崔理博

【摘要】：《物權(quán)法》第149條規(guī)定了住宅建設(shè)用地使用權(quán)的自動(dòng)續(xù)期規(guī)則，但對(duì)續(xù)期究竟是有償還是無償，如何收取費(fèi)用等問題卻語(yǔ)焉不詳。為保障居民基本的生存權(quán)，同時(shí)均衡土地資源分配，續(xù)期應(yīng)當(dāng)以有償續(xù)期為主，綜合考慮房屋居住面積，人均房屋數(shù)量與房屋使用年限等情形，讓普通百姓更具安全感與幸福感。

【關(guān)鍵詞】 ：住宅建設(shè)用地使用權(quán);續(xù)期費(fèi)用;有償

一、問題的提出

2016年4月，溫州等多地發(fā)生年限20年的住房土地使用期限到期，居民前往國(guó)土部門尋求續(xù)期解釋時(shí)被要求繳納當(dāng)前房?jī)r(jià)不等數(shù)額的相關(guān)費(fèi)用的事件，因住房涉及千家萬(wàn)戶，對(duì)大部分人來說一套住房既是其終身的積蓄和付出[1]，更是其家庭幸福與安身立命的信心來源，從而引起了社會(huì)和有關(guān)媒體的廣泛關(guān)注。根據(jù)我國(guó)《物權(quán)法》第149條規(guī)定：“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的自動(dòng)續(xù)期”。但對(duì)有關(guān)續(xù)期費(fèi)用、續(xù)期之后的時(shí)間長(zhǎng)短等問題都沒有解決，在河南等經(jīng)濟(jì)較為落后地區(qū)，房產(chǎn)問題更是家庭及社會(huì)討論的焦點(diǎn)。

二、住宅建設(shè)用地用地使用權(quán)的自動(dòng)續(xù)期應(yīng)為有償續(xù)期

《物權(quán)法》第149條明確了住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期，但此續(xù)期是否代表為永久續(xù)期，學(xué)界存在不同的觀點(diǎn)和討論，一些學(xué)者從文義解釋和目的解釋的邏輯出發(fā)，認(rèn)為此自動(dòng)續(xù)期是立法者基于對(duì)居民安居樂業(yè)生活的考量，是對(duì)居民財(cái)產(chǎn)權(quán)益的長(zhǎng)久性保護(hù)，應(yīng)為無償續(xù)期。另一方面，一部分學(xué)者基于多方利益的考量，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)有償續(xù)期。筆者亦贊同住宅建設(shè)用地使用權(quán)應(yīng)為有償續(xù)期。

其一，體系解釋下的具體內(nèi)涵?！段餀?quán)法》149條只規(guī)定了自動(dòng)續(xù)期，應(yīng)具體理解為居民在房屋住宅到期后不需要主動(dòng)申請(qǐng)政府部門批準(zhǔn)下續(xù)期，其立法目的既是對(duì)居民住房權(quán)益的保障，又是對(duì)《城市房地產(chǎn)管理法》、《土地管理法》申請(qǐng)續(xù)期規(guī)則的改善。有償續(xù)期并無相關(guān)政策或法規(guī)提及或確認(rèn)，遵循《物權(quán)法》下的立法立場(chǎng)此時(shí)與續(xù)期期限沒有必然聯(lián)系。

其二，現(xiàn)實(shí)制度的需求。因我國(guó)住宅建設(shè)用地使用權(quán)屬于國(guó)家所有，如果無償續(xù)期在形式上居民持續(xù)保有財(cái)產(chǎn)，更像是對(duì)居民土地私有的肯定，顯然與我國(guó)土地公有的基本制度不符，從住宅建設(shè)用地使用權(quán)的屬性來看其屬于用益物權(quán)，無償續(xù)期下居民基于對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)益的保護(hù)很容易永久續(xù)期，則此時(shí)這種無限制的使用權(quán)與所有權(quán)沒有差異，更是對(duì)國(guó)家土地公有制度的背離。

其三，社會(huì)效率與公平的具體體現(xiàn)。對(duì)一人名下?lián)碛卸嗵幏慨a(chǎn)的居民來說如果無償續(xù)期則其完全可以一直擁有這些不動(dòng)產(chǎn)，而對(duì)沒有或者住房較少的居民來說，社會(huì)拋售房產(chǎn)減少，必然會(huì)導(dǎo)致住房?jī)r(jià)格上升，更是難以選擇合適的住房，有恒產(chǎn)者財(cái)富不斷擴(kuò)大，無恒產(chǎn)者財(cái)富面臨縮水的風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致貧富差距進(jìn)一步拉大，對(duì)社會(huì)公平而言更是雪上加霜。其次，政府如果可以有償收取費(fèi)用，完全可以發(fā)揮政府土地資源配置的功能，通過稅收調(diào)節(jié)等手段完善市場(chǎng)資源配置，以社會(huì)福利、公共保險(xiǎn)等方式保障居民的安居樂業(yè)。

三、住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期費(fèi)用的制度安排

1、差別化收取續(xù)期費(fèi)用

我國(guó)社會(huì)居民狀況復(fù)雜，房屋年限、建筑差異和地區(qū)影響等千差萬(wàn)別，如果無差別的對(duì)住宅建設(shè)用地使用權(quán)收取續(xù)期費(fèi)用，小面積住房與大面積住房收費(fèi)一致，表面看似對(duì)續(xù)期收費(fèi)的平等實(shí)質(zhì)上低收入小面積住房群眾相對(duì)而言損失更大，住房對(duì)居民的生活保障作用難以發(fā)揮，內(nèi)容對(duì)續(xù)期的統(tǒng)一的收費(fèi)口徑標(biāo)準(zhǔn)顯然無法適用全國(guó)各地的不同類型，因此差異化的續(xù)期收費(fèi)應(yīng)是對(duì)參差不齊市場(chǎng)需求的理性回應(yīng)與必然之舉。具體規(guī)定為：對(duì)只為尋求基本的住房權(quán)利續(xù)期使用房屋的所有權(quán)人應(yīng)不收取費(fèi)用或收取較低的成本管理費(fèi)用;對(duì)投資需求擁有多處住宅的續(xù)期人，應(yīng)根據(jù)不同的房屋使用面積和時(shí)間長(zhǎng)短，在扣除抵消最低房屋居住面積之外收取續(xù)期費(fèi)用，此費(fèi)用可根據(jù)房屋面積進(jìn)行階梯累計(jì)疊加計(jì)算。

2、有償續(xù)期費(fèi)用的標(biāo)準(zhǔn)

2016年在溫州發(fā)生的續(xù)期收費(fèi)事件中一個(gè)突出矛盾就是收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)過高，當(dāng)時(shí)國(guó)土資源局按照現(xiàn)在的土地出讓金標(biāo)準(zhǔn)要求賣房者補(bǔ)繳土地出讓金，設(shè)想若續(xù)期費(fèi)用自動(dòng)等同于出讓金，則物權(quán)法“自動(dòng)續(xù)期”規(guī)定多此一舉、意義不大，對(duì)居民住房財(cái)產(chǎn)的保障更是無從談起。

本質(zhì)上續(xù)期不同于出讓，《物權(quán)法》的規(guī)定實(shí)際上確立了續(xù)期的原則，如果使用權(quán)人繼續(xù)享有建設(shè)用地使用權(quán)應(yīng)允許其續(xù)期而不是其出讓之后再次享有，續(xù)期更是不同于政府和使用權(quán)人之間的出讓合同。另一方面，出讓金標(biāo)準(zhǔn)也與未來的立法指導(dǎo)精神不符，2016年11月，國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見》要求“研究住宅建設(shè)用地等土地使用權(quán)到期后續(xù)的法律安排，推動(dòng)形成全社會(huì)對(duì)公民財(cái)產(chǎn)長(zhǎng)久受保護(hù)的良好和穩(wěn)定預(yù)期”。費(fèi)用過高的出讓金顯然不符合政策的初衷與期望。對(duì)于續(xù)期收費(fèi)的具體標(biāo)準(zhǔn)，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)考慮以下因素：

第一，設(shè)定免征面積范圍。我國(guó)城市狀況分布復(fù)雜，高低收入人群分散在一線到四線城市之中，人均居住面積雖然達(dá)到30多平方米[2]，但投資性房產(chǎn)廣泛存在，很多家庭的居住面積非常狹窄。因此確立一個(gè)免征費(fèi)用的面積范圍標(biāo)準(zhǔn)是一種可行辦法，如在河南地區(qū)以人均30平方米為標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)居住者在續(xù)期時(shí)的居住面積超過此標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)對(duì)其收取續(xù)期費(fèi)用，以起到保護(hù)低收入者和房屋面積較小居民生活的積極作用。

第二，考量居民購(gòu)房目的。即在續(xù)期收費(fèi)時(shí)對(duì)購(gòu)房人自主和投資性購(gòu)房或兼顧兩用購(gòu)房作出區(qū)分對(duì)待，因投資性住房人群多擁有多套住房，對(duì)其提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)既不會(huì)影響居住權(quán)的實(shí)現(xiàn)，也能夠?qū)Τ捶啃袨槠鸬揭欢ǖ亩糁谱饔谩?/p>

3、收取續(xù)期費(fèi)用的形式

在以民生需求為導(dǎo)向下的城市住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期既要能夠符合國(guó)家土地所有權(quán)的特征，又要能對(duì)居民生活起到引導(dǎo)和保障作用，稅收方式因此成為了學(xué)界討論的焦點(diǎn)。首先，稅收本身的法定性對(duì)于普通群眾來說也較為容易接受，且對(duì)不同社會(huì)階層的居民都具有強(qiáng)制性，便于立法的銜接和實(shí)施。其次，在具體操作時(shí)可有地方稅務(wù)和資源部門配合征收，因我國(guó)各地經(jīng)濟(jì)水平和消費(fèi)能力千差萬(wàn)別，應(yīng)由地方制定稅收稅率標(biāo)準(zhǔn)，在河南這樣的人口和經(jīng)濟(jì)大省，更應(yīng)因地制宜制定稅收稅率標(biāo)準(zhǔn)，考慮引進(jìn)與個(gè)人所得稅類似的階梯累進(jìn)稅率，以公平公正的形式開展續(xù)期費(fèi)用的收取工作，讓普通的有產(chǎn)者感受到居者有其家。

參考文獻(xiàn)：

[1]王利明.住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期規(guī)則[J].清華法學(xué)，2017（02）

[2]王守智，吳春岐.土地法學(xué)[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2011