張書源

摘 要：隨著經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，我國的城市化進(jìn)程也是迅速推進(jìn)，城中村的現(xiàn)象也隨之出現(xiàn)，這種現(xiàn)象雖然使部分的農(nóng)村人變成了城市居民，但在城中村改造過程中也帶來了土地產(chǎn)權(quán)、強(qiáng)制拆遷、補(bǔ)償、違法建筑等一系列的問題。城中村已成為困擾我國誠實(shí)發(fā)展和建設(shè)的重要問題，對(duì)此問題的研究和立法完善已變的刻不容緩。本文通過我國城中村改造中面臨的問題及所遇到的瓶頸以及對(duì)政府與村民博弈結(jié)果的研究，以期對(duì)對(duì)現(xiàn)實(shí)實(shí)踐提供借鑒，協(xié)調(diào)好政府與村民之間關(guān)系的解決方案，

關(guān)鍵詞：城中村改造；社會(huì)保障；拆遷補(bǔ)償；博弈

近年來，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，我國城市化進(jìn)程不斷的加快，城中村問題已嚴(yán)重的影響到了國家對(duì)城市的布局規(guī)劃，城中村的問題不僅阻礙了我國城市化的步伐而且還嚴(yán)重的影響了城市的市容，這已成為擺在各級(jí)政府面前是待解決的問題，城中村問題既是一種特殊的居住形態(tài)，又是一種棘手的社會(huì)形態(tài)，它的改造必然是一項(xiàng)復(fù)雜的多方面利益的協(xié)調(diào)過程，在城中村改造過程中，政府和村民的博弈以及政府依法改造同現(xiàn)行我國在城中村改造中法律制度的不完善之間的矛盾成為最主要的問題，因此，本文旨在探討政府與村民之間就各方的利益問題的博弈以期能運(yùn)用法律及相關(guān)的行政措施解決好城中村改造過程中所遇到的各種問題，切實(shí)做到城中村改造有法可依，最大化的保證政府和村民之間的合法利益，希望對(duì)我國的城中村改造工作提供借鑒。

1 政府與村民博弈的具體體現(xiàn)

1.1城中村改造過程中的資金補(bǔ)助。第一，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。不同片區(qū)存在不同標(biāo)準(zhǔn)。由于區(qū)域、時(shí)間、項(xiàng)目性質(zhì)以及拆遷人的不同等原因而產(chǎn)生的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的不一致，在一定程度上說是正常的，而在實(shí)際操作中，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過于參差不齊，懸殊較大確實(shí)普遍的存在，這就造成村民的互相攀比，向政府索取高標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償，而政府卻又不能滿足，容易引發(fā)矛盾，補(bǔ)償協(xié)議遲遲得不到完美的解決。第二，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不全面。在城中村改造過程中，所涉及到的各項(xiàng)補(bǔ)償項(xiàng)目繁多，既有廠房、住宅、非住宅等不動(dòng)產(chǎn)，也機(jī)器設(shè)備、家具等動(dòng)產(chǎn)，還有林木、花卉等等，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不可能面面俱到與村民所要各項(xiàng)本應(yīng)該給以的具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不同一。而一旦沒有標(biāo)準(zhǔn)，在政府與村民之間就補(bǔ)償問題只能雙方討價(jià)還價(jià)，要么政府咬牙以高標(biāo)準(zhǔn)滿足村民的要求，要么政府以耗時(shí)間、延長工期為代價(jià)就低補(bǔ)償村民，打持久戰(zhàn)；

1.2就業(yè)與安置。城中村改造完成后，集體所有的土地就會(huì)變?yōu)閲宜校迕窬蜁?huì)成為居民。除此之外，被改造的農(nóng)民的就業(yè)、生活方式、心理等方面也會(huì)發(fā)生變化。由于被改造的居民很多是城市中無工作的人員，而且大部分農(nóng)民是出租自己的房屋，并以房租成為其主要的生活來源。所以，就業(yè)與安置問題又成為政府與村民之間博弈的重點(diǎn)，對(duì)于政府而言，提供就業(yè)與安置是他們的義務(wù)，而此種義務(wù)履行起來卻是困難重重，因?yàn)槊恳粋€(gè)村民的擇業(yè)與安置標(biāo)準(zhǔn)不一樣，就導(dǎo)致了政府提供的工作和安置不能符合村民們的心理預(yù)期要求，不能符合自己標(biāo)準(zhǔn)，所以，就業(yè)與安置是政府與村民博弈的焦點(diǎn)之一；

1.3社會(huì)保障問題。城中村的居民的基本愿望是“生有所靠、病有所依、老有所養(yǎng)”，城中村改造中，村民也希望向城市居民一樣可以享受基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、實(shí)施最低生活生活保障制度、基本醫(yī)療保障制度。這是村民們最基本的生活要求，實(shí)也應(yīng)該履行該義務(wù)，可現(xiàn)實(shí)與義務(wù)總是不同步，不對(duì)等。由于政府方方面面的合法與不合法的原因，對(duì)解決村民們的社會(huì)保障問題總是效率低下，不能及時(shí)的準(zhǔn)確的完成好社會(huì)保障工作，不能解決好村民們的后顧之憂，因而，社會(huì)保障問題在政府與村民之間就凸顯了出來，此又為政府與村民博弈的焦點(diǎn)之一。

2 現(xiàn)行制度下政府與村民博弈的結(jié)果

2.1強(qiáng)制拆遷。第一，幾乎所有的強(qiáng)拆，都是因?yàn)檠a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)“談不攏”。多年來，有關(guān)部門煞費(fèi)苦心，制定了很多、很細(xì)致的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。還有各種資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的評(píng)估機(jī)構(gòu)和各種頭銜的權(quán)威專家進(jìn)行房屋價(jià)格評(píng)估。所有這些努力和制度，還是與被拆遷人的需求標(biāo)準(zhǔn)差距較大。村民指責(zé)對(duì)方，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低，太不合理；拆遷方抱怨對(duì)方漫天要價(jià)，蠻不講理。這個(gè)問題，似乎進(jìn)入了公說公有理、婆說婆有理的惡性循環(huán)。在這個(gè)拉鋸戰(zhàn)中，顯然政府有著絕對(duì)的優(yōu)勢(shì)，這也是即便村名不同意補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)政府卻也能強(qiáng)制拆遷的原因；第二，據(jù)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第17條規(guī)定，“被拆遷人或者房屋承租人在裁決規(guī)定的搬遷期限內(nèi)未搬遷的，由房屋所在地的市、縣人民政府責(zé)成有關(guān)部門強(qiáng)制拆遷，”。第15條又規(guī)定，“拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議訂立以后，被拆遷人或者房屋承租人在搬遷期限內(nèi)拒絕搬遷的，拆遷人可以依法向仲裁委員會(huì)申請(qǐng)仲裁，也可以依法向人民法院起訴。訴訟期間拆遷人可以依法申請(qǐng)人民法院先予執(zhí)行?！庇纱丝梢?，村名不管是從補(bǔ)償價(jià)格上還是從法律層面上都是不能和村民平等談判的；

2.2村民以身抗拒拆遷。在我國的城中村改造過程中，頻繁的發(fā)生村民拿生命來抗拒暴力強(qiáng)拆的例子，比如在河南省岸冷水坑兩村民暴力抗拒強(qiáng)制拆遷，兩人都是河南岸冷水坑某村村民，在冷水坑開有一間五金工廠，因?yàn)槌鞘薪ㄔO(shè)的需要，市政府規(guī)劃局決定對(duì)其工廠進(jìn)行拆遷。因?qū)Σ疬w補(bǔ)償款數(shù)額不滿意，兩人拒絕搬遷工廠。規(guī)劃局即申請(qǐng)法院強(qiáng)制停止對(duì)五金廠的水、電供應(yīng)。法院執(zhí)行局及水、電部門工作人員一起到兩被告的五金廠送達(dá)停水、停電及限期搬遷的通告時(shí)，其中一人手持柴刀阻止，隨后劉某也對(duì)法院的工作人員進(jìn)行圍困、阻攔，造成法院4名工作人員輕微傷。以身抗拆，如今已經(jīng)成為程度很高的社會(huì)用詞。在拆遷中，不顧老百姓死活，不講法制情理，不考慮黨和政府形象，或者僅僅為了官員的利益，而對(duì)普通民眾痛下殺手，給群眾利益帶來了巨大損失，各地發(fā)生的自焚案、暴力對(duì)抗案、群體上訪事件等等，就是證明。

3 政府與村民博弈結(jié)果對(duì)村民不利的原因

3.1政府與村民的利益協(xié)調(diào)的不一致。在城中村改造中，政府和村民都各自有著不同的利益訴求，兩者之間往往都站在各自的角度上，對(duì)城中村改造的利益分配問題提出不同的要求，希望獲得更多的顯性或者隱形收益，在某些方面造成了利益的沖突，城市政府在城中村改造時(shí)希望能夠支付盡可能少的拆遷、安置費(fèi)，騰出盡可能多的可出讓土地，而大部分村民既期望能都真正的融入城市，既害怕喪失既得的房租利益，希望能夠在城中村改造中獲得盡可能多的拆遷補(bǔ)償，安置費(fèi)等方面的利益，并最小程度地影響經(jīng)濟(jì)收入來源，總體而言，在城中村改造過程中，政府與村民都是站在自己角度上追求利益的最大化，雙方對(duì)各自利益的所得都不滿足，進(jìn)而產(chǎn)生糾紛產(chǎn)生矛盾，阻礙了城中村改造的順利進(jìn)行；

3.2政府職能的異化。在公共利益拆遷法律關(guān)系中，政府作為公共利益的代表， 應(yīng)當(dāng)履行依照法定程序公開征收征用土地、及時(shí)發(fā)布征收征用信息、公布拆遷公告、嚴(yán)格審查拆遷主體資格、制定各項(xiàng)評(píng)估規(guī)則、監(jiān)管拆遷補(bǔ)償安置資金的落實(shí)情況、跟蹤監(jiān)督管理拆遷項(xiàng)目、加強(qiáng)對(duì)拆遷工作人員的教育、依法制裁各種違法行為。這表明政府在城市房屋拆遷中的職責(zé)更多的傾向于監(jiān)督和管理，而不是直接進(jìn)入市場(chǎng)來參與或干涉城市房屋拆遷活動(dòng)。其職能的異化只要表現(xiàn)在：第一，審核不嚴(yán)，違法發(fā)放拆遷許可證。政府發(fā)放拆遷許可證必須按照法律規(guī)定，遵循法定程序。但是，一些地方政府或因?yàn)槭韬龃笠饣蛞驗(yàn)橐晃蹲非蠼?jīng)濟(jì)效益或其他原因而違反了程序法和實(shí)體法的要求，出現(xiàn)了違法發(fā)放拆遷許可證的情況。法律規(guī)定，政府在發(fā)放拆遷許可證前必須制定城市詳細(xì)規(guī)劃、近期建設(shè)規(guī)劃和控制性詳細(xì)計(jì)劃，并對(duì)拆遷房屋單位資質(zhì)進(jìn)行審核。然而，一些地方政府卻打著實(shí)施城市總體規(guī)劃需要的招牌，未經(jīng)法定審查和審批程序就組織實(shí)施了拆遷計(jì)劃；更有甚者，在還未收回拆遷戶的土地使用權(quán)的情況下，有關(guān)部門就擅自將房屋的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給了其他單位或個(gè)人。第二，裁決不公，過于偏袒拆遷人。2001年國務(wù)院《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第十六條規(guī)定，“拆遷人與被拆遷人或者拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達(dá)不成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議的，經(jīng)當(dāng)事人申請(qǐng)，由房屋拆遷管理部門裁決。房屋拆遷管理部門是被拆遷人的，由同級(jí)人民政府裁決。”，“當(dāng)事人對(duì)裁決不服的，可以自裁決送達(dá)之日起3個(gè)月內(nèi)向人民法院起訴?！卑凑者@一規(guī)定，行政裁決成為司法程序的前置途徑，當(dāng)事人無法繞開。在解決拆遷糾紛方面，行政權(quán)過于強(qiáng)大，司法權(quán)不能更好地發(fā)揮作用。在這一情形下，政府與拆遷人往往存在這利益上的一致性，故政府易于偏袒拆遷人；第三，權(quán)力配置不合理，行政強(qiáng)拆損害被拆遷人合法權(quán)益。2001年《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第十七條規(guī)定，“被拆遷人或者房屋承租人在裁決規(guī)定的搬遷期限內(nèi)未搬遷的，由房屋所在地的市、縣人民政府責(zé)成有關(guān)部門強(qiáng)制拆遷，或者由房屋拆遷管理部門依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制拆遷?！庇纱丝梢姡覈鴱?qiáng)制拆遷有兩種：一種是行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制執(zhí)行，另一種是房屋拆遷管理部門及當(dāng)事人申請(qǐng)人民法院的強(qiáng)制執(zhí)行。不可否認(rèn)，相對(duì)于人民法院依申請(qǐng)的強(qiáng)制執(zhí)行而言，行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行使更有利于提高行政效率，降低成本，加快城市建設(shè)步伐。但是，由于哪些行政部門享有行政強(qiáng)拆權(quán)法律沒有明確規(guī)定，加上有些政府及其工作人員法制觀念的淡薄，在自利性和功利性的驅(qū)使下，往往會(huì)濫用強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，由此產(chǎn)生了許多問題，比如強(qiáng)拆程序倒置甚至在沒有齊全的拆遷手續(xù)下就拆遷，執(zhí)行手段野蠻暴力等等，大量的社會(huì)糾紛由此引發(fā)，公民的合法權(quán)益遭受著極大威脅，嚴(yán)重影響社會(huì)的穩(wěn)定和諧。

3.3土地產(chǎn)權(quán)不明晰是村民合法權(quán)益遭侵害的重要原因。依據(jù)我國《土地管理法》規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地屬于集體所有，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理、經(jīng)營?！币虼?，集體土地所有權(quán)有三種類型：村農(nóng)民集體、村內(nèi)兩個(gè)以上集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體。農(nóng)民對(duì)其所在的集體的集體土地只享有成員權(quán)，農(nóng)村集體成員只計(jì)算戶口在該集體權(quán)屬界線范圍內(nèi)的成員。因死亡、嫁出、外出工作等原因而喪失成員身份，而得不到相應(yīng)的補(bǔ)償。因此，農(nóng)村集體土地所有制并不具備所有權(quán)特征。這種產(chǎn)權(quán)主體不明確、產(chǎn)權(quán)行使受限制的土地產(chǎn)權(quán)制度使農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)缺乏缺乏排他性的權(quán)利，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中得不到足夠的尊重，容易因行政干預(yù)而影響土地的使用；當(dāng)發(fā)生土地被征用等侵害時(shí)，難以平等地依法爭取相應(yīng)的補(bǔ)償。

城中村的改造，是我國城市化發(fā)展的客觀要求，也是我國建設(shè)小康社會(huì)的必經(jīng)階段，所以，推進(jìn)我國城中村的改造，必須符合法律、法規(guī)的規(guī)定，必須以習(xí)近平新時(shí)期中國特色社會(huì)助理理論為指導(dǎo)，必須維護(hù)村民的根本利益，切實(shí)解決好城中村改造過程中出現(xiàn)的各種問題，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

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