劉俊宇

摘 要：當前PPP業(yè)務(wù)總量趨穩(wěn)，項目落地和開工率逐步提升，行業(yè)相對集中于市政、交通等領(lǐng)域，存在的主要問題是立法相對滯后和潛在風(fēng)險上升。為了可持續(xù)發(fā)展，需要加快PPP立法進程，多渠道化解政府端和投資資隱藏的風(fēng)險。

關(guān)鍵詞：PPP業(yè)務(wù) 現(xiàn)狀 問題 對策

2014年以來，政府和社會資本合作模式在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域掀起了新一輪推進熱潮，幾年過去，有必要對PPP在我國的發(fā)展現(xiàn)狀進行梳理，總結(jié)經(jīng)驗，找準不足，研究對策，促進可持續(xù)發(fā)展。

一、PPP現(xiàn)狀描述

PPP項目總量趨穩(wěn)。PPP項目總量可以從財政部PPP入庫金額、PPP管理庫金額兩方面考察。在入庫金額方面，自2017年三季度的17.8萬億元攀升至2017年年末的18.2萬億元的階段高點后，2018年起連續(xù)六個季度在17.3萬億元到17.8萬億元浮動。在管理庫金額方面，自2017年三季度的10.8萬億元小幅攀升至2019年二季度的13.6萬億元，且增速環(huán)比逐步降低。

PPP項目的落地和開工率逐步提升。財政部PPP項目管理庫進入簽約執(zhí)行階段的項目在個數(shù)和金額上都呈現(xiàn)同比增長的趨勢。在項目個數(shù)上，從2017年三季度的2388個逐步增長至2019年二季度的5811個;在項目金額上，從2017年三季度的4.1萬億元逐步增長至2019年二季度的8.8萬億元，項目落地率穩(wěn)定提升。與此同時，落地項目的開工率也相應(yīng)提高，從2017年三季度的914個逐步增長至2019年二季度的3446個，開工率也從38%提升至59%。

PPP項目行業(yè)分布相對集中。在項目個數(shù)方面，至2019年二季度，管理庫項目中市政工程類3598個約占總量的40%，交通運輸類1278個約占14%，生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護類880個約占10%，城鎮(zhèn)綜合開發(fā)類571個約占6%，教育類431個約占5%，其次依次為水利建設(shè)、旅游、醫(yī)療衛(wèi)生、政府基礎(chǔ)設(shè)施、文化等項目。在項目金額方面，至2019年二季度，管理庫項目中交通運輸類4.14萬億元約占總額的30%，市政工程類4.03萬億元約占30%，城鎮(zhèn)綜合開發(fā)類1.89萬億元約占14%，生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護類0.95萬億元約占7%，旅游類0.47萬億元約占3%，其次依次為水利建設(shè)、教育、政府基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生、文化等項目。不論是在項目個數(shù)還是項目金額方面，市政工程、交通運輸、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)、生態(tài)環(huán)保都是當前PPP項目布局的熱點，四類項目個數(shù)占比達70%，項目金額占比達81%。

二、當前存在的兩個主要問題

立法相對滯后。2014年以來關(guān)于PPP項目的立法進程明顯加快，但相對無序、關(guān)鍵規(guī)章缺乏。在國家法律層面，我國目前與PPP相關(guān)的法律主要有《政府采購法》、《招標投標法》、《預(yù)算法》、《合同法》、《公司法》等，都只是分別涉及到PPP業(yè)務(wù)的相關(guān)部分，還缺少一部能統(tǒng)籌指導(dǎo)PPP業(yè)務(wù)開展的綜合性法律。2015年12月財政部公布的《PPP法》（征求意見稿）和2017年7月三部委聯(lián)合公布的《PPP條例》（征求意見稿）均未成正果。國務(wù)院繼2017、2018連續(xù)兩年將PPP條例列入立法工作計劃且未果后，在2019年并未繼續(xù)本項工作，出臺的《政府投資條例》對PPP業(yè)務(wù)的針對性不強。在部門規(guī)章層面，財政部和發(fā)改委各自2014年以來分別陸續(xù)發(fā)布了一系列關(guān)于PPP業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見、管理辦法、操作指南等規(guī)章制度，由于政出多門，這些規(guī)章多達數(shù)十個，還不太統(tǒng)一，在政府和企業(yè)等執(zhí)行層面產(chǎn)生困擾。

潛在風(fēng)險上升。當前PPP業(yè)務(wù)潛在的風(fēng)險主要表現(xiàn)在政府和投資方兩端。政府端的風(fēng)險主要源于管理經(jīng)驗不足、預(yù)算約束不強。PPP業(yè)務(wù)的操作流程、交易合同多以財政部相關(guān)的規(guī)章作為遵循，其專業(yè)較強、內(nèi)容設(shè)計復(fù)雜，多數(shù)政府尤其是縣級基層政府對于PPP業(yè)務(wù)的管理經(jīng)驗、人才儲備嚴重不足，影響了PPP業(yè)務(wù)的開展。另一方面，轉(zhuǎn)型時期部分政府領(lǐng)導(dǎo)還持GDP主導(dǎo)的傳統(tǒng)政績觀，在沒有對本地區(qū)資源稟賦、財政承受能力等進行深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，利用PPP合作期相對較長的特點，重視引資輕視合作責(zé)任，甚至不科學(xué)地上項目，增加后期負擔(dān)。

投資端的風(fēng)險主要來自于非國有投資主體。以從事生態(tài)環(huán)保的東方園林、碧水源兩家上市公司為例，主營園林工程的東方園林在從2014年起深度參與PPP業(yè)務(wù)之后，合同額、營業(yè)額、利潤額等業(yè)績指標一度突飛猛進，但自2018年之后積弊顯現(xiàn)，公司周轉(zhuǎn)不靈陷入虧損，公司控制權(quán)也被迫轉(zhuǎn)手至國資背景公司。主營水處理的碧水源在發(fā)展軌跡上也呈現(xiàn)相似性，高增長的PPP業(yè)務(wù)份額反過來成為了制約其發(fā)展、拖累其利潤的主要原因。龍頭民營公司的類似境遇，既有投資主體重視市場份額擴張輕視風(fēng)險控制、重視賬面利潤輕視現(xiàn)金流平衡等內(nèi)部原因，也有政府預(yù)算約束不強帶來的合同履約度打折等外部原因。

三、對策分析

加快PPP立法進程。國外PPP立法主要分兩種情況，一種是以法國為代表的PPP系統(tǒng)立法模式，其在2004—2016年間陸續(xù)頒布了《PPP合同行政法規(guī)》、《PPP合同法》、《基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營行政法規(guī)》及《特許經(jīng)營合同行政法規(guī)》，共同組成了指導(dǎo)PPP業(yè)務(wù)的法律體系。另一種是以英國為代表的以合同條例和業(yè)務(wù)指南代替專門立法的模式，這種模式下，各國都相應(yīng)明確了一個部門來代表政府履行職責(zé)，如英國和新加坡由財政部代表，澳大利亞以基礎(chǔ)設(shè)施部代表。借鑒國外PPP立法經(jīng)驗，針對我國的實際情況，在加快PPP法或PPP條例出臺的前提下，宜以財政部作為責(zé)任主體代表政府履行主體責(zé)任，協(xié)調(diào)各行業(yè)主管部門一起推動PPP立法及業(yè)務(wù)開展。

化解政府端風(fēng)險。政府部門應(yīng)積極調(diào)動內(nèi)部資源和借助外部資源來化解政府端風(fēng)險。內(nèi)部資源方面，政府要深入調(diào)研本地區(qū)自然資源稟賦狀況，在可引入社會資本進入的公共服務(wù)領(lǐng)域找準優(yōu)勢，找到可行項目;通過人才引進、培養(yǎng)學(xué)習(xí)、業(yè)務(wù)鍛煉、合作交流等多種方式，加快各相關(guān)職能部門的PPP管理人力資源儲備;統(tǒng)籌處理好當期與長遠關(guān)系，精確識別、測算PPP項目的各項財政支出責(zé)任，科學(xué)評估項目實施對當前及今后年度財政支出的影響，規(guī)范PPP項目財政支出管理，有序推進項目實施，有效防范和控制財政風(fēng)險，確保政府能履行合同義務(wù)。外部資源方面，各級政府要積極爭取上級政府或部門的政策支持及資金支持吃透用活扶持政策、爭取并用好扶持資金，彌補本級財政資金發(fā)展PPP項目的不足;多方借助中介機構(gòu)的智力支持和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，對本地區(qū)的資源稟賦、項目發(fā)展?jié)摿?、項目可行性、項目實施操作等方面進行調(diào)查研究、梳理規(guī)劃、商業(yè)包裝;注重與社會資本的合作共贏，通過特許經(jīng)營權(quán)、合理定價、財政補貼等事先公開的收益約定規(guī)則認真履責(zé)，使投資者有長期穩(wěn)定收益，吸引投資者按照市場化原則出資，并與投資者一道通過銀行貸款、企業(yè)債、項目收益?zhèn)?、資產(chǎn)證券化等市場化方式多渠道向市場舉債，爭取到金融機構(gòu)、合格投資者的債權(quán)性資金支持。作為一項商業(yè)行為，各方對PPP的投資、投入有回報，才能長久發(fā)展。

化解投資端風(fēng)險。投資方尤其是民營性質(zhì)的投資方在參與PPP項目時，由于項目占據(jù)本企業(yè)資產(chǎn)、信貸額度、經(jīng)濟資源的比重較大，一旦明確經(jīng)營戰(zhàn)略之后一般都有急于擴張、過于追求業(yè)務(wù)市場份額和公司市值管理的心態(tài)。有鑒于既有案例的教訓(xùn)，建議投資方克服短視心理，系統(tǒng)地對PPP項目可能產(chǎn)生的政策風(fēng)險、商業(yè)風(fēng)險、環(huán)境風(fēng)險、法律風(fēng)險等進行充分論證，完善合同設(shè)計，健全糾紛解決和風(fēng)險防范機制，適當控制業(yè)務(wù)擴張速度，避免出現(xiàn)剎車不及、積重難返的現(xiàn)象。

參考文獻

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