張華亮

摘 要：如何完善財政部門的內(nèi)控制度，進而構(gòu)建全面科學的內(nèi)控制度，博采眾長，并構(gòu)建內(nèi)控制度，建立相應的預算管理機制，內(nèi)控制度與預算編制、審批、執(zhí)行以及考核管理的相互結(jié)合，并根據(jù)內(nèi)部控制建立相應的財政預算制度，加強內(nèi)部流程的控制，強化預算“績效”的控制與考核理念，提高政府職能的規(guī)范性，實現(xiàn)預算法制化，促進國家財政治理能力的提升。

關(guān)鍵詞：內(nèi)部控制;預算管理;信息溝通;監(jiān)督評價

現(xiàn)如今，在事業(yè)單位內(nèi)部，內(nèi)控制度不夠全面、執(zhí)行流于形式、管人與管財結(jié)合、信息手段落后，使得全面預算管理執(zhí)行質(zhì)量不佳。同時，財政部門原來就建立有自身的內(nèi)部控制制度，如何進一步完善，構(gòu)建相應的內(nèi)控控制機制，也是目前考慮的問題。文章將從預算編制、審批、執(zhí)行以及考核管理環(huán)節(jié)，并進入內(nèi)控評價指標，加強對內(nèi)部控制流程，保證預算管理落到實處，使預算管理與內(nèi)控機制相互對接。

一、相關(guān)理論研究

（一）內(nèi)部控制理論

2012年，國家發(fā)布《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，開始從單位內(nèi)部權(quán)力制衡的角度出發(fā)，明確內(nèi)控控制原則，詳細說明了從單位和業(yè)務兩層面來實施內(nèi)部控制。自此，預算業(yè)務納入內(nèi)部控制管理中。

（二）內(nèi)部控制評價體系

內(nèi)部控制評價體系是指為了實現(xiàn)本單位的戰(zhàn)略目標，從內(nèi)部環(huán)境出發(fā)，對相關(guān)活動的風險進行識別、控制的完整性和有效性的系統(tǒng)。完整性指內(nèi)部控制評價體系的指標需要涵蓋預算編制、預算審批、預算執(zhí)行、預算監(jiān)督、預算考核管理多個方面。有效性是指預算指標的各要素、可采用科學的手段進行量化的。如此，評價體系才能反映主體的細節(jié)和結(jié)果，相關(guān)的人員才能有針對性提出整改的方案。

（三）全面預算管理與內(nèi)控的關(guān)系

全面預算作為內(nèi)部控制的重要組成部分，其編制、執(zhí)行、監(jiān)督、考評管理均體現(xiàn)內(nèi)控的思想，它是組織使用量化的手段提高內(nèi)部控制的手段。而內(nèi)部控制是全面預算管理能夠有效落地的前提，是預算管理能夠落地的有效保證。

二、單位全面預算管理存在問題

（一）內(nèi)控意識淡薄，內(nèi)控體制不健全

內(nèi)控程序及方法還有待加強;對重點工作領(lǐng)域以及職權(quán)的界定不夠明晰;預算管理監(jiān)督檢查以及責任人認定等不夠重視。

（二）風險管控能力不足，人員配置不夠科學

本單位對預算管理各環(huán)節(jié)缺乏風險把控能力;預算執(zhí)行與預算審核缺乏有效管控。

關(guān)鍵崗位大多數(shù)人員由于長期不輪崗，對財務工作和單位運營流程缺乏整體的了解。

（三）內(nèi)控信息化管理手段落后

內(nèi)控關(guān)鍵在于預警，通過信息化手段實時監(jiān)控各環(huán)節(jié)臨界點，實現(xiàn)事中控制。本單位信息化管理手段相對落后，很多超預算項目無法實現(xiàn)事中預警，超預算事情經(jīng)常發(fā)生。

基于上述問題，本文以預算有效性為目標，從預算管理和預算執(zhí)行兩個層面出發(fā)，實現(xiàn)內(nèi)控視角下的事業(yè)單位的預算管理體系研究。

三、內(nèi)部控制視角下的預算管理體系構(gòu)建

預算管理體系包括預算編制、預算審批、預算執(zhí)行、預算績效管理高效運行而編制，具體如圖1：

（一）預算管理指標

預算管理指標是保證本單位預算業(yè)務高效運行的保障，其下設9個評價指標：組織結(jié)構(gòu)管理、人力資源管理、組織文化管理、風險評估管理、崗位分離控制、授權(quán)審批管理、會計歸口控制、信息與溝通、內(nèi)部監(jiān)督控制。

（1）組織結(jié)構(gòu)管理

組織結(jié)構(gòu)是本單位實現(xiàn)預算管理的載體，其下設5個指標：治理結(jié)構(gòu)相互制衡的評價、內(nèi)部機構(gòu)設置合理性的評價、預算主體明確、預算主體責任落實、預算職能部門健全。

（2）人力資源管理

人力資源管理是指對涉及預算各流程的人員崗位設置的合理性其下設4個指標：人員結(jié)構(gòu)的合理性;各崗位人員的素質(zhì)水平高;獎懲分明的激勵制度;預算崗位責任制。

（3）組織文化管理

組織文化是指將預算管理與單位文化進行有機融合，其下設3個指標：全員參與;價值觀;權(quán)責分明。

（4）風險評估管理

風險評估是預算編制和執(zhí)行的重要環(huán)節(jié)，其下設4個指標：風險識別工具先進性;風險分析技術(shù)的科學性;風險等級判斷的合理性;風險對策制定與單位目標的一致性。

（5）崗位分離控制

崗位分離是防范單位內(nèi)部錯誤和舞弊的主要手段之一，實現(xiàn)相互監(jiān)督、相互制衡的作用，其下設4個指標：授權(quán)批準與業(yè)務經(jīng)辦的分離評估;業(yè)務經(jīng)辦與會計記賬的分離評估;會計記錄與財產(chǎn)保管的分離評估;業(yè)務經(jīng)辦與稽核檢查的分離評估。

（6）授權(quán)審批管理

授權(quán)審批管理是明確授權(quán)人對業(yè)務的批準方式、權(quán)限、流程及責任，其下屬3個指標：授權(quán)審批機制的合理性;決策審批機制的合理性;是否建立授權(quán)責任追究制度。

（7）會計歸口控制

會計歸口控制由相關(guān)的會計部門進行歸口管理并進行會計核算，其下設6個指標：定期盤點、實物保管、資產(chǎn)記錄、單據(jù)控制、原始憑證管理、歸口管理。

（8）信息與溝通

信息與溝通能實現(xiàn)預算管理事前、事中控制，提升管理效率，其下設4個指標：信息公開透明、信息化程度高、內(nèi)部報告制度、信息溝通和反饋的暢通與及時性。

（9）內(nèi)部監(jiān)督控制

內(nèi)部監(jiān)督控制是對預算管理的各流程的實施情況進行監(jiān)督并提供相應的評價報告的過程，其下設4個指標：設立專門的部門及專人進行監(jiān)督、監(jiān)督專員具有獨立性、內(nèi)部監(jiān)督制度的建立、持續(xù)的監(jiān)督活動并以書面的形式報告。

（二）預算執(zhí)行指標

預算執(zhí)行是為了保證預算執(zhí)行各業(yè)務流程的協(xié)調(diào)性以及各過程信息的可靠性，保證預算執(zhí)行公開透明。其下設5個指標：

（1）預算編制評價

遵循合理方法進行指標編制，其下設3個指標：遵循“兩上兩下”的預算編制原則來編制本單位的預算;預算指標是否科學合理，能夠覆蓋到不同業(yè)務的每個環(huán)節(jié);預算編制與相關(guān)業(yè)務部門充分溝通。

（2）預算審批評價

為防止預算審批人員尋租而設定的評估手段，其下設3個指標：預算授權(quán)審批流程的合理性;是否存在越權(quán)審批;是否存在違規(guī)審批。

（3）預算執(zhí)行評價

按照嚴格按照編制計劃，通過信息化的手段，對預算管理全過程的控制。其下設3個指標：預算執(zhí)行進度實時展現(xiàn);各環(huán)節(jié)預算定期進行偏差分析;實現(xiàn)超預算的預警機制。

（4）預算績效評價

對實際的預算執(zhí)行情況進行考核。其下設3個指標：全員的預算績效評價;預算分解的考核體系;對超預算的事項，在預算考核時進行懲罰。

（5）預算管理信息公開性

向群眾公開預算編制的依據(jù)、預算執(zhí)行的進度、預算績效的考核情況。其下設2個指標：預算信息公開的及時性;預算信息公開的詳細程度。

（三）內(nèi)部視角的預算管理評估方法——基于AHP的模糊綜合法

（1）構(gòu)建各指標集合的權(quán)重（見表1）

（2）構(gòu)建評語集合

邀請相關(guān)專家指標進行評價，將指標評語等級分為優(yōu)、良、中、差4個等級。專家評語集B=（B1，B2，…，Bn），其中指標B1有n1個評語，指標Bn有nn評語。那么對于評語B的最終評分Ri為：

m=4。nn對應目標集合三級指標的數(shù)量。

（3）構(gòu)建評價矩陣

內(nèi)控體系評分涉及3個層次，采取自底向上方式逐層評價，得到最終評分效果。下面是人力資源管理包括4個指標，根據(jù)專家評語集合，對應的評語集為：

根據(jù)上述方式計算Bi的評價矩陣，結(jié)合Bi的權(quán)重分配，得出內(nèi)控有效性評分A=（a1，a2，a3，a4），其中a1+a2+a3+a4=1，選取最大的ai值作為最終的評分等級。

（4）實證結(jié)果

在內(nèi)部控制視角下事業(yè)單位的預算管理體系的研究，針對本單位的預算管理問題，邀請25名專家對2個一級指標，14個二級指標，51個三級指標對應的級別進行打分，最終得到目標層的評語集A=（0，23，0.35，0.12，0.30）。可知，該事業(yè)單位的預算管理體系的最終評價結(jié)果為良好。預算管理各層面有待提升，提升方向包括預算審批的授權(quán)審批、預算執(zhí)行評價的偏差分析以進度實時性展現(xiàn)等方面，與當前該事業(yè)單位的實際情況基本一致。

四、結(jié)束語

本文以財政局為研究對象，在內(nèi)部控制視角下對預算管理層面和預算執(zhí)行層面進行研究，構(gòu)建預算管理評價體系。采用內(nèi)控的手段構(gòu)建預算管理層面和執(zhí)行層面的評價指標體系，然后通過專家打分對評價體系進行實證的研究，實證表明：本文提出的在內(nèi)部控制視角下事業(yè)單位的預算管理體系的研究具有一定的應用性，能夠指導本事業(yè)單位完善相關(guān)的管理流程和制度。

參考文獻：

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