范金妹

摘 要：隨著城市化進(jìn)程的快速推進(jìn)，各種城市問題日益凸顯，有效解決城市問題成為各個(gè)城市面臨的共同難題。本文以福建省南平市為例，在明晰城市治理現(xiàn)代化內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，分析南平市城市治理現(xiàn)代化面臨的困境，進(jìn)而從堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展理念、加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、建立多中心治理體系、完善城市治理方式等角度，思考南平市推進(jìn)城市治理現(xiàn)代化的路徑。

關(guān)鍵詞：城市問題;城市治理現(xiàn)代化;南平市

亞里士多德曾說過，人們來到城市，是為了生活，人們居住在城市，是為了生活得更好[1]。城市作為人們公共生產(chǎn)生活空間，因?yàn)槌鞘杏懈晟频幕A(chǔ)設(shè)施，人們出行更方便、住得舒適，所以，越來越多人懷著對(duì)美好生活的向往來到并選擇留在城市。隨著城市化的發(fā)展，城市中出現(xiàn)了很多問題，特別是改革開放以來，經(jīng)過40幾年的發(fā)展，城市中的各種問題呈現(xiàn)出放大的趨勢(shì)，這些城市問題都是老百姓日常生活感同身受的問題，成了城市發(fā)展的制約因素。因此，為了解決老百姓美好生活訴求，必須提高城市治理能力和水平，有效解決各種城市問題，推進(jìn)城市治理現(xiàn)代化。

2017年，南平市城市化率達(dá)到55.8%，和其他城市一樣，各種城市問題降低了人們生活的幸福指數(shù)。為了解決各種城市問題，滿足人民對(duì)美好生活的期待，南平市必須直面困境，理清發(fā)展思路，思考推進(jìn)城市治理現(xiàn)代化的對(duì)策建議。

一、城市治理現(xiàn)代化內(nèi)涵

城市治理現(xiàn)代化作為國家治理現(xiàn)代化的重要組成部分，已成為諸多專家學(xué)者的研究焦點(diǎn)。城市治理現(xiàn)代化是城市治理的發(fā)展階段，城市治理是治理理論在城市領(lǐng)域的應(yīng)用，因此，理解城市治理現(xiàn)代化，要從治理和城市治理入手。

關(guān)于治理，全球治理委員會(huì)在1995年發(fā)表的《我們的全球伙伴關(guān)系》中，進(jìn)行了權(quán)威性的定義，即各種公共或私人的個(gè)人與機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和，它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過程[2]。也就是，治理是多個(gè)主體相互協(xié)作共同參與公共事務(wù)的管理。城市治理作為治理的對(duì)象之一，指的是政府、企業(yè)、公眾等多個(gè)主體相互協(xié)作共同參與城市事務(wù)的管理。

關(guān)于城市治理現(xiàn)代化，諸多學(xué)者從不同的角度進(jìn)行了分析，但尚未進(jìn)行準(zhǔn)確完整的定義。綜合城市治理現(xiàn)代化的相關(guān)論述，對(duì)城市治理現(xiàn)代化從以下四個(gè)層面進(jìn)行解析。一是治理理念，城市是人民的城市，城市治理現(xiàn)代化應(yīng)堅(jiān)持以人為本的原則。二是治理主體，城市治理和傳統(tǒng)的城市管理有著根本性的區(qū)別，城市管理的主體是單一的，城市治理的主體是多元的，因此，城市治理現(xiàn)代化也包含了多元主體的參與，各主體間需要協(xié)同合作。三是治理目標(biāo)，2015年召開的中央城市工作會(huì)議指出，要完善城市治理體系，提高城市治理能力，著力解決城市病等突出問題，不斷提升城市環(huán)境質(zhì)量、人民生活質(zhì)量、城市競(jìng)爭力，建設(shè)和諧宜居、富有活力、各具特色的現(xiàn)代化城市[3]。因此，城市治理現(xiàn)代化的目標(biāo)是解決各種城市問題，朝著和諧宜居、富有活力、各具特色的目標(biāo)發(fā)展。和諧宜居的核心是和，也就是城市間人與人、物與物、人與物之間優(yōu)化配置，以最合適的方式實(shí)現(xiàn)共處;富有活力的核心是活，也就是城市的各個(gè)元素，包括各經(jīng)濟(jì)體、生命體要處于發(fā)展的狀態(tài)，不是停滯不前;各具特色的核心是特，各個(gè)城市要因地制宜，發(fā)揮資源優(yōu)勢(shì)、資源稟賦的作用，不是千篇一律。四是治理方法，傳統(tǒng)的城市管理更多是通過單一行政命令的方式來實(shí)現(xiàn)管理，城市治理現(xiàn)代化需要多運(yùn)用法治、信息技術(shù)、協(xié)商共治等方式。因此，筆者認(rèn)為，城市治理現(xiàn)代化是在堅(jiān)持以人民為中心的前提下，多個(gè)主體運(yùn)用法律、信息技術(shù)等方式解決各種城市問題，從而實(shí)現(xiàn)城市和諧宜居、富有活力、各具特色。

二、南平市城市治理現(xiàn)代化面臨的困境

南平市作為福建省轄區(qū)面積最大的設(shè)區(qū)市，在城市治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，主要面臨以下困境：

（一）城市公共設(shè)施供求失衡

城市治理，是為了解決各種城市問題，而城市問題的產(chǎn)生和城市基礎(chǔ)設(shè)施配套不足有著直接的關(guān)系。南平市推進(jìn)城市治理現(xiàn)代化，面臨的首要問題就是城市公共設(shè)施供求失衡。截至2017年底，南平市城市化率已達(dá)到55.8%，大量人口聚集在城市，對(duì)城市公共設(shè)施的需求越來越高;但由于多因素影響，南平對(duì)城市公共設(shè)施建設(shè)投入有限，產(chǎn)生城市基礎(chǔ)設(shè)施供給和需求失衡的問題。如城區(qū)大部分主次干道寬度均在20米以下，人行道寬度在3米以下，道路較窄，容易引發(fā)交通擁堵問題。中心城區(qū)公園綠地分布不均衡，中心城區(qū)公園綠地總面積為232.12公頃，主要是城市公園，城區(qū)內(nèi)的九峰公園、玉屏山公園、八仙公園3個(gè)公園總面積達(dá)到192.12公頃，占據(jù)了公園綠地總面積的82.77%，其他幾個(gè)公園面積較小，特別是中心城區(qū)人口稠密的地方缺乏綠地。因此，城市公共設(shè)施供求失衡成為南平市推進(jìn)城市治理現(xiàn)代化的首要制約因素。

（二）多元治理體系尚未形成

城市治理現(xiàn)代化是一項(xiàng)涉及面廣、綜合性強(qiáng)的系統(tǒng)工程，需要發(fā)揮政府、市場(chǎng)、社會(huì)共同作用，建立多元治理體系。目前，南平市在城市治理現(xiàn)代化中，多元治理體系尚未形成。

首先，政府層面，城市治理主要部門體制沒有理順。南平市城市事務(wù)的管理主要是依托城市管理行政執(zhí)法局（以下簡稱執(zhí)法局），執(zhí)法局管理具體的城市事物，但很多城市事物管理的行政處罰權(quán)尚未理順。同時(shí)，城市事務(wù)的管理涉及到多個(gè)部門，綜合執(zhí)法體制改革背景下，沒有設(shè)置相應(yīng)的綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，城市事務(wù)管理的具體職責(zé)和職能沒有理順，各部門之間存在權(quán)責(zé)不明、多頭管理問題。

其次，市場(chǎng)層面，企業(yè)參與城市治理的積極性不高。企業(yè)作為經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的主導(dǎo)者，是城市治理的重要主體之一。城市治理中，企業(yè)既要發(fā)揮經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的作用，也要積極承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，而參與城市治理就是企業(yè)履行社會(huì)責(zé)任的表現(xiàn)，目前，企業(yè)參與城市治理的自覺性和主動(dòng)性不強(qiáng)。

最后，社會(huì)層面，公眾參與治理程度低。公眾作為城市中代表范圍最廣、數(shù)量最多的一支群體，是城市治理的重要力量。南平市城市治理現(xiàn)代化中，公眾參與程度還比較低。一是參與意識(shí)淡薄。亞里士多德曾說過，凡是屬于最多數(shù)人的公共事物常常是最少受人照顧的事物，人們關(guān)心著自己的所有，而忽視公共的事物[4]。城市事務(wù)作為和社會(huì)公眾息息相關(guān)的事務(wù)，卻被普遍認(rèn)為是公共事務(wù)，導(dǎo)致社會(huì)公眾對(duì)城市事務(wù)的管理缺乏參與意識(shí)。二是公眾參與能力和城市事務(wù)管理能力要求不匹配。社會(huì)公眾要有序參與城市事務(wù)的管理，必須具備一定的能力，對(duì)參與的城市事務(wù)有一定認(rèn)知，這無疑提高了公眾參與城市治理的要求。城市事務(wù)包含種類眾多，社會(huì)公眾對(duì)城市事務(wù)的認(rèn)知有限，參與城市治理能力不足。三是參與機(jī)制不完善。參與機(jī)制完善與否是公眾參與城市治理的關(guān)鍵性因素，要讓更多社會(huì)公眾參與城市治理，需要完善參與機(jī)制，有便捷的方式實(shí)現(xiàn)公眾參與。目前，南平市的參與機(jī)制主要有聽證會(huì)制度、信訪制度、社會(huì)公示制度、領(lǐng)導(dǎo)接待日、熱線電話等，這些制度機(jī)制還不完善。同時(shí)“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下，公眾運(yùn)用信息通信技術(shù)手段參與治理的方式比較少。

（三）城市治理能力有待提升

一是依法治城能力。城市治理要取得好的成效，必須樹立法治思維，提高依法治理城市的能力水平。南平市在城市治理中，雖然明確了依法治市的根本理念，但依法進(jìn)行城市治理還有諸多不完善的地方。城市治理的法律體系不夠完備，目前，在國家層面，城市管理法尚未出臺(tái)。地方性的法規(guī)制定設(shè)計(jì)不完備，至今，僅有2017年11月實(shí)施的《南平市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理辦法》，這項(xiàng)法規(guī)是應(yīng)對(duì)市容環(huán)境衛(wèi)生方面的管理，其他城市事物管理法規(guī)尚未出臺(tái)。部分執(zhí)法人員缺乏法治思維，執(zhí)法方式簡單粗暴，執(zhí)法行為有待規(guī)范。二是先進(jìn)技術(shù)運(yùn)用能力。推進(jìn)城市治理現(xiàn)代化，需要充分發(fā)揮信息通信技術(shù)的作用。南平市在推進(jìn)城市治理現(xiàn)代化中，“互聯(lián)網(wǎng)+城市”的基本技術(shù)運(yùn)用比較有限，同時(shí)，各部門按照條塊分割的思路建設(shè)智慧城市，信息資源沒有實(shí)現(xiàn)有效共享，信息網(wǎng)絡(luò)呈現(xiàn)碎片化現(xiàn)象。

三、推進(jìn)南平市城市治理現(xiàn)代化的路徑思考

（一）堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展理念

黨的十九大強(qiáng)調(diào)，社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)，各種城市問題日益凸顯，影響到人民群眾對(duì)老百姓對(duì)美好生活的需求，因此，堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，解決各種城市問題，也是解決老百姓美好生活訴求的問題。同時(shí)，新經(jīng)濟(jì)時(shí)代，人才對(duì)城市的作用越來越重要，而整個(gè)城市的魅力、生活質(zhì)量是吸引人才的要素之一。因此，堅(jiān)持以人民為中心，也是提升城市競(jìng)爭力、影響力的著力點(diǎn)。

堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展理念，就是在城市治理的全過程，始終堅(jiān)持為了人民、依靠人民、由人民共享。首先，堅(jiān)持為了人民，就要以人民群眾的需求為導(dǎo)向，致力于滿足人民群眾對(duì)美好生活的期待。這里的人民指的不是某一個(gè)群體或是小部分的人民，而是要考慮到各個(gè)群體的需求。比如，流動(dòng)攤販治理，不能只考慮到政府管理的需求，還要關(guān)注攤販生存需要、群眾生活需要等。其次，堅(jiān)持依靠人民。人民群眾是城市治理的重要主體，要更好地滿足人民群眾對(duì)美好生活的需要，必須充分發(fā)揮群眾的作用，因?yàn)橹挥腥嗣袢罕娮约翰抛盍私庾约旱男枰?。因此，城市治理現(xiàn)代化需要充分發(fā)揮群眾的作用，依靠群眾的力量。最后堅(jiān)持由人民共享。從城市管理到城市治理，由單一主體向多元主體轉(zhuǎn)變，是政府放權(quán)、公民增權(quán)的過程，因此，城市治理現(xiàn)代化要以增進(jìn)公民權(quán)利為導(dǎo)向，著力保障和實(shí)現(xiàn)城市治理中公民的各項(xiàng)公平權(quán)利，讓城市發(fā)展的成果和福祉盡可能地惠及到每一個(gè)人。

（二）加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

城市基礎(chǔ)設(shè)施是城市有序運(yùn)行和發(fā)展的基礎(chǔ)，也是城市治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)和保障。推進(jìn)城市治理現(xiàn)代化，必須注重基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)問題。南平市推進(jìn)城市治理現(xiàn)代化，完善城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，必須科學(xué)規(guī)劃、因地制宜、突出重點(diǎn)。因?yàn)槌鞘谢A(chǔ)設(shè)施包含的范圍很廣，只有分階段有序推進(jìn)，才能逐步完善城市整體功能。針對(duì)南平市城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)現(xiàn)狀，完善城市配套基礎(chǔ)設(shè)施，要優(yōu)先發(fā)展與人民群眾生產(chǎn)生活息息相關(guān)的工程，著力解決群眾反映強(qiáng)烈的突出問題，重點(diǎn)加強(qiáng)城市道路交通、城市公園綠地、停車場(chǎng)、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)等公共設(shè)施建設(shè)，努力補(bǔ)齊影響群眾生活品質(zhì)的短板，不斷改善群眾生產(chǎn)生活環(huán)境。

（三）建立多中心治理體系

首先，推進(jìn)有效政府建設(shè)。城市治理現(xiàn)代化中，政府必須要明確自身的功能定位，以有效政府的角色參與城市治理。一是轉(zhuǎn)變政府職能。從城市管理到城市治理，政府角色發(fā)生了變化，城市管理中政府作為單一主體，是以“管理者”的角色對(duì)城市事務(wù)進(jìn)行全面包攬，而城市治理的主體是多元的，政府是以“參與者”的角色對(duì)城市事務(wù)進(jìn)行管理。在多元治理體制下，政府更多是引導(dǎo)者、督導(dǎo)者、服務(wù)者的角色。因此，推進(jìn)有效政府建設(shè)，政府要轉(zhuǎn)變職能，由“劃槳者”向“掌舵者”、“服務(wù)者”轉(zhuǎn)變。二是提高政府治理能力。治理能力高低直接影響著政府公共服務(wù)提供效率和水平。為提高政府治理能力，必須理順城市治理體制，明確政府的職能范圍，整合設(shè)置城市治理綜合部門。同時(shí)，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，從城市細(xì)微之處抓起，認(rèn)真解決好那些容易做到、應(yīng)該做到而尚未做到的問題。比如，城市道路指示牌設(shè)置不規(guī)范問題。城市治理現(xiàn)代化，政府不僅直接參與城市公共事務(wù)的管理，還要積極引導(dǎo)其他主體參與城市治理。因此，政府提高治理能力，還要鼓勵(lì)其他主體有序規(guī)范參與城市治理，為多元主體參與城市治理提供平臺(tái)、創(chuàng)造條件。

其次，激發(fā)企業(yè)參與城市治理活力。企業(yè)是城市治理的重要主體，多元治理體制下，城市治理需要企業(yè)積極參與。企業(yè)作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的主導(dǎo)者，擁有資金、技術(shù)等方面的優(yōu)勢(shì)資源，可以引入市場(chǎng)機(jī)制，如通過契約、承包、招標(biāo)和租賃等方式，把由政府承擔(dān)的公共事務(wù)交給企業(yè)負(fù)責(zé)，引導(dǎo)企業(yè)參與城市治理。同時(shí)，企業(yè)是城市治理的重要主體，參與城市治理是其履行社會(huì)責(zé)任的表現(xiàn)，要積極引導(dǎo)其他履行社會(huì)責(zé)任，參與城市治理。此外，市場(chǎng)機(jī)制下，企業(yè)是以追求經(jīng)濟(jì)利益為目的的。因此，引導(dǎo)企業(yè)參與城市治理，還要通過一些法律行為，加強(qiáng)法律監(jiān)管，督促企業(yè)有序參與城市治理

最后，擴(kuò)大公眾參與治理。社會(huì)公眾是城市治理中最廣泛的主體，城市治理現(xiàn)代化需要公眾參與。第一，提高公眾參與城市治理的意識(shí)。城市作為人們生產(chǎn)生活的公共空間，和每個(gè)人息息相關(guān)。提高公眾參與意識(shí)，要加強(qiáng)城市治理重要性的宣傳，讓公眾更好的理解和支持城市治理，并積極參與城市治理。第二，發(fā)揮社會(huì)組織作用，形成參與合力。公眾是城市治理中數(shù)量最多、代表最廣的一類群體，但利益訴求又最分散。社會(huì)組織作為公共物品的生產(chǎn)者和提供者，可以及時(shí)收集公眾的意見建議，讓個(gè)體呼吁成為集體聲音，形成參與合力，為公眾參與城市治理提供條件。第三，拓寬公眾參與渠道。要讓更多的社會(huì)公眾參與城市治理，必須建立完善的參與渠道。已經(jīng)建立的制度機(jī)制，如信訪制度、領(lǐng)導(dǎo)接待日制度、熱線電話等，要繼續(xù)完善;同時(shí)，“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下，可以充分發(fā)揮信息通信技術(shù)作用，讓社會(huì)公眾通過更簡單便捷的方式參與城市治理。比如，通過微信公眾號(hào)、微博、App等方式，讓社會(huì)公眾人人成為城市治理的參與者。

（四）完善城市治理方式

城市管理到城市治理是一個(gè)從他律到自律、被動(dòng)參與到主動(dòng)參與的過程，要實(shí)現(xiàn)城市治理現(xiàn)代化的目標(biāo)，必須完善城市治理現(xiàn)代化的方式。一是推進(jìn)依法治理。目前，國家層面城市管理法尚未出臺(tái)，南平市推進(jìn)依法治理，必須根據(jù)城市治理實(shí)際需求，完善地方性法律法規(guī)，讓城市治理有法可依。執(zhí)法人員必須樹立法治思維，提高運(yùn)用依法行政的能力和水平。通過建立完備的法制體系，嚴(yán)格依法行政，逐步提高社會(huì)公眾的法治意識(shí)，形成全民守法的氛圍。二是推進(jìn)智能化治理。智能化，指的是用過互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等信息通信技術(shù)，對(duì)城市的各項(xiàng)信息進(jìn)行感知、分析并智能化處理的過程。當(dāng)前，城市治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵不斷深化，人民群眾的需求日益多元化、個(gè)性化，這就必然要求城市治理要借助智能化的手段，運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)手段來解決各種城市問題，提升城市治理現(xiàn)代化的能力和水平。三是完善人性化治理。城市治理現(xiàn)代化要樹立“服務(wù)于人”的理念，堅(jiān)持以人為本，全面考慮各個(gè)群體的利益，以更加人性化的方式解決各種城市問題。如通過設(shè)置愛心攤位、惠民市場(chǎng)等方式，解決流動(dòng)攤販無序擺攤的問題。

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