摘 要：中共十八大三中全會提出社會治理的概念，是對社會管理理論的創(chuàng)新。社會治理不再是單一的政府行為，而是全社會各種力量的多元化治理，公眾參與當(dāng)然包含其中。本文對曲靖農(nóng)村山區(qū)社會治理創(chuàng)新的案例進(jìn)行研究，發(fā)現(xiàn)擴(kuò)大公眾參與是社會管理向社會治理轉(zhuǎn)變的重要途徑，能有效促進(jìn)社會治理的創(chuàng)新。

關(guān)鍵詞：公眾參與;曲靖農(nóng)村山區(qū);社會治理創(chuàng)新

一 社會治理創(chuàng)新的提出與完善

（一）從社會管理到社會治理

社會管理的概念從黨的十六屆四中全會就開始提出?！蛾P(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》中明確提出要推進(jìn)社會管理體制創(chuàng)新，建立“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局[7]”，這為加強(qiáng)我國社會建設(shè)創(chuàng)新社會治理指明了方向。黨的十七大、十八大報告中都沿用了“社會管理”這個提法。十八大報告中，增加了“法制保障”.十九屆四中全會《決定》中又增加了“民主協(xié)商”和“科技支撐”形成七位一體的社會治理制度。

黨的十八屆三中全會《決定》中將“社會管理”的提法變?yōu)椤吧鐣卫怼?，指出：“?chuàng)新社會治理，必須……增強(qiáng)社會發(fā)展活力，提高社會治理水平”，“改進(jìn)社會治理方式……鼓勵和支持社會各方面參與，實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”[8]，此次社會治理概念的提出，是在我國社會矛盾增多、社會問題頻發(fā)的轉(zhuǎn)型期的經(jīng)驗教訓(xùn)總結(jié)，是對以往的理論的繼承和發(fā)展，延續(xù)和創(chuàng)新。

（二）社會治理更加注重公眾的參與

社會治理與社會管理，只有一字之差，卻標(biāo)志著黨的社會管理理論與實踐的一次重要的創(chuàng)新，它在怎樣進(jìn)行治理和治理的方式、方法上更具備現(xiàn)代化的特征，也更加注重公眾參與在社會治理中的重要作用。

1 從治理方向上看，雙向互動需要擴(kuò)大公眾參與

社會治理更強(qiáng)調(diào)“雙向互動”的特點。傳統(tǒng)的管理體制中管理方向是單一的從上到下的線性管理。作為管理者的一方，如政府，承擔(dān)太多、干預(yù)過度，不勝其負(fù);而作為被管理的一方，如社會和公眾處于被動的、服從的地位，其能動性和能動力量被忽視。而在社會治理的體制下，政府作為公共事務(wù)的管理者，對公眾進(jìn)行管理、服務(wù)和控制，社會公眾也能對政府進(jìn)行監(jiān)督、督促和建議;政府有責(zé)任從上到下指揮，社會公眾有義務(wù)從下到上反饋、參與，促使兩者形成良好的互動。米格代爾指出：“國家的管理能力會因為與社會組織關(guān)系的不同而發(fā)生變化，也可以說，國家和社會組織的互動可以為彼此帶來更多的權(quán)力?！盵1] 所以創(chuàng)新社會治理的思路是走群眾路線，擴(kuò)大公眾參與，讓社會發(fā)揮更大的能動作用。

2 從治理主體看，多元參與需要擴(kuò)大公眾參與

社會治理更強(qiáng)調(diào)多元參與的特點。傳統(tǒng)的社會管理強(qiáng)調(diào)政府對社會公共事務(wù)的強(qiáng)制性管理;而社會治理除了政府這個治理主體之外還“鼓勵和支持社會各方面參與”，社會各方面當(dāng)然包括廣大人民群眾。我國社會，人口眾多、疆土遼闊、社會群體多元化，社會體系極其復(fù)雜。要治理好這樣一個社會一定需要全體人民的共同參與。列寧曾對于人民參與政治管理有過精辟的論述，他指出，社會主義要真正“普遍吸收所有勞動者來管理國家”[2]，“獨立地參加日常管理。”[2]我國憲法規(guī)定“人民依照法律規(guī)定通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)?！盵9]這為個人參與社會管理事務(wù)提供了政治和法律保障。

3 從治理的內(nèi)容來看，自我管理與自治需要擴(kuò)大公眾參與

傳統(tǒng)的社會管理更多強(qiáng)調(diào)政府對社會公共事務(wù)的管理;而社會治理強(qiáng)調(diào)公民對社會公共事務(wù)的自我管理與自治，實現(xiàn)“居民自治良性互動”。因為從根本上說，“最廣泛起作用的、維持社會穩(wěn)定和社會秩序的自動調(diào)節(jié)機(jī)制必定是公民和社會組織的自我管理。如果沒有社會和公眾的自我管理，一切活動都依靠國家和政府控制，那么國家和政府將不堪重負(fù)，社會秩序和社會穩(wěn)定也難于維持”[10]。從這個意義上講，為了維護(hù)社會穩(wěn)定和社會秩序，社會治理應(yīng)致力于提高公民和社會自我管理的能力和水平。

總之，用社會治理取代社會管理，本身就是一種治理觀念的創(chuàng)新，它意味著在維護(hù)社會秩序方面政府不再是單一的管理主體，社會公眾也不僅僅是被管理的客體，而是政府聯(lián)合公民和社會來共同治理;在治理過程方面不再是從上致下的單向管控，而是包括公眾、社會在內(nèi)的多個主體的平等協(xié)商與合作。公眾參與在社會治理中的作用被大大突出了，因此把擴(kuò)大公眾參與作為推進(jìn)社會管理向社會治理的必要手段，將極大的促進(jìn)社會治理的創(chuàng)新。

二 曲靖農(nóng)村山區(qū)擴(kuò)大公眾參與推進(jìn)社會治理創(chuàng)新的啟示

（一）擴(kuò)大公眾參與推進(jìn)社會治理創(chuàng)新的典型案例

曲靖市位于云貴高原中部，云南省東部。全市2.89萬平方千米，地貌以高原山地為主，河槽、湖盆、高原盆地等多種地貌并存。曲靖人口600多萬，其中有近400萬居住在山區(qū)半山區(qū)。曲靖地理特征和現(xiàn)狀決定著在進(jìn)行社會治理創(chuàng)新中，農(nóng)村山區(qū)的社會治理是曲靖進(jìn)行社會治理的重點和難點。近年來，曲靖市委、政府大力加強(qiáng)社會主義新農(nóng)村建設(shè)，各地結(jié)合自己的實際情況，注重加大公眾參與的力度促進(jìn)社會治理的創(chuàng)新，因地制宜創(chuàng)造出了很多成功的例子。

1 建立礦村開發(fā)成果“共享機(jī)制”

宣威市倘塘鎮(zhèn)通南鋪秦家地煤礦，按照“政府引導(dǎo)、企業(yè)主導(dǎo)、群眾參與”的辦法建立了礦村開發(fā)成果“共享機(jī)制”。企業(yè)對口幫扶村社發(fā)展一個以上的惠農(nóng)產(chǎn)業(yè)，村社和群眾以集體產(chǎn)權(quán)參股、補(bǔ)償入股或就地用工參與礦山生產(chǎn)生活服務(wù)等方式參與利益分配，把惠農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與集體產(chǎn)權(quán)的有序流轉(zhuǎn)結(jié)合起來，把礦產(chǎn)資源開發(fā)與群眾增收致富結(jié)合起來。這種“共享機(jī)制”一方面激發(fā)了村民參與企業(yè)管理的熱情，充分調(diào)動村民勞動、管理、監(jiān)督的積極性，對企業(yè)的發(fā)展有利;另一方面，企業(yè)的效益和成果也能普惠廣大村民，實現(xiàn)人企雙贏，成果共享。除秦家地煤礦外，宣威市來賓鎮(zhèn)河?xùn)|村委會和富源縣老廠鄉(xiāng)拖竹村委會、后所鎮(zhèn)慶云村委會等也建立了礦村共建的“共享機(jī)制” 。

2 創(chuàng)新“三輪四聯(lián)”工作方法

馬龍縣王家莊鎮(zhèn)永發(fā)村結(jié)合本村實際，在綜治維穩(wěn)工作中創(chuàng)新實施“三輪四聯(lián)”工作法，即“輪戶值守保平安、輪戶調(diào)解促和諧、輪戶清患保安全，矛盾糾紛聯(lián)調(diào)、治安問題聯(lián)防、突出問題聯(lián)治、平安和諧聯(lián)創(chuàng)”，將該村現(xiàn)有農(nóng)戶以10戶為單位編成一個小組，選派出一名小組長，以周為時間單位，通過“三輪”的堅持和完善，體現(xiàn)“四聯(lián)”效應(yīng)，把矛盾糾紛和各種不穩(wěn)定因素消化于轄區(qū)內(nèi)，真正做到“小事不出戶，大事不出村，矛盾不上交”?！叭喫穆?lián)”工作法最大限度地調(diào)動了村民參與平安建設(shè)的積極性和主動性，實現(xiàn)了自我服務(wù)、自我發(fā)展、自我保平安，平安人人創(chuàng)、成果人人享的目的。

3 創(chuàng)新“一十百”代表制

沾益縣炎方鄉(xiāng)創(chuàng)新“一十百”代表制：先在每戶中推選出一名家庭代表;再以相對集中的十戶為一個小單元，推選一名“十戶代表”;以一百戶為責(zé)任區(qū)，在十戶代表中推薦一名“百戶代表”。家庭代表、十戶代表、百戶代表通過“123”工作制（“1”即做好一個監(jiān)督：監(jiān)督黨和國家的方針、政策是否落實到位，落實不好的代表有權(quán)質(zhì)詢;“2”即做好兩個傳遞：將上級的各項方針、政策、精神等傳遞到責(zé)任區(qū)群眾，同時將社情民意傳遞給上級組織;“3”即做到三個帶頭：帶頭致富、帶頭維護(hù)穩(wěn)定、帶頭搞好服務(wù)）共同參與社會事務(wù)管理。實踐表明，“一十百”和“123”的治理方法，極大刺激了群眾民主管理村級事務(wù)的積極性，使黨的政策宣傳教育深入人心，信息渠道更加靈敏通暢，矛盾化解更加及時有效。

（二）曲靖農(nóng)村山區(qū)社會治理創(chuàng)新的思考與啟示

從曲靖農(nóng)村山區(qū)社會治理創(chuàng)新的案例中我們不難看出，這三種創(chuàng)新方法都有一個共同的特點，就是吸納了公眾的參與，社會管理者不再是有限的幾個人，而是廣大的人民群眾。礦村“成果共享”機(jī)制中，把周邊的村民吸納進(jìn)來，成為企業(yè)的管理者和監(jiān)督者，擴(kuò)大了公眾參與的程度?！叭喫穆?lián)”工作制和“一十百”代表制都是選出很多公眾代表實施管理監(jiān)督，傳送群眾的意見建議，以點帶面形成網(wǎng)格狀，擴(kuò)大公眾參與，達(dá)到群防群治的治理效果。因此，我們可以得出結(jié)論，擴(kuò)大公眾參與是推動社會管理向社會治理轉(zhuǎn)變創(chuàng)新社會治理的有力手段。

那么如何擴(kuò)大公眾參的程度呢？曲靖農(nóng)村山區(qū)社會治理創(chuàng)新的案例給我們的啟示是：

1 以“權(quán)”、“利”為紐帶，激發(fā)公眾參與社會治理的熱情

權(quán)利包括利益和權(quán)力兩方面。以利益為紐帶，是指公眾在參與管理的過程中能夠獲得物質(zhì)上的收獲。要善于抓住、抓準(zhǔn)公眾的利益與不同階層群體利益的結(jié)合點，正確處理不同階層群體的利益，又要通過建立健全公眾利益的表達(dá)、協(xié)調(diào)和保護(hù)機(jī)制，引導(dǎo)群眾表達(dá)利益訴求，解決利益矛盾。比如建立礦村“成果共享”機(jī)制，讓企業(yè)和群眾實現(xiàn)雙贏，讓公眾在社會管理中能為自己謀利，就能激發(fā)他們管理的熱情。

以權(quán)力為紐帶，是指公眾在參與管理的過程中能夠獲得精神上的滿足。隨著法治意識、主體意識和民主權(quán)利意識的逐漸增強(qiáng)，公眾對公共事務(wù)尤其是關(guān)乎自身利益的公共事務(wù)越來越渴望能參與其中擁有更多的話語權(quán)。美國學(xué)者阿因斯坦認(rèn)為“公眾參與的實質(zhì)是公民權(quán)力問題，它是一個賦權(quán)于民和權(quán)力再分配的過程”[3]。很多時候權(quán)力和利益是交織在一起的，公眾在參與社會管理的過程中既實施了權(quán)力又獲得了利益。因此以權(quán)力和利益為紐帶可以激發(fā)公眾參與的熱情，推動社會管理向社會治理的轉(zhuǎn)變。

2 以區(qū)域為單元，搭建公眾參與社會治理的平臺

將整片區(qū)域劃分為許多小的單元，最典型的就是網(wǎng)格和社區(qū)。“一十百”代表制和“三輪四聯(lián)”工作制都是對“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”的積極探索。通過科學(xué)的劃分，把所管轄的范圍劃分為一小格一小格的區(qū)域，也就是一個個的網(wǎng)格，每個區(qū)域選出一名管理者，網(wǎng)格劃分得越小，參與管理的人就越多，責(zé)任的落實也就越明確?！耙皇佟贝碇浦幸约彝?、責(zé)任區(qū)為區(qū)域，“三輪四聯(lián)”工作制中以相鄰的十戶人家為一個區(qū)域，都將整塊區(qū)域劃分成很多小單元，再選出各個區(qū)域的群眾代表參與管理，最終形成“轄區(qū)有網(wǎng)、網(wǎng)中有格、格中定人、人負(fù)其責(zé)”的局面。

社區(qū)作為社會的基本單元，它是社會管理的主要陣地也是公眾參與自治的典型平臺。社區(qū)自治是公眾對基層公共事務(wù)的自我管理，也是公眾對民主參與管理國家事務(wù)的現(xiàn)實表達(dá)。網(wǎng)格管理者、群眾選出的代表和各個社區(qū)負(fù)責(zé)人，它們就像是社會治理這張大網(wǎng)里的各個結(jié)點。以點帶面，管理好每個結(jié)點就治理好了結(jié)點旁邊的區(qū)域。

3 以機(jī)制為保障，保證公眾參與社會治理的權(quán)利

制度化是組織和程序獲取價值觀和穩(wěn)定性的一種進(jìn)程[4]?！案咚降墓妳⑴c是通過完善的體制機(jī)制組織起來的”[5]，能否實現(xiàn)公民對社會治理的有效參與，制度是關(guān)鍵。如果沒有相關(guān)制度支持，所謂的公眾參與就只能停留在理論層面上。曲靖農(nóng)村社會治理創(chuàng)新中，注意了對機(jī)制的建立，比如建立“成果共享”機(jī)制，“三制一評”制度（即重大事項聽證制度、票決制度、村務(wù)公開制度和民主評議村組干部），切實保障了群眾的知情權(quán)、決策權(quán)、選擇權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

社會由各類社會組織與社會公眾等組成，社會治理不僅是政府的責(zé)任、社會的責(zé)任，也是公眾的共同責(zé)任。當(dāng)今社會，經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，利益格局呈現(xiàn)多元化趨勢，公民的法律意識、權(quán)力意識不斷提升。在此背景之下，社會治理只靠政府的力量，而沒有公眾參與是無法想象的。因此要不斷創(chuàng)新公眾參與社會治理的體制機(jī)制，以喚醒公眾參與社會管理的自覺，讓公眾在積極參與中貢獻(xiàn)智慧和能量，才能摒棄傳統(tǒng)的社會管理模式的弊端，創(chuàng)新社會治理，形成共治共建共享的社會治理局面。

參考文獻(xiàn)：

[1]米格代爾《社會中的國家：國家與社會如何相互改變與相互構(gòu)成》 紐約：劍橋大學(xué)出版社2001.

[2]《列寧選集》第3卷，人民出版社1995.

[3]蔡定劍《公眾參與：歐洲的制度和經(jīng)驗》北京：法律出版社2009.

[4][美]賽繆爾.P.亨延頓著，王冠華、劉為譯：《變化社會的政治秩序》三聯(lián)書店 1989.

[5]鄧偉志主編：《變革社會中的政治穩(wěn)定》上海人民出版社 1998.

[6]滕黎南.普艷杰、保睿、錢偉龍、李云兵《曲靖市山區(qū)社會管理創(chuàng)新的實踐和經(jīng)驗》.

[7]中國共產(chǎn)黨第十六屆四中全會《關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》.

[8]十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》.

[9]中華人民共和國《憲法》.

[10]張新穎 社會要求·個人內(nèi)修·環(huán)境外塑——公共參與社會管理的三維思考《沈陽工程學(xué)院學(xué)報（社會科學(xué)版）》2012-7-15 .

作者簡介：趙麗娟（1979.6—），女，苗族，籍貫湖南花垣。中共曲靖市委黨校講師，云南大學(xué)法學(xué)碩士，專業(yè)方向：行政管理