薛凱 陳淑娟

摘要：受水土保持方案編制階段、棄渣場(chǎng)征地及建設(shè)單位主觀因素的影響，高速公路建設(shè)項(xiàng)目棄渣場(chǎng)變更率居高不下。文章總結(jié)了高速公路建設(shè)項(xiàng)目棄渣場(chǎng)變更的原因，結(jié)合近年來(lái)高速公路建設(shè)項(xiàng)目水土流失監(jiān)測(cè)及水土保持設(shè)施驗(yàn)收工作實(shí)際，分析了棄渣場(chǎng)設(shè)置及變更中存在的問(wèn)題，并提出了相應(yīng)的對(duì)策。

關(guān)鍵詞：高速公路;棄渣場(chǎng)變更;水土保持法律法規(guī);對(duì)策分析

中圖分類號(hào)：U412.366 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A BOI：10.13282/j.cnki.wccst.2019.07.057

文章編號(hào)：1673-4874（2019）07-0194-03

0引言

根據(jù)水土保持法第二十八條“依法應(yīng)當(dāng)編制水土保持方案的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，其生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)中排棄的砂、石、土、矸石、尾礦、廢渣等應(yīng)當(dāng)綜合利用;不能綜合利用，確需廢棄的，應(yīng)當(dāng)堆放在水土保持方案確定的專門(mén)存放地，并采取措施保證不產(chǎn)生新的危害。”但在近年來(lái)水土流失監(jiān)測(cè)及水土保持設(shè)施驗(yàn)收中發(fā)現(xiàn)，施工過(guò)程中利用已批復(fù)的水土保持方案中確定的棄渣場(chǎng)的比例不足10%，尤其是在山區(qū)、丘陵區(qū)的高速公路建設(shè)項(xiàng)目，棄渣量大，棄渣亂傾亂倒現(xiàn)象普遍存在，破壞當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境，嚴(yán)重威脅人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全。本文以高速公路建設(shè)項(xiàng)目為例，就棄渣場(chǎng)變更中存在的問(wèn)題進(jìn)行分析及探討，并就存在的問(wèn)題提出對(duì)策和建議。

1高速公路建設(shè)項(xiàng)目棄渣場(chǎng)變更原因

（1）高速公路建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案大部分在主體設(shè)計(jì)可行性研究階段完成編制審批，一方面主體工程后續(xù)的設(shè)計(jì)施工過(guò)程中，較少落實(shí)批復(fù)的水土保持方案的內(nèi)容，施工圖設(shè)計(jì)的棄渣場(chǎng)與批復(fù)的水保方案確定的棄渣場(chǎng)存在差異;另一方面主體設(shè)計(jì)在后續(xù)的初步設(shè)計(jì)及施工圖階段存在對(duì)路線的優(yōu)化調(diào)整，土石方產(chǎn)生的位置及數(shù)量發(fā)生較大變化，造成原水保方案規(guī)劃的棄渣場(chǎng)已不能滿足實(shí)際施工需求，需調(diào)整或新增棄渣場(chǎng)。

（2）棄渣場(chǎng)在落地過(guò)程中遇到障礙，高速公路建設(shè)項(xiàng)目棄渣場(chǎng)大多要征用農(nóng)民土地，水土保持方案批復(fù)中的棄渣場(chǎng)征地遇到農(nóng)民拒絕征用的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，導(dǎo)致水土保持方案中確定的棄渣場(chǎng)落地難以實(shí)現(xiàn)，不得不對(duì)棄渣場(chǎng)進(jìn)行調(diào)整。

（3）水土保持方案編制單位在棄渣場(chǎng)確定過(guò)程中，只考慮水土保持法律法規(guī)等方面的制約性因素，棄渣多采用集中處置的方式以減少對(duì)原地貌的擾動(dòng)，缺乏與建設(shè)單位及主體設(shè)計(jì)單位的有效溝通，在棄渣場(chǎng)選址、堆置方案確定及水土保持措施設(shè)計(jì)中對(duì)施工的近便性考慮不足，導(dǎo)致棄渣場(chǎng)設(shè)置在實(shí)際施工過(guò)程中可操作性差，加之部分建設(shè)單位不了解水土保持法律法規(guī)，在施工過(guò)程中隨意更改棄渣場(chǎng)。

2高速公路建設(shè)項(xiàng)目棄渣場(chǎng)變更存在的問(wèn)題及后果

2.1未批先棄違法行為普遍存在

根據(jù)水土保持法第二十八條規(guī)定，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目棄渣應(yīng)堆放在水土保持方案確定的專門(mén)存放地。在水土保持方案確定的棄渣場(chǎng)以外新設(shè)渣場(chǎng)的，或需要提高棄渣場(chǎng)堆渣量達(dá)到20%以上的，應(yīng)符合水利部《生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案變更管理規(guī)定（試行）》（辦水保[2016]65號(hào)）的變更管理規(guī)定，即在棄渣前編制棄渣場(chǎng)變更報(bào)告并取得水土保持行政主管部門(mén)的批復(fù)。但在實(shí)際工作中，高速公路建設(shè)項(xiàng)目棄渣量大，棄渣場(chǎng)設(shè)置數(shù)量多，利用水土保持方案確定的棄渣場(chǎng)的比例小，卻很少有高速公路生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目在棄渣前編制棄渣場(chǎng)變更報(bào)告，新增棄渣場(chǎng)設(shè)置未考慮水土保持法律法規(guī)相關(guān)制約條件，而是根據(jù)施工的便利條件，就近堆置在建設(shè)項(xiàng)目附近，給工程本身的運(yùn)營(yíng)及棄渣場(chǎng)本身埋下安全隱患。

根據(jù)水保法第五十五條，在水土保持方案確定的專門(mén)存放地以外的區(qū)域傾倒棄渣的，由縣級(jí)以上地方人民政府水土保持行政主管部門(mén)責(zé)令停止違法行為，限期清理，按照傾倒數(shù)量處每1O～20元/m的罰款。

2.2棄渣場(chǎng)選址違反水土保持法律法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定

《開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持技術(shù)規(guī)范》（GB50433-2018）對(duì)棄渣場(chǎng)選址提出8條規(guī)定，包括1條限制性規(guī)定和7條一般性規(guī)定。在高速公路建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)測(cè)及驗(yàn)收中發(fā)現(xiàn)，棄渣場(chǎng)違法違規(guī)選址問(wèn)題嚴(yán)重，主要有以下幾個(gè)方面的問(wèn)題：（1）棄渣場(chǎng)下游緊鄰居民點(diǎn)、學(xué)校、工廠等人口聚集區(qū)，直接威脅人民生命財(cái)產(chǎn)安全;（2）棄渣場(chǎng)下游緊鄰公路、鐵路、橋梁等基礎(chǔ)設(shè)施區(qū)，直接威脅基礎(chǔ)設(shè)施區(qū)安全運(yùn)行;（3）棄渣場(chǎng)直接布設(shè)在河道管理范圍內(nèi)，影響行洪，對(duì)河流下游及兩岸居民生產(chǎn)生活造成威脅。

2.3棄渣場(chǎng)水土保持措施布設(shè)不到位

《水土保持工程設(shè)計(jì)規(guī)范》（GB51018-2014）對(duì)棄渣場(chǎng)措施布設(shè)提出了一系列防護(hù)要求并針對(duì)不同類型棄渣場(chǎng)提出相應(yīng)的攔擋、斜坡防護(hù)、防洪排導(dǎo)等綜合防護(hù)措施體系。但是根據(jù)水土保持監(jiān)測(cè)和驗(yàn)收經(jīng)驗(yàn)，高速公路建設(shè)項(xiàng)目使用的棄渣場(chǎng)的防護(hù)措施缺失，主要有以下原因：（1）現(xiàn)階段高速公路建設(shè)項(xiàng)目多數(shù)只編制水土保持方案，沒(méi)有后續(xù)水土保持初步設(shè)計(jì)和水土保持施工圖設(shè)計(jì)，沒(méi)有將水土保持防治措施納入主體工程設(shè)計(jì)，形成水土保持專章;（2）部分施工圖設(shè)計(jì)中對(duì)棄渣場(chǎng)設(shè)計(jì)了相應(yīng)的防護(hù)措施，但在施工過(guò)程中，缺少專業(yè)的水土保持監(jiān)理，加上建設(shè)單位、施工單位對(duì)棄渣場(chǎng)的防護(hù)措施不重視，造成水土保持措施布設(shè)不到位。

棄渣場(chǎng)攔擋措施缺失，棄渣在堆置過(guò)程中滾落至下游或隨降雨徑流沖刷至下游，掩埋下游農(nóng)田、水庫(kù)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生;棄渣場(chǎng)未布設(shè)周邊截排水措施或截排水措施布設(shè)不合理，導(dǎo)致上游或周邊匯水匯集至棄渣場(chǎng)內(nèi)部，匯流面積大、雨水豐富地區(qū)棄渣場(chǎng)容易形成浸潤(rùn)線，嚴(yán)重者導(dǎo)致棄渣場(chǎng)滑塌;棄渣場(chǎng)布設(shè)在匯流面積大的溝道內(nèi)，卻沒(méi)有做好上游的防洪排導(dǎo)設(shè)施，容易出現(xiàn)堰塞湖，威脅棄渣場(chǎng)本身及其下游的安全;棄渣場(chǎng)堆置結(jié)束后，沒(méi)有及時(shí)布設(shè)棄渣場(chǎng)邊坡防護(hù)及進(jìn)行臺(tái)面土地整治，導(dǎo)致坡面、臺(tái)面溝蝕嚴(yán)重，分級(jí)堆放棄渣場(chǎng)的平臺(tái)排水溝、馬道等因此被堵塞，影響排水，使原有截排水溝以及下游的沉沙池等水土保持設(shè)施失去原有效用。

2.4棄渣堆置方式不當(dāng)

《水土保持工程設(shè)計(jì)規(guī)范》（GB51018-2014）明確了棄渣堆置規(guī)定，棄渣場(chǎng)應(yīng)采取自下而上的方式堆置，堆渣高度<10 m的，在實(shí)施安全擋護(hù)措施下可采取自上而下的方式堆置，并且明確了最大堆渣高度的計(jì)算公式及分臺(tái)臺(tái)階高度取值依據(jù)。

實(shí)際棄渣過(guò)程中多采用自上而下棄渣方式直接傾倒，尤其是在高速公路建設(shè)項(xiàng)目隧道進(jìn)出口棄渣場(chǎng)，這種現(xiàn)象更為普遍，棄渣順坡傾倒，遇降雨易產(chǎn)生嚴(yán)重水土流失。部分渣場(chǎng)超高堆置，棄渣量較大，易引發(fā)滑坡、泥石流等地質(zhì)災(zāi)害，危及附近人民的生命財(cái)產(chǎn)安全。

3棄渣場(chǎng)變更對(duì)策分析

3.1加強(qiáng)水土保持法律法規(guī)的宣講

通過(guò)宣傳欄、遠(yuǎn)程教育等模式加大水土保持法律法規(guī)的宣傳，提高社會(huì)的水土保持法律意識(shí)。如在全國(guó)黨員干部現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育民生水利板塊，就有針對(duì)水土保持法的法條體系的解讀。將水土保持理念做成公益廣告，便于全民理解水土保持，全民參與水土保持。

3.2加大監(jiān)管力度，嚴(yán)懲違規(guī)棄渣行為

2018-09-13，水利部部長(zhǎng)在聽(tīng)取水土保持司工作匯報(bào)時(shí)指出，新時(shí)代水土保持工作總的思路和要求是把工作重心切實(shí)轉(zhuǎn)變到監(jiān)管上來(lái)，在監(jiān)管上強(qiáng)手段，在治理上補(bǔ)短板，把生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)造成的人為水土流失作為監(jiān)管的重中之重。通過(guò)“天地一體化”監(jiān)管系統(tǒng)，利用高分衛(wèi)星影像排查違規(guī)棄渣行為，圍繞“發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、認(rèn)定問(wèn)題、嚴(yán)格追責(zé)”三個(gè)要素，形成強(qiáng)大的監(jiān)管態(tài)勢(shì)，嚴(yán)禁未批先棄、違法違規(guī)選址等問(wèn)題。

3.3對(duì)水土保持方案中設(shè)置的棄渣場(chǎng)嚴(yán)把關(guān)，減少棄渣場(chǎng)變更

（1）水土保持方案編制單位對(duì)棄渣場(chǎng)設(shè)置嚴(yán)把關(guān)。選址前水土保持方案編制人員要盡可能收集項(xiàng)目的前期設(shè)計(jì)資料，公路沿線地質(zhì)資料、氣象資料，泥石流、滑坡崩塌災(zāi)害分布資料、水文資料等，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)查勘，調(diào)查深度要滿足《開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持技術(shù)規(guī)范》（GB50433-2018）中有關(guān)棄渣場(chǎng)調(diào)查深度的要求，對(duì)于10萬(wàn)m以上棄渣場(chǎng)要搜集相關(guān)工程地質(zhì)資料，避免在有地下滑層的區(qū)域布設(shè)棄渣場(chǎng)?，F(xiàn)在水土保持方案編制要求開(kāi)工前完成即可，高速公路建設(shè)項(xiàng)目路線長(zhǎng)，項(xiàng)目組成復(fù)雜，項(xiàng)目可行性研究報(bào)告完成后，后續(xù)設(shè)計(jì)局部?jī)?yōu)化調(diào)整可能性大，因此，高速公路建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案編制可在項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)或施工圖設(shè)計(jì)之后項(xiàng)目開(kāi)工前完成，避免主體設(shè)計(jì)變化導(dǎo)致的棄渣場(chǎng)變更。棄渣場(chǎng)選址時(shí)要加強(qiáng)與主體設(shè)計(jì)單位及建設(shè)單位的溝通，在滿足水土保持法律法規(guī)選址要求的前提下，選擇便于施工運(yùn)渣的棄渣場(chǎng)，盡可能在水土保持方案編制階段落實(shí)棄渣場(chǎng)租賃合同或用地協(xié)議，便于棄渣場(chǎng)落地。

（2）在水土保持審查階段對(duì)棄渣場(chǎng)選址嚴(yán)把關(guān)。高速公路建設(shè)項(xiàng)目路線長(zhǎng)，棄渣量大，設(shè)置渣場(chǎng)較多，技術(shù)評(píng)審專家應(yīng)盡可能現(xiàn)場(chǎng)查勘每一處棄渣場(chǎng)，對(duì)于地形簡(jiǎn)單、堆渣量較小的棄渣場(chǎng)也可通過(guò)視頻資料了解現(xiàn)場(chǎng)情況，對(duì)棄渣場(chǎng)的合理性一一排查，進(jìn)一步確保棄渣場(chǎng)選址合法合規(guī)。

3.4水土保持理念應(yīng)滲透到高速公路整個(gè)建設(shè)過(guò)程中

水土保持理念應(yīng)貫穿高速公路整個(gè)建設(shè)過(guò)程。首先在主體設(shè)計(jì)中，遵守國(guó)家水土保持法律法規(guī)的要求，落實(shí)水土保持行政主管部門(mén)批復(fù)的該項(xiàng)目的水土保持方案要求，最大限度地保護(hù)生態(tài)，減少棄渣，控制擾動(dòng)范圍，在更高層次上達(dá)到工程、生態(tài)、景觀相協(xié)調(diào)?，F(xiàn)階段高速公路建設(shè)項(xiàng)目水土保持是作為主體設(shè)計(jì)的一個(gè)專章，高速公路主體設(shè)計(jì)單位應(yīng)充分認(rèn)識(shí)與理解水土保持理念，設(shè)計(jì)完善有效的水土流失防治體系，便于后續(xù)棄渣場(chǎng)防治措施的落實(shí)。

建設(shè)單位要重視項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中的水土保持問(wèn)題，及時(shí)完善水土保持相關(guān)變更工作，開(kāi)展水土保持監(jiān)測(cè)、監(jiān)理工作。建設(shè)單位施工過(guò)程中對(duì)棄渣場(chǎng)選址嚴(yán)把關(guān)，應(yīng)盡可能把棄渣堆放在水土保持方案確定的位置。確需調(diào)整的，應(yīng)根據(jù)棄渣場(chǎng)變更管理規(guī)定在棄渣前編制棄渣場(chǎng)變更水土保持方案補(bǔ)充報(bào)告書(shū)。

3.5未批先棄棄渣場(chǎng)的補(bǔ)救措施

對(duì)于未批先棄既成事實(shí)的棄渣場(chǎng)，應(yīng)積極配合水土保持行政主管部門(mén)的執(zhí)法檢查，并盡早啟動(dòng)棄渣場(chǎng)變更水土保持方案補(bǔ)充報(bào)告書(shū)編制，分析評(píng)價(jià)既有棄渣場(chǎng)選址合法合規(guī)性及現(xiàn)有水土保持措施的有效性，對(duì)選址不合理的棄渣場(chǎng)，應(yīng)及早將棄渣清理堆放至棄渣場(chǎng)變更水土保持方案補(bǔ)充報(bào)告書(shū)中確定的堆放地，將棄渣場(chǎng)危害降到最低;對(duì)于選址符合要求的棄渣場(chǎng)，在現(xiàn)有棄渣場(chǎng)布設(shè)措施的基礎(chǔ)上，拆除無(wú)效措施，補(bǔ)充完善棄渣場(chǎng)水土保持措施防治體系;對(duì)于堆置方式不合理的棄渣場(chǎng)，應(yīng)對(duì)棄渣場(chǎng)平面進(jìn)行分級(jí)分臺(tái)整治，使棄渣場(chǎng)邊坡達(dá)到自然穩(wěn)定。

4結(jié)語(yǔ)

在有關(guān)行政主管部門(mén)水土保持工作強(qiáng)監(jiān)管的大環(huán)境下，高速公路建設(shè)項(xiàng)目棄渣場(chǎng)問(wèn)題應(yīng)成為建設(shè)單位、主體設(shè)計(jì)單位及水土保持方案服務(wù)單位重視的問(wèn)題，通過(guò)多方面的共同努力，棄渣場(chǎng)選址將趨于更加合法合規(guī)易操作，應(yīng)減少棄渣場(chǎng)變更，避免因棄渣造成的生態(tài)環(huán)境破壞或人民生命財(cái)產(chǎn)安全受到威脅。