王朝在強(qiáng)權(quán)的威迫下前后簽訂了不平等條約

（包括各種損害中國(guó)權(quán)益的章程、合同或?qū)l）300余個(gè)0，涵蓋開(kāi)口通商、賠款割地、關(guān)稅協(xié)定、治外法權(quán)、外交豁免、軍事占領(lǐng)、租界特區(qū)等諸多內(nèi)容，其中的50個(gè)影響深重?，F(xiàn)列表如下：

（二）清朝條約制度的內(nèi)蘊(yùn)

在上述條約中，伴生西方列強(qiáng)五次較大侵華戰(zhàn)爭(zhēng)φ的《南京條約》《天津條約》《北京條約》《中法新約》《馬關(guān)條約》《辛丑條約》，構(gòu)成了晚清與列強(qiáng)之間條約制度的核心和基礎(chǔ)。其內(nèi)涵可以概括為以下四個(gè)方面：其一，晚清帝國(guó)與西方列強(qiáng)一樣，也是主權(quán)國(guó)家，雖然其主權(quán)不完整，但具有國(guó)際法主體資格。因?yàn)楹炗啑l約必須以主權(quán)國(guó)家的存在為前提，而為了簽訂不平等條約，西方列強(qiáng)不得不賦予晚清帝國(guó)形式上的平等地位。其二，晚清帝國(guó)已被列強(qiáng)強(qiáng)行拉人現(xiàn)代條約體系;與此同時(shí)，其竭力維持的朝貢體系，中經(jīng)《中日北京專約》（《臺(tái)事專條》）、《中法新約》（《中法會(huì)訂越南條約》），到《馬關(guān)條約》簽訂后基本崩潰。其三，晚清帝國(guó)與列強(qiáng)之間的條約制度，實(shí)質(zhì)上就是一系列不平等條約所確立的列強(qiáng)在華各種特權(quán)制度的總稱，是外國(guó)侵略勢(shì)力在華享有特權(quán)的法律基礎(chǔ)，也是晚清政府對(duì)外關(guān)系的國(guó)際準(zhǔn)則和對(duì)內(nèi)政策的依據(jù)。其內(nèi)容涉及割地、賠款、領(lǐng)事裁判權(quán)、最惠國(guó)待遇等。其四，國(guó)際法上的條約法則是“條約必須遵守”。也就是說(shuō)，條約在簽字生效后，在規(guī)定的時(shí)、空范圍內(nèi)對(duì)簽字國(guó)具有法律拘束力，因此，各締約國(guó)有義務(wù)采取必要和有效措施，確保條約在國(guó)內(nèi)的執(zhí)行。對(duì)晚清當(dāng)然也不例外。

晚清與列強(qiáng)間的條約制度是在列強(qiáng)的武力或武力威脅下逐漸形成的，是晚清國(guó)家主權(quán)喪失的法律依據(jù)，而晚清國(guó)家主權(quán)的日漸喪失則是這一條約制度的具體表現(xiàn)。

（三）晚清國(guó)家主權(quán)的喪失

國(guó)家主權(quán)有對(duì)內(nèi)與對(duì)外之分。在國(guó)內(nèi)，國(guó)家對(duì)其領(lǐng)土內(nèi)的一切人和物以及領(lǐng)土外的本國(guó)人享有屬地優(yōu)越權(quán)和屬人優(yōu)越權(quán);在國(guó)外，國(guó)家對(duì)其他民族或國(guó)家是自主和平等的。對(duì)外主權(quán)主要取決于對(duì)內(nèi)主權(quán)。晚清國(guó)家主權(quán)的喪失主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

1.領(lǐng)土主權(quán)的喪失

主權(quán)和領(lǐng)土有著密切聯(lián)系，國(guó)家根據(jù)主權(quán)對(duì)屬于國(guó)家的全部領(lǐng)土行使管轄權(quán);反過(guò)來(lái)，主權(quán)也必須有領(lǐng)土才能存在和行使。根據(jù)有關(guān)不平等條約，清政府不得不將大片領(lǐng)土割讓出去。例如，割讓香港島給英國(guó);割讓150余萬(wàn)平方公里的領(lǐng)土給俄國(guó)，恩格斯曾經(jīng)說(shuō)：“大小等于法、德兩國(guó)面積的領(lǐng)土和多瑙河一樣長(zhǎng)的河流”劃歸了沙俄;割讓臺(tái)灣、澎湖列島等給日，再加上列強(qiáng)們掀起瓜分中國(guó)狂潮，爭(zhēng)相劃分“勢(shì)力范圍”、強(qiáng)占租借地，中國(guó)領(lǐng)土完整慘遭破壞，民族危機(jī)也進(jìn)一步加深了。

2.經(jīng)濟(jì)主權(quán)的喪失

經(jīng)濟(jì)主權(quán)是指主權(quán)國(guó)家對(duì)其本土范圍內(nèi)的全部財(cái)富資源享有永久權(quán)，包括占有權(quán)、使用權(quán)和支配權(quán)，并能夠憑借這種權(quán)利自由開(kāi)展經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。受不平等條約的約束，清政府被迫開(kāi)放沿海和內(nèi)陸通商口岸約達(dá)50個(gè)，相繼拱手讓出鴉片、勞工等自由貿(mào)易權(quán)，包括引水員的雇傭、工價(jià)和業(yè)務(wù)管理等在內(nèi)的引水權(quán)，以及片面協(xié)定關(guān)稅、片面最惠國(guó)待遇、內(nèi)河航運(yùn)、在華投資設(shè)廠筑路開(kāi)礦開(kāi)商店設(shè)銀行等特權(quán)，列強(qiáng)遂得以對(duì)華瘋狂傾銷商品、掠奪廉價(jià)原料和勞動(dòng)力，壟斷中國(guó)的內(nèi)外交通，控制中國(guó)對(duì)外貿(mào)易外，一筆筆巨額賠款是列強(qiáng)對(duì)中國(guó)的一次次大規(guī)掠奪。為支付巨額賠款，清政府被迫以海關(guān)稅、厘金、鹽稅等做抵押大借高額利息的外債”，以致外國(guó)金融資本通過(guò)貸款進(jìn)一步長(zhǎng)期控制中國(guó)的財(cái)政和經(jīng)濟(jì)命脈。總之，清帝國(guó)的關(guān)稅等很多經(jīng)濟(jì)主權(quán)幾乎喪失殆盡，從而半殖民地化程度大大加深。

3.政治主權(quán)的喪失

政治主權(quán)是指政治的獨(dú)立權(quán)和自決權(quán)，即在不受外界力量干涉的情況下，根據(jù)本民族的歷史、文化、經(jīng)濟(jì)生活方式、意識(shí)形態(tài)、民族構(gòu)成等因素自主選擇自己的國(guó)家制度和政治形式。由于晚清政府的法律及政策的制定不得不以條約制度為依據(jù)，所以，它已經(jīng)很難自主選擇自己的治理體制及機(jī)制。自鴉片戰(zhàn)以來(lái)，外國(guó)侵略者先后在中國(guó)的許多城市建立了自己的“居留地”，亦即所謂“租界”，并迅速取得了對(duì)租界的行政管理權(quán)，形成近代中國(guó)特有的租界制度。租界制度使晚清的完整行政權(quán)遭到破壞。領(lǐng)事裁判權(quán)制度，長(zhǎng)期嚴(yán)重侵害中國(guó)的司法主權(quán)。外籍稅務(wù)司制度，使得中國(guó)的海關(guān)行政管理權(quán)長(zhǎng)期為外人所侵奪。外國(guó)軍艦的“駐口”“巡查貿(mào)易”“駐扎”等使晚清隨時(shí)處于列強(qiáng)的炮火之下;沿海、沿口岸諸地地理、國(guó)防設(shè)施、軍事布局等的完全暴露，也不利于國(guó)防建設(shè)及自保權(quán)的行使。在列強(qiáng)的炮火和外交訛掠下，晚清外交在維持“和局”中逐漸縮小獨(dú)立自主的空間，國(guó)家尊嚴(yán)也威風(fēng)掃地。

4.文化主權(quán)的喪失

文化主權(quán)是指主權(quán)國(guó)家對(duì)本民族文化在國(guó)內(nèi)擁有最高立法權(quán)，在國(guó)外享有相對(duì)獨(dú)立權(quán)。自康熙、雍正至鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)前，清政府實(shí)行嚴(yán)厲的“禁教政策”。乾隆繼位后更是嚴(yán)加取締傳教士活動(dòng)（傳教士只能在澳門一地公開(kāi)活動(dòng)）。鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)后，清政府執(zhí)行了百余年的禁教政策逐漸解凍。中美《望廈條約》是基督教在華問(wèn)題首次載入的條約，中法《黃埔條約》也有類似規(guī)定。文化事務(wù)行政管理權(quán)的完整性也因中美《望廈條約》中關(guān)于自行“設(shè)立醫(yī)館、禮拜堂”的規(guī)定而被打破，并因租界的傳教權(quán)而進(jìn)一步喪失，但第二次鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)以前，清政府實(shí)行的是“限教政策”。1860年后，清政府實(shí)行“宗教寬容政策”。憑借《天津條約》和《北京條約》的相關(guān)規(guī)定，傳教士獲得了在中國(guó)全境自由傳教的特權(quán)”。從此，中國(guó)文化就面臨被征服和取代的危險(xiǎn)。傳教士扮演“文化掮客”和西方利益代表者的雙重角色。他們?cè)诟鞯貍鹘痰耐瑫r(shí)，主要通過(guò)設(shè)立學(xué)校、出版書籍和主辦報(bào)刊等活動(dòng)傳播所謂基督教化的西學(xué)，企圖用基督教文化改變中國(guó)人的“異教”信仰，以及與信仰相關(guān)聯(lián)的所有的道德、價(jià)值觀念、風(fēng)俗習(xí)慣，即整個(gè)生活方式。他們某些活動(dòng)的殖民性及其與中國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、文化產(chǎn)生的強(qiáng)烈碰撞與沖突”，使晚清的文化事務(wù)管轄權(quán)遭到很大的破壞。

總之，西方列強(qiáng)依憑特權(quán)制度強(qiáng)力染指中國(guó)軍事，控制中國(guó)的內(nèi)政和外交，使半殖民地半封建社會(huì)的中國(guó)逐步喪失國(guó)家主權(quán)，處于依附于列強(qiáng)的附庸國(guó)地位。

二、治外法權(quán)：國(guó)家司法主權(quán)的損害

最明顯標(biāo)志著中國(guó)主權(quán)喪失，并在一定程度上直接促成清末變法修律的是領(lǐng)事裁判權(quán)的確立。在近代中國(guó)的語(yǔ)境里，治外法權(quán)的主體就是領(lǐng)事裁判權(quán)。所謂領(lǐng)事裁判權(quán)，即根據(jù)條約規(guī)定，一國(guó)在他國(guó)境內(nèi)擴(kuò)大其司法管轄權(quán)而形成的一種特權(quán)。其表現(xiàn)是：締約一方的本國(guó)國(guó)民在締約他方領(lǐng)土內(nèi)犯罪或成為民事訴訟的被告時(shí)，不受締約他方居留國(guó)法律約束和法院管轄，而只由其本國(guó)在居留國(guó)的領(lǐng)事或法庭依照其本國(guó)法律審理。領(lǐng)事裁判權(quán)在西方列強(qiáng)所攫取的各種權(quán)益中處于核心地位，是保障列強(qiáng)各種特權(quán)的基礎(chǔ)，

（一）領(lǐng)事裁判權(quán)的形成

中國(guó)政府自古以來(lái)便嚴(yán)格維護(hù)司法主權(quán)，《唐律疏議》中處理涉外案件的原則（“諸化外人，同類自相犯者，各依本俗法;異類相犯者，以法律論”），影響極深。但至鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)后，英國(guó)于1843年與清政府簽訂《中英五口通商章程》作為《南京條約》的補(bǔ)充時(shí)，通過(guò)解決所謂的通商善后問(wèn)題的方式（第十三款“英人華民交涉詞訟一款”對(duì)“管事官”在華領(lǐng)事職權(quán)做出規(guī)定）取得領(lǐng)事裁判權(quán)首開(kāi)外人在華享有治外法權(quán)的惡例。緊隨其后，美國(guó)和法國(guó)先后趁火打劫，也在中國(guó)攫取了領(lǐng)事裁判權(quán)。其后，瑞典、挪威、沙俄亦與清政府訂約，獲此特權(quán)。到甲午戰(zhàn)爭(zhēng)之前，又有德國(guó)、丹麥、荷蘭、西班牙、比利時(shí)、意大利、奧地利、秘魯、巴西、朝鮮、葡萄牙等11國(guó)先后取得了這一特權(quán)。甲午戰(zhàn)爭(zhēng)之后1899年，日本、墨西哥也得到此特權(quán)。至此，共計(jì)19個(gè)國(guó)家在中國(guó)取得了領(lǐng)事裁判權(quán)。

西方列強(qiáng)建立領(lǐng)事裁判權(quán)制度以逃避中國(guó)法律約束的理由，不外乎有這樣三個(gè)。一是認(rèn)為中國(guó)法律野蠻，刑罰“過(guò)于嚴(yán)酷不合人道，此種制度目的純?yōu)橥?，缺少感化之意”。二是認(rèn)為中國(guó)法律不公正，歧視外人，實(shí)行連坐，“而且它的體系在許多方面與歐洲人公平或正義的觀念不相容”。中國(guó)當(dāng)局“不予外人以法律中故殺與誤殺有別之利益者”，而且常因一人犯罪而停止通商，罰及全國(guó)商務(wù)。三是認(rèn)為中國(guó)官吏腐敗，司法制度不良?！爸袊?guó)的縣官和法官”，“嘴里講’理’而心里要錢，他們的裁判是望著荷包任意處”。當(dāng)然，和西方近代法律相比較而言，這本是不爭(zhēng)的事實(shí)。中國(guó)傳統(tǒng)法律對(duì)違法行為的制裁手段單一，刑罰的苛酷也自不待言，更有甚者，法外用刑的現(xiàn)象尤為突出。然而，這一切并不能成為外國(guó)人在中國(guó)謀求治外法權(quán)的理由。其實(shí)，列強(qiáng)攫取領(lǐng)事裁判權(quán)的主要目的是以此作為謀取在華商業(yè)利益的憑借，但并未到影響執(zhí)法公正的地步。

（二）領(lǐng)事裁判權(quán)制度的主要內(nèi)容

領(lǐng)事裁判權(quán)制度包括司法管轄、領(lǐng)事裁判權(quán)行使機(jī)構(gòu)及相關(guān)制度、領(lǐng)事裁判權(quán)適用之法律等內(nèi)容。這里，我們僅對(duì)領(lǐng)事裁判權(quán)的法律適用和會(huì)審制度做一一闡釋。

1.領(lǐng)事裁判權(quán)的法律規(guī)定

通過(guò)鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)、用不平等條約強(qiáng)行獲得領(lǐng)事裁判權(quán)的各國(guó)，對(duì)它們的在華僑民行使司法管轄權(quán)，相應(yīng)設(shè)立、采行各種類型的審判機(jī)構(gòu)和制度，除了極有限的民事范圍，這一特權(quán)主要適用它們本國(guó)的法律。1843年，英國(guó)根據(jù)《中英五口通商章程及稅則》和《中英五口通商附粘善后條款》（即《虎門條約》），在中國(guó)最先取得領(lǐng)事裁判權(quán)，其內(nèi)容是：（1）在中國(guó)犯罪的英人“由英國(guó)議定章程、法律發(fā)給管事官照辦”，不得被中國(guó)政府過(guò)問(wèn)，也不受中國(guó)法律制裁;（2）英人與華民間的債務(wù)糾紛，亦得“由華、英該管官一體從公處結(jié)”;英人違犯中國(guó)禁約，也須“交英國(guó)管事官依情處罪”，中國(guó)司法機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)過(guò)問(wèn)。此后，美、法、日、俄、德、意等列強(qiáng)相繼以不平等條約取得這一特權(quán)并擴(kuò)展了適用范圍：其僑民在中國(guó)的民事刑事訴訟，只能由其駐中國(guó)領(lǐng)事等官員或設(shè)在中國(guó)的司法機(jī)構(gòu)依據(jù)其本國(guó)法律裁判;其為被告的僑民與華人間的訴訟，也得由其駐華領(lǐng)事等審判，中國(guó)只能派員“觀審”，反之，雖由中國(guó)司法機(jī)關(guān)審判，但須由其領(lǐng)事派員“蒞審”，實(shí)際上是操縱訴訟;甚至華人與無(wú)約國(guó)”僑民涉訟，或者為洋人船上服務(wù)的華人犯案，中國(guó)司法機(jī)關(guān)也不能單獨(dú)審判。

2.會(huì)審制度的產(chǎn)生與發(fā)展

列強(qiáng)各國(guó)還將這一屬人的特權(quán)擴(kuò)大為屬地的特權(quán)，在某些地域?qū)θA人實(shí)行某種程度的司法管轄，建立了不同形式的會(huì)審制度，如“司雅仔”會(huì)審制度。同治三年（1864年），清廷被迫與英、美、法等三國(guó)駐上海領(lǐng)事協(xié)議在“租界”英領(lǐng)署內(nèi)設(shè)立一審判機(jī)關(guān)“洋涇浜北首理事衙門”，在上述三國(guó)領(lǐng)事參加下負(fù)責(zé)審理租界內(nèi)的案件。同治七年十一月（1868年12月），清廷與英、美、法、俄、德等國(guó)訂立《上海洋涇浜設(shè)官會(huì)審章程》，改“洋涇浜北首理事衙門”為“會(huì)審公廨”。第二年，法國(guó)領(lǐng)事另于法“租界”設(shè)會(huì)審公廨。按照《上海洋涇浜設(shè)官會(huì)審章程》，該公廨由上海道派一同知官員，負(fù)責(zé)處理各國(guó)租界內(nèi)錢債、斗毆、竊盜、詞訟等類案件。但凡涉及洋人必應(yīng)到案的案件、為外國(guó)服役和洋人延請(qǐng)之華民的訴訟，以及無(wú)領(lǐng)事管束之洋人與華人的訴訟，外國(guó)領(lǐng)事都有權(quán)會(huì)同審理或派員聽(tīng)訟陪審。如屬犯罪，有領(lǐng)事之洋人，“按約由領(lǐng)事懲辦”;無(wú)領(lǐng)事之洋人，亦須“與有約之領(lǐng)事公商酌辦”。此外，廈門、漢口、哈爾濱等地的“租界”內(nèi)也相繼設(shè)立了類似上海會(huì)審公廨的會(huì)審衙門。嗣后，各國(guó)領(lǐng)事每欲“擴(kuò)展權(quán)限”。光緒三十一年（1906年），上海領(lǐng)事團(tuán)曾議決并向清政府提出修改上海會(huì)審章程，雖未得逞，但在實(shí)際上已由會(huì)審、陪審發(fā)展到主審。會(huì)審公廨變成中國(guó)與外國(guó)領(lǐng)事共管的機(jī)關(guān)。雖然會(huì)審公廨名義上是中國(guó)的司法機(jī)關(guān)，但實(shí)則完全為外國(guó)領(lǐng)事所把持，甚至租界內(nèi)華人的一切訴訟都由其主宰。從而造成一種反?，F(xiàn)象：“外人不受中國(guó)之刑章，而華人反就外國(guó)人之裁判”（《清史稿·刑法志》）租界成為帝國(guó)主義列強(qiáng)在中國(guó)實(shí)行殖民統(tǒng)治的“國(guó)中之國(guó)”。

此外，帝國(guó)主義列強(qiáng)還依不平等條約先后在中國(guó)設(shè)立各自審理其僑民案件的本國(guó)法院下屬的司法機(jī)關(guān)（比如美國(guó)駐華法院，東省鐵路的會(huì)審機(jī)關(guān)），明目張膽地破壞了中國(guó)司法組織的完整和審判權(quán)的統(tǒng)一行使。

（三）領(lǐng)事裁判權(quán)制度的危害性

帝國(guó)主義列強(qiáng)以領(lǐng)事裁判權(quán)作保護(hù)傘，為其在中國(guó)的各種侵略行為及實(shí)施各種特權(quán)提供辯白、保護(hù)，進(jìn)而嚴(yán)重?fù)p害了中國(guó)的司法主權(quán)和利益。具體體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

1.影響中國(guó)法律的統(tǒng)一性和權(quán)威性

領(lǐng)事裁判權(quán)的核心是關(guān)于中外混合案件的規(guī)定。中外混合案件，故名思義是指涉及中國(guó)人和享有領(lǐng)事裁判權(quán)國(guó)家的在華僑民之間的訴訟案件。中外混合案件訴訟，一般均取“被告主義”原則，即外國(guó)人為訴訟案件被告，而中國(guó)人為原告，則由其所在國(guó)領(lǐng)事法庭根據(jù)其母國(guó)法律審判;反之，中國(guó)人為被告，外國(guó)人為原告則由中國(guó)法庭按中國(guó)法律審判。“被告主義”原則，顯然違背了屬地主義的司法管轄權(quán)原則。當(dāng)時(shí)，各個(gè)享有領(lǐng)事裁判權(quán)的國(guó)家充分利用這一司法特權(quán)制度，維護(hù)其在華特權(quán)和利益，侵害中國(guó)。這些國(guó)家在華領(lǐng)事法庭都根據(jù)本國(guó)法律，管理在中國(guó)的本國(guó)僑民，審理民事、商事和刑事案件。因而在當(dāng)時(shí)的中國(guó)，不同的法律規(guī)范、司法組織和監(jiān)獄構(gòu)成了形態(tài)各異的法律體系。法律規(guī)范的多元標(biāo)準(zhǔn)、司法組織的混亂，都嚴(yán)重破壞了法律的公正和統(tǒng)一。尤為突出的是，各國(guó)往往出于本位利益而任意曲解法律的行為，嚴(yán)重踐踏和損害中國(guó)法律的公正與統(tǒng)一。

此外，租界內(nèi)的案件管轄和審理結(jié)果也沖擊著清王朝法律的權(quán)威性。清王朝的政治和司法權(quán)力管轄不及各通商口岸的租界，這所謂的“國(guó)中之國(guó)”為那些不滿清政府的人們提供了一些泄憤的機(jī)會(huì)和場(chǎng)所。對(duì)“蘇報(bào)案”③等反對(duì)活動(dòng)，清政府惱火但又無(wú)可奈何，所以，領(lǐng)事裁判權(quán)也直接制約了清王朝對(duì)革命的鎮(zhèn)壓。

2.損害中國(guó)人的法律權(quán)益

在中外混合案件中，因享有領(lǐng)事裁判權(quán)往往可以逃避中國(guó)法律的懲處在中國(guó)胡作非為的外國(guó)人，中國(guó)人的合法權(quán)益卻得不到應(yīng)有的保障，因而在一定程度上縱容了在華外國(guó)人肆無(wú)忌憚地?fù)p害中國(guó)的權(quán)益的行為，以致遭受侵害的中國(guó)人得不到應(yīng)有的補(bǔ)償。作為一個(gè)東方古國(guó)的國(guó)民，由于得不到法律的保護(hù)而不能享受應(yīng)有的權(quán)利，從而淪為次等公民，嚴(yán)重?fù)p害了中國(guó)人的利益，破壞了民族自尊和自信，造成了中國(guó)國(guó)民普遍的心靈失落。例如，晚清頻發(fā)的教案，尤其是教士利用因領(lǐng)事裁判權(quán)而產(chǎn)生的司法豁免權(quán)對(duì)中國(guó)普通民眾的壓制，不斷激發(fā)民眾對(duì)官員和洋人的不滿情緒，直至義和團(tuán)運(yùn)動(dòng)的爆發(fā)，從而對(duì)清王朝構(gòu)成了致命的威脅。

3.為列強(qiáng)在華特權(quán)提供根本的法律保障

在整個(gè)條約制度的體系中，領(lǐng)事裁判權(quán)制度具有極其重要的地位。清朝海關(guān)總稅務(wù)司羅伯特·赫德曾說(shuō)：“領(lǐng)事裁判權(quán)是各項(xiàng)條約的中心觀念?！闭沁@一特權(quán)制度，使外國(guó)列強(qiáng)在華進(jìn)行政治、經(jīng)濟(jì)、文化侵略，行使其他各種條約特權(quán)，有了切實(shí)的保障。列強(qiáng)在實(shí)施這些特權(quán)過(guò)程中，每遇沖突和糾紛，都需要法律的裁決。領(lǐng)事裁判權(quán)往往使外國(guó)企業(yè)脫離中國(guó)司法管轄，逃避法律責(zé)任，中國(guó)民族工商業(yè)則很難與之競(jìng)爭(zhēng)。同時(shí)，外國(guó)企業(yè)也常常利用領(lǐng)事裁判權(quán)庇護(hù)買辦，向中國(guó)大量輸人商品和資本，以華制華，抑制民族工商業(yè)發(fā)展。所以，領(lǐng)事裁判權(quán)確保了帝國(guó)主義國(guó)家其他特權(quán)的實(shí)施，是列強(qiáng)在華特權(quán)的根本法律保障。

領(lǐng)事裁判權(quán)幾乎與中國(guó)半殖民地半封建社會(huì)相始終”，是列強(qiáng)欺凌中國(guó)人民和侵犯中國(guó)主權(quán)的司法工具，嚴(yán)重破壞了中國(guó)司法主權(quán)，是清末司法制度半殖民地化的重要標(biāo)志。

三、法權(quán)維護(hù)：廢除治外法權(quán)的初衷

所謂法權(quán)：即權(quán)力+權(quán)利，有廣義與狹義之分：廣義上，反映其主觀應(yīng)該性;狹義上，反映其實(shí)然客觀存在，即法權(quán)是通過(guò)法律確認(rèn)與保護(hù)的權(quán)利。法律性是法權(quán)的最基本屬性$。晚清政府在意識(shí)到治外法權(quán)的危害后，一直把廢除治外法權(quán)制度作為廢約運(yùn)動(dòng)的中心內(nèi)容。

（一）維護(hù)國(guó)家利益的統(tǒng)治需求

“人們奮斗所爭(zhēng)取的一切，都同他們的利益有關(guān)”。隨著國(guó)際法觀念的傳人和民族獨(dú)立意識(shí)的增強(qiáng)，維護(hù)國(guó)家利益、廢除治外法權(quán)成為主權(quán)國(guó)家的內(nèi)在需求和強(qiáng)烈愿望，也是晚清政府的法權(quán)所在。

這里的“國(guó)家利益”具有雙重概念。一個(gè)是國(guó)際政治范疇中的國(guó)家利益，是指一個(gè)民族國(guó)家的整體利益，與之相對(duì)立的概念是集團(tuán)利益、國(guó)際利益或世界利益。這種利益是由晚清統(tǒng)治者和被統(tǒng)治者廣大中國(guó)人民共享的。國(guó)難當(dāng)頭之時(shí)，“民族生存”就被晚清政府列為所追求的首要的國(guó)家利益。它既不因國(guó)家政體不同而不同，也不因清朝統(tǒng)治者控制了國(guó)家機(jī)器而成為統(tǒng)治階級(jí)的私利。另一個(gè)是國(guó)內(nèi)政治意義上的國(guó)家利益，指的是晚清政府利益或晚清政府所代表的全國(guó)性利益，與之相對(duì)立的概念是地方利益、集體利益或個(gè)人利益。這種利益是由大清帝國(guó)的政府來(lái)代表的，而不是由一個(gè)階級(jí)來(lái)代表的。也就是說(shuō)，在外困內(nèi)憂的情形下，晚清政府的政權(quán)利益一統(tǒng)治階級(jí)的利益與國(guó)家利益——“生存利益”重疊在一起。這些利益包括中國(guó)人民的生命安全、領(lǐng)土完整、政治獨(dú)立、經(jīng)濟(jì)獨(dú)立等。當(dāng)然，國(guó)家利益和統(tǒng)治階級(jí)利益不能畫等號(hào)。對(duì)清朝統(tǒng)治階級(jí)來(lái)講，國(guó)家利益是從屬于政權(quán)利益的，當(dāng)二者發(fā)生沖突時(shí)，清統(tǒng)治者會(huì)犧牲國(guó)家利益以保護(hù)其政權(quán)利益。

（二）愛(ài)國(guó)士大夫、官僚的維權(quán)努力

最初對(duì)領(lǐng)事裁判權(quán)提出非議的是晚清重臣瓜爾佳·文祥。1868年，他與英駐華公使阿禮國(guó)見(jiàn)面時(shí)要求西方列強(qiáng)對(duì)領(lǐng)事裁判權(quán)加以約束。洋務(wù)官員馬建忠在對(duì)西方社會(huì)有了更多了解后，提出“據(jù)公法以爭(zhēng)之”（《適可齋紀(jì)言行》卷4），建議修改不平等的商約。鄭觀應(yīng)明確呼吁“領(lǐng)事裁判權(quán)應(yīng)予修改”（《盛世危言》卷12，條約）。張之洞、吳鈁等官員接受了早期維新派人士“中止領(lǐng)事裁判權(quán)”的倡言，在清廷中達(dá)成共識(shí)：欲維護(hù)清朝統(tǒng)治，必須廢止領(lǐng)事裁判權(quán)。19世紀(jì)60年代末70年代初，晚清政府提出“撤銷你們的領(lǐng)事裁判條款”的要求，逐步開(kāi)始了廢止領(lǐng)事裁判權(quán)的漫長(zhǎng)歷程。

伴隨西方思想文化的傳入，近代國(guó)際法上國(guó)家主權(quán)觀念、平等等普世思想也為更多中國(guó)人所接受。中英談判中，盛宣懷、張之洞、劉坤一屢屢提及挽回“主權(quán)”“利權(quán)”“財(cái)權(quán)”“治權(quán)”，旨在取消治外法權(quán)，維護(hù)國(guó)家屬地管轄的司法權(quán)，以及對(duì)財(cái)政稅收的控制權(quán)和治權(quán)，而這些恰恰是國(guó)家主權(quán)的組成部分。

《馬凱條約》首次以書面形式有條件承諾“允棄其治外法權(quán)”。1902年9月5日，中英《續(xù)議通商行船條約》

（即《馬凱條約》）簽訂。其中，第12條規(guī)定：“中國(guó)深欲整頓本國(guó)律例，以期與各西國(guó)律例改同一律，英國(guó)允愿盡力協(xié)助以成此舉。一俟查悉中國(guó)律例情形及其審斷辦法及一切相關(guān)事宜皆臻妥善，英國(guó)即允棄其治外法權(quán)?！边@是參與會(huì)商的湖廣總督張之洞提出的條款。1903—1904年間，美國(guó)、日本、葡萄牙等國(guó)也相繼在與中國(guó)簽訂的條約中做出類似表示。清廷對(duì)此深信不疑。連沈家本也認(rèn)為，“方今改訂商約，英、美、日、葡四國(guó)，均允中國(guó)修訂法律，首先收回治外法權(quán)，實(shí)變法自強(qiáng)之樞紐”。其實(shí)，促使列強(qiáng)放棄領(lǐng)事裁判權(quán)的關(guān)鍵是“視國(guó)家兵力之強(qiáng)弱，戰(zhàn)守之成效以為從違””，但晚清政府要求得到國(guó)際社會(huì)公正對(duì)待的嘗試畢竟有了最初的成果。

此外，1899年，日本政府經(jīng)過(guò)將近三十年的努力，以和平方式成功地收回了領(lǐng)事裁判權(quán)。日本于1618年（長(zhǎng)慶十三年）與英國(guó)訂立條約始允在本國(guó)立領(lǐng)事裁判權(quán)，到1853年與美國(guó)訂約時(shí)，更明確立領(lǐng)事裁判權(quán)。隨后，其他西方列強(qiáng)也相繼在日本得此司法特權(quán)。明治維新以后，日本政府于1871、1885、1889年先后提議廢除，均遭拒絕。1894年（明治二十七年），日本首先與英國(guó)訂約三個(gè)前提條件下裁撤領(lǐng)事裁判權(quán)。后日本朝野上下一致悉行遵守，列強(qiáng)乃于1899年（明治三十二年）7月同意放棄在日本的領(lǐng)事裁判權(quán)。也許受到日本的刺激，復(fù)有《馬凱條約》的契機(jī)，晚清朝野上下修律熱潮得以激發(fā)，司法改革亦呼之欲出。

（三）廢除治外法權(quán)的變法嘗試

或許領(lǐng)事裁判權(quán)對(duì)清政府處理教案和鎮(zhèn)壓反對(duì)派的妨礙，是清政府決意廢除治外法權(quán)的更主要緣由。庚子拳變，清政府曾試圖借用民眾的力量以武力取消列強(qiáng)在華權(quán)利，當(dāng)然也包括領(lǐng)事裁判權(quán)，結(jié)果慘遭失敗，險(xiǎn)些社稷將傾。既然武力不足以取消，那么，參照西法、改良本國(guó)法律以爭(zhēng)取列強(qiáng)的承認(rèn)，就成為唯一的選擇。1902年3月11日，清廷下第一道決定修律詔書：“中國(guó)律例，自漢唐來(lái)，代有增改。我朝《大清律例》一書，折衷至當(dāng)，備極精詳。惟是為治之道，尤貴因地制宜，今昔情勢(shì)不同，非參酌適中，不能推行盡善。況近來(lái)地利日興，商務(wù)日廣，如礦律、路律、商律等類，皆應(yīng)妥議專條。著各出使大臣，查取各國(guó)通行律例，咨送外務(wù)部，并著責(zé)成袁世凱、劉坤一、張之洞，慎選熟悉中西律例者，保送數(shù)員來(lái)京，聽(tīng)候簡(jiǎn)派，開(kāi)館編纂，請(qǐng)旨審定頒行?？偲谇袑?shí)平允，中外通行，用示通變宜民之至意。”5月13日，清廷再頒上諭：“現(xiàn)在通商交涉，事益繁多，著派沈家本、伍廷芳，將一切現(xiàn)行律例，按照交涉情形，參酌各國(guó)法律，悉心考訂，妥為擬議。務(wù)期中外通行，有裨治理?！庇纱碎_(kāi)始了中國(guó)法制現(xiàn)代化過(guò)程。之后清廷在整體上改革舊律，諸如制定報(bào)律，提出《民事刑事訴訟法草案》

（包括實(shí)施英美法系的陪審和律師、要求全部廢止刑訊等內(nèi)容），都是想借此取消治外法權(quán)。

可以說(shuō)，廢除治外法權(quán)進(jìn)而維護(hù)國(guó)家權(quán)力和利益是晚清政府實(shí)施法律改革的初衷，也是其發(fā)動(dòng)法治現(xiàn)代化運(yùn)動(dòng)進(jìn)而推進(jìn)法律發(fā)展的直接動(dòng)力。$。

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