張小筠 劉戒驕

內(nèi)容提要：新中國成立以來，我國環(huán)境規(guī)制政策體系經(jīng)歷了從無到有、從起步構(gòu)建到全面提升的發(fā)展歷程。從改革開放前工業(yè)污染防治的初步探索、改革開放初期的“預(yù)防為主、防治結(jié)合”，到20世紀(jì)90年代的“污染防治和生態(tài)保護(hù)并重”、21世紀(jì)的“在發(fā)展中保護(hù)、保護(hù)中發(fā)展”，再到黨的十八大以來的“堅持生態(tài)優(yōu)先”，環(huán)境規(guī)制政策體系實現(xiàn)了多次重大戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型;政策理念經(jīng)歷了從“污染防治觀”到“生態(tài)文明觀”的演變，政策類別則經(jīng)歷了從政府干預(yù)到市場激勵，再到公眾參與和全社會共同監(jiān)督的演進(jìn)。新時代完善環(huán)境規(guī)制政策體系，應(yīng)進(jìn)一步加快環(huán)境保護(hù)法律制度創(chuàng)新、手段創(chuàng)新，加大環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法力度，并加強(qiáng)環(huán)境規(guī)制政策與財稅、金融、創(chuàng)新政策的協(xié)調(diào)配合，形成合力，共同推進(jìn)新時代生態(tài)文明建設(shè)。

關(guān)鍵詞：環(huán)境規(guī)制;污染防治;生態(tài)文明建設(shè);三方共治

中圖分類號：F205? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? 文章編號：1003-7543（2019）10-0016-10

新中國成立70年來，我國實現(xiàn)了從計劃經(jīng)濟(jì)體制向社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的歷史性轉(zhuǎn)變，并在加快完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制過程中實現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化取得巨大成就，但與之相隨的是經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境的矛盾日益突出。相應(yīng)地，我國環(huán)境保護(hù)工作經(jīng)歷了從適應(yīng)計劃經(jīng)濟(jì)向適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)以及以工業(yè)文明為主導(dǎo)向以生態(tài)文明為主導(dǎo)的演變歷程，環(huán)境規(guī)制政策理念經(jīng)歷了從“污染防治觀”到“生態(tài)文明觀”的演變，政策類別則經(jīng)歷了從政府干預(yù)到市場激勵，再到公眾參與和全社會共同監(jiān)督的演進(jìn)。這里對新中國成立70年來實施的環(huán)境規(guī)制政策進(jìn)行系統(tǒng)梳理，總結(jié)思考其發(fā)展演進(jìn)的規(guī)律和特征，并就新時代環(huán)境規(guī)制政策的調(diào)整完善提出相關(guān)建議。

一、新中國70年環(huán)境規(guī)制政策的總體演進(jìn)

70年來，我國環(huán)境規(guī)制政策體系建設(shè)從無到有、從小到大，不斷探索并取得了重大進(jìn)展。通過對不同時期的環(huán)境政策、治理措施等進(jìn)行梳理，可將我國環(huán)境規(guī)制政策體系的歷史沿革大致劃分為起步構(gòu)建（1949～1977年）、正式確立（1978～1991年）、完善加強(qiáng)（1992～2001年）、戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型（2002～2011年）和全面提升（2012年至今）五個階段。

（一）環(huán)境規(guī)制政策體系起步構(gòu)建階段（1949～1977年）：工業(yè)污染防治的初步探索

新中國成立至改革開放前，社會主義工業(yè)化建設(shè)拉開序幕，環(huán)境污染問題在一些領(lǐng)域開始顯現(xiàn)。雖然計劃經(jīng)濟(jì)集中統(tǒng)一管理體制下并不存在規(guī)制一說，這一時期的黨代會報告中也并未明確提及環(huán)境保護(hù)，但在推進(jìn)工業(yè)化建設(shè)的過程中，國家曾出臺了一些具有環(huán)保功能的政策和措施，在一定程度上解決了當(dāng)時的環(huán)境污染問題，因此可將其歸結(jié)為計劃經(jīng)濟(jì)時期環(huán)境規(guī)制的初步實踐。具體而言，包括如下方面：一是關(guān)注環(huán)境衛(wèi)生問題。為預(yù)防工業(yè)建設(shè)可能產(chǎn)生的衛(wèi)生問題，國家衛(wèi)生部于1953年設(shè)立了衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)，并于1956年與國家建委聯(lián)合發(fā)布了《工業(yè)企業(yè)設(shè)計暫行衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》，與城建部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于城市規(guī)劃和城市建設(shè)中有關(guān)衛(wèi)生監(jiān)督工作的聯(lián)合指示》，隨后在全國范圍內(nèi)多次開展了“愛國衛(wèi)生運(yùn)動”，使城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生得到了一定改善。二是重視工業(yè)污染防治。我國早在1956年就明確了綜合利用“工業(yè)廢物”的方針，20世紀(jì)60年代提出了“變廢為寶”的口號，“一五”時期建設(shè)的156個重大項目均按照國家要求采取了嚴(yán)格的污染防治措施。20世紀(jì)70年代，中央正式提出“三廢”處理和回收利用，并在全國上下開展了工業(yè)資源綜合利用、消除和改造“三廢”的群眾運(yùn)動，部分城市陸續(xù)成立了“三廢”治理辦公室，負(fù)責(zé)督促、檢查和管理本市的“三廢”治理工作。三是強(qiáng)調(diào)資源節(jié)約與保護(hù)。我國一直十分重視資源問題，這一階段提出了植樹造林、興修水利、治理水患、節(jié)約資源等政策，并出臺了《中華人民共和國水土保持暫行綱要》（1957年）、《中共中央關(guān)于確定林權(quán)、保護(hù)山林和發(fā)展林業(yè)的若干政策規(guī)定（試行草案）》（1961年）、《森林保護(hù)條例》（1963年）、《礦產(chǎn)資源保護(hù)試行條列》（1965年）等文件，此外還組織建立了一批綜合性自然保護(hù)區(qū)，開展了“綠色祖國、植樹造林”的群眾運(yùn)動，在保護(hù)生態(tài)環(huán)境、防止水土流失方面發(fā)揮了重要作用[1]。

上述政策雖取得了一定成效，但受發(fā)展階段和認(rèn)識局限的影響，國家對推進(jìn)工業(yè)化帶來的環(huán)境問題嚴(yán)峻性考慮不足，環(huán)境政策的制定總體停留在講究環(huán)境衛(wèi)生、節(jié)約資源、治理工業(yè)“三廢”等單一層面。直到1972年，在聯(lián)合國人類環(huán)境會議的推動下，我國開啟了環(huán)境治理的新篇章。國家計委環(huán)境保護(hù)辦公室組建了第一個環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)——國務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)制定和審定環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的相關(guān)政策。1973年，國務(wù)院召開了第一次全國環(huán)境保護(hù)會議，這次會議意義重大，會議審議通過的《關(guān)于保護(hù)和改善環(huán)境的若干規(guī)定（試行草案）》明確了環(huán)保工作的“32字方針”①，標(biāo)志著我國環(huán)境規(guī)制政策體系的起步構(gòu)建，確立了未來環(huán)境保護(hù)事業(yè)發(fā)展的初步理念。

總的來說，1949～1977年是我國環(huán)境保護(hù)事業(yè)的萌芽階段，政府在環(huán)境保護(hù)方面作了初步的探索與嘗試，制定了一些具有環(huán)保功能的政策，但這些政策相對零散，內(nèi)容更偏向一些原則性規(guī)定，缺乏具體的、規(guī)范的環(huán)境管理程序，也沒有形成完整的環(huán)境法律制度，遠(yuǎn)不能滿足環(huán)境保護(hù)的系統(tǒng)性、綜合性要求。

（二）環(huán)境規(guī)制政策體系正式確立階段（1978～1991年）：預(yù)防為主、防治結(jié)合

改革開放后，我國逐漸改變了過去單一的公有制局面，所有制結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)多元化格局，個體、私營等非公有制經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展。民營企業(yè)的快速發(fā)展適應(yīng)了當(dāng)時經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的客觀需要，但多數(shù)民營企業(yè)缺乏環(huán)境責(zé)任意識，環(huán)保管理水平低，造成了較為嚴(yán)重的環(huán)境破壞問題，迫切需要政府環(huán)境規(guī)制。然而，當(dāng)時我國環(huán)境保護(hù)的相關(guān)法規(guī)建設(shè)在很多領(lǐng)域仍是空白，環(huán)保部門一直處于“臨時性”的狀態(tài)，并不是一個獨(dú)立機(jī)構(gòu)，環(huán)境規(guī)制政策體系還未正式確立。為此，這一時期國家加緊出臺了一系列環(huán)保法律法規(guī)，并加強(qiáng)了環(huán)保機(jī)構(gòu)建設(shè)。具體而言，包括如下方面：一是環(huán)境保護(hù)正式立法。1978年，第五屆全國人民代表大會第一次會議通過的《中華人民共和國憲法》首次將環(huán)境保護(hù)寫入憲法，體現(xiàn)了黨和政府對環(huán)保事業(yè)的高度關(guān)注和依法治理的決心。1979年，第五屆全國人大常委會第十一次會議通過了《環(huán)境保護(hù)法（試行）》，經(jīng)過10年的實際適用，在總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，1989年第七屆全國人大常委會第十一次會議對“試行法”進(jìn)行了重新編修，并正式頒布了《環(huán)境保護(hù)法》，這標(biāo)志著我國環(huán)境規(guī)制立法體系的初步形成。二是環(huán)境保護(hù)被確立為基本國策。1983年，國務(wù)院召開第二次全國環(huán)境保護(hù)會議，正式確立了環(huán)境保護(hù)的基本國策和“預(yù)防為主、防治結(jié)合”“誰污染誰治理”“強(qiáng)化環(huán)境管理”的三大環(huán)保政策，使環(huán)境保護(hù)從經(jīng)濟(jì)建設(shè)的邊緣地位轉(zhuǎn)移到中心位置。三是環(huán)境保護(hù)制度體系初步確立。1989年召開的第三次全國環(huán)境保護(hù)會議提出了深化環(huán)境管理的新五項制度，即全力推行環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制、城市環(huán)境綜合整治定量考核、排污許可證制度、限期治理、污染集中控制。1990年，《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作的決定》進(jìn)一步提出了環(huán)境保護(hù)的“八項制度”，即在原五項制度的基礎(chǔ)上增加了環(huán)境影響評價制度、“三同時”制度和排污收費(fèi)制度。其中，環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制始終被置于首要地位，環(huán)保目標(biāo)的完成情況被列為政績考核的重要指標(biāo)之一。四是環(huán)保機(jī)構(gòu)正式建立。為了加強(qiáng)對環(huán)境保護(hù)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和部門協(xié)調(diào)，1982年，國務(wù)院正式成立了城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部，部內(nèi)設(shè)環(huán)境保護(hù)局，取代了原來的環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組。1988年，環(huán)境保護(hù)局從城鄉(xiāng)建設(shè)部獨(dú)立出來，升級為直屬國務(wù)院的副部級單位，其職能得到了顯著強(qiáng)化，這有利于進(jìn)一步推動環(huán)境保護(hù)工作的深入開展。

總的來說，這一時期我國環(huán)境保護(hù)工作逐漸步入正軌，環(huán)境治理的基本方針、政策與制度陸續(xù)確立，環(huán)境規(guī)制手段開始步入法制化階段，環(huán)境管理組織體系初步形成，環(huán)境管理部門職能逐漸強(qiáng)化，這一系列政策實施為我國環(huán)境規(guī)制政策體系的創(chuàng)新完善提供了重要思路和寶貴經(jīng)驗。

（三）環(huán)境規(guī)制政策體系完善加強(qiáng)階段（1992～2001年）：污染防治和生態(tài)保護(hù)并重

以1992年南方談話和黨的十四大召開為標(biāo)志，我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制正式確立。在市場經(jīng)濟(jì)背景下，改革開放開始向各領(lǐng)域全面推進(jìn)，我國經(jīng)濟(jì)步入快速發(fā)展時期，但與之相隨的生態(tài)環(huán)境惡化問題愈發(fā)凸顯。具體來看，這一時期環(huán)境保護(hù)工作部署主要包括：一是確立了可持續(xù)發(fā)展的國家戰(zhàn)略地位。在1993年發(fā)布的《中國環(huán)境與發(fā)展十大對策》、1994年發(fā)布的《中國二十一世紀(jì)議程》以及“九五”計劃綱要中，我國明確將可持續(xù)發(fā)展作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本戰(zhàn)略和指導(dǎo)方針，并指出實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的核心問題是實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會和人口、資源、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，這意味著中國的發(fā)展已不僅僅是經(jīng)濟(jì)上的發(fā)展，環(huán)境保護(hù)也已升級為發(fā)展問題，其外延得到進(jìn)一步擴(kuò)展。二是堅持污染防治和生態(tài)保護(hù)并重。1996年，第四次全國環(huán)境保護(hù)會議明確提出“堅持污染防治和生態(tài)保護(hù)并重”的環(huán)境保護(hù)思路，并確定了這一時期環(huán)境保護(hù)的工作重點(diǎn)——“一控雙達(dá)標(biāo)”①和“33211”環(huán)境工程②，這意味著我國環(huán)境保護(hù)工作進(jìn)入新的階段。三是明顯加快了環(huán)境保護(hù)的立法和修訂，諸如第八屆全國人大常委會先后通過了《大氣污染防治法》（1995年第一次修訂，第十五次會議）、《固體廢物污染環(huán)境防治法》（1995年，第十六次會議）、《水污染防治法》（1996年第一次修訂，第十九次會議）、《環(huán)境噪聲污染防治法》（1996年，第二十二次會議）、《節(jié)約能源法》（1997年，第二十八次會議），等等。多項行政法規(guī)和部門規(guī)章陸續(xù)出臺，諸如國務(wù)院先后頒布了《水污染防治法實施細(xì)則》（1989年）、《建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)管理條例》（1998年）和《全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)綱要》（2000年）等。四是深化環(huán)保機(jī)構(gòu)改革。1993年，全國人大成立了環(huán)境保護(hù)委員會，1994年更名為環(huán)境與資源保護(hù)委員會，主要職責(zé)是研究、審議與擬定環(huán)境保護(hù)的相關(guān)制度規(guī)定。隨后，全國不同層級的政府機(jī)構(gòu)、各行業(yè)主管部門也陸續(xù)設(shè)立了相應(yīng)的環(huán)境管理機(jī)構(gòu)。至此，中國已基本形成由人大立法監(jiān)督、政府負(fù)責(zé)實施、環(huán)境行政部門統(tǒng)一監(jiān)督的環(huán)境規(guī)制體系。1998年，國家環(huán)境保護(hù)局被提升為正部級單位，以加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的統(tǒng)一規(guī)劃和監(jiān)督管理，體現(xiàn)了黨中央和國務(wù)院對環(huán)境保護(hù)工作的高度重視。

總的來說，這一時期我國環(huán)境規(guī)制政策體系得到快速發(fā)展，不論是環(huán)保法律法規(guī)建設(shè)，還是環(huán)境管理體制，都有了更進(jìn)一步的完善，環(huán)境保護(hù)工作被納入經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的中長期規(guī)劃，環(huán)保機(jī)構(gòu)的設(shè)置更加系統(tǒng)化、綜合化，但由于這一時期各級政府及行政機(jī)構(gòu)仍以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主要目標(biāo)，對環(huán)境保護(hù)的投資力度明顯不足，以致地方環(huán)境整治政策和執(zhí)行方式之間存在較大偏差。

（四）環(huán)境規(guī)制政策體系戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型階段（2002～2011年）：在發(fā)展中保護(hù)、保護(hù)中發(fā)展

進(jìn)入21世紀(jì)，隨著改革開放的深入推進(jìn)和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的加速推動，我國經(jīng)濟(jì)總量持續(xù)擴(kuò)大，年均增長率高達(dá)10%以上，但這一增長主要由重化工業(yè)帶動。重化工業(yè)的快速發(fā)展雖在短時期能夠帶來經(jīng)濟(jì)的高速增長，但這種粗放發(fā)展方式以大量資源消耗為代價，對環(huán)境造成嚴(yán)重破壞，從長期看是不可持續(xù)的[2]。隨著資源浪費(fèi)現(xiàn)象和環(huán)境污染問題日益嚴(yán)重，政府環(huán)境治理壓力越來越大，對環(huán)境保護(hù)的重視程度和環(huán)保要求越來越高，我國環(huán)境規(guī)制事業(yè)迎來了重要的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型期。黨的十六大以來，中央先后提出了“科學(xué)發(fā)展觀”“促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展”“實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)發(fā)展”等重要論斷，并把建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會確立為國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展中長期規(guī)劃的一項戰(zhàn)略任務(wù)。黨的十七大報告進(jìn)一步提出了“建設(shè)生態(tài)文明，基本形成節(jié)約能源資源和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、増長方式、消費(fèi)模式”。為全面落實科學(xué)發(fā)展觀，貫徹建設(shè)生態(tài)文明的戰(zhàn)略思想，這一時期我國進(jìn)一步完善了環(huán)保法律法規(guī)建設(shè)，如第九屆全國人大常委會通過了《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》（2002年，第二十八次會議）、《環(huán)境影響評價法》（2002年，第三十次會議），第十屆全國人大常委會又通過了《固體廢物污染環(huán)境防治法》（2004年第一次修訂，第十三次會議）、《可再生能源法》（2005年，第十四次會議），國務(wù)院也陸續(xù)頒布了《排污費(fèi)征收使用管理條例》（2003年）和《節(jié)能減排綜合性工作方案》（2007年）等。《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》作為第一部循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法，標(biāo)志著我國污染治理模式開始由末端治理向全過程控制轉(zhuǎn)變;《環(huán)境影響評價法》改變了原先“先污染后治理”的模式，轉(zhuǎn)為“先評價后建設(shè)”，強(qiáng)調(diào)預(yù)防在先、治理在后，從源頭上控制污染，標(biāo)志著我國環(huán)境立法方向和環(huán)境管理方式的重大轉(zhuǎn)變。此外，這一時期我國共召開了三次環(huán)境保護(hù)會議，環(huán)境保護(hù)的戰(zhàn)略地位不斷提升。2002年第五次全國環(huán)境保護(hù)會議將環(huán)境保護(hù)列為政府的五項重要職能之一，強(qiáng)化了政府在環(huán)保方面的職責(zé);2006年第六次全國環(huán)境保護(hù)會議提出的“三個轉(zhuǎn)變”①是對我國經(jīng)濟(jì)與環(huán)境關(guān)系的根本性調(diào)整;2011年第七次全國環(huán)境保護(hù)會議提出“堅持在發(fā)展中保護(hù)、在保護(hù)中發(fā)展”的路線方針，是環(huán)境保護(hù)發(fā)展模式和資源配置的重大創(chuàng)新。在環(huán)保機(jī)構(gòu)改革方面，為加大環(huán)境政策、規(guī)劃和重大問題的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，2008年，國家環(huán)境保護(hù)總局被提升為部級單位——環(huán)境保護(hù)部，進(jìn)一步加強(qiáng)了環(huán)境監(jiān)管的權(quán)威性。

總的來說，這一時期我國環(huán)境規(guī)制政策體系實現(xiàn)了重大戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，政策理念由過去重經(jīng)濟(jì)增長、輕環(huán)境保護(hù)向兩者并重轉(zhuǎn)變，政策目標(biāo)由過去環(huán)境保護(hù)滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展向兩者同步發(fā)展轉(zhuǎn)變，政策手段由過去以行政為主向行政、經(jīng)濟(jì)、法律、技術(shù)手段相結(jié)合轉(zhuǎn)變，可以說已基本形成環(huán)境保護(hù)法規(guī)體系，環(huán)境立法領(lǐng)域不斷拓寬，環(huán)境監(jiān)管權(quán)威不斷提高，環(huán)境整治得到實質(zhì)性提升。

（五）環(huán)境規(guī)制政策體系全面提升階段（2012年至今）：堅持生態(tài)優(yōu)先

面對日益嚴(yán)峻的環(huán)境污染形勢，自2012年黨的十八大召開以來，環(huán)境問題得到了黨和政府空前重視，我國環(huán)保事業(yè)邁向更高層次。黨的十八大報告提出了經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)的“五位一體”總體布局，將生態(tài)文明建設(shè)置于突出位置，并提出了堅持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針。黨的十九大更進(jìn)一步把“堅持人與自然和諧共生”作為新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的基本方略之一，強(qiáng)調(diào)“必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國策”。在這一思想指導(dǎo)下，我國先后出臺了一系列促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的政策法規(guī)。2015年，《國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》和《生態(tài)文明體制改革總體方案》作為生態(tài)文明制度體系的頂層設(shè)計正式發(fā)布，明確了我國生態(tài)文明制度體系建設(shè)的戰(zhàn)略目標(biāo)和實施步驟。在環(huán)保法規(guī)建設(shè)方面，被稱為史上最嚴(yán)厲的《環(huán)境保護(hù)法》于2014年第十二屆全國人大常委會第八次會議修訂通過，并于2015年1月1日起施行。新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》進(jìn)一步強(qiáng)化了政府和企業(yè)的環(huán)境治理責(zé)任，對環(huán)境違法行為的懲治力度大大加強(qiáng)，彰顯了國家解決當(dāng)前嚴(yán)峻環(huán)境污染問題的決心。2016年，我國首部專門體現(xiàn)“綠色稅制”的單行稅法——《環(huán)境保護(hù)稅法》于第十二屆全國人大常委會第二十五次會議通過，并于2018年1月1日起施行。為保證《環(huán)境保護(hù)稅法》的順利實施，2017年，該法的配套文件——《環(huán)境保護(hù)稅法實施條例》由國務(wù)院正式頒布，這意味著在我國施行了40年的排污費(fèi)征收制度被環(huán)保稅取代，環(huán)?！百M(fèi)改稅”正式完成。北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東及深圳等省市陸續(xù)開展了碳排放交易試點(diǎn)，各行業(yè)也逐漸建立起全國統(tǒng)一的碳排放交易市場，生態(tài)補(bǔ)償、綠色采購、綠色價格等政策也都相繼發(fā)展起來。2018年，第十三屆全國人民代表大會第一次會議審議通過了《中華人民共和國憲法修正案》，生態(tài)文明被正式納入憲法，更加體現(xiàn)了黨和政府對生態(tài)環(huán)境的高度重視以及中國特色社會主義生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略思想[3]。在環(huán)保機(jī)構(gòu)改革方面，2018年組建的自然資源部與生態(tài)環(huán)境部，取代了原國土資源部、環(huán)境保護(hù)部、國家海洋局、國家林業(yè)局等部門，進(jìn)一步優(yōu)化了職能配置，有利于強(qiáng)化自然資源監(jiān)管，解決環(huán)保部門職能交叉、管制重疊、標(biāo)準(zhǔn)不一等矛盾。

總的來說，經(jīng)過70年發(fā)展，我國環(huán)境規(guī)制政策體系內(nèi)容不斷豐富，環(huán)境保護(hù)涉及的范圍不斷擴(kuò)大，參與環(huán)境政策頒布實施的機(jī)構(gòu)不斷增加，行政、經(jīng)濟(jì)、立法等多元化手段綜合運(yùn)用的環(huán)境規(guī)制路徑愈發(fā)清晰，現(xiàn)已基本形成環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展平衡、污染防治與生態(tài)防護(hù)并重的環(huán)境規(guī)制政策理念，初步建成由法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、批準(zhǔn)和簽署的國際條約共同構(gòu)成的生態(tài)環(huán)境保護(hù)體系。

二、新中國70年環(huán)境規(guī)制政策理念與類別的演進(jìn)

70年來，我國逐步實現(xiàn)了計劃經(jīng)濟(jì)體制向社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變，市場化改革促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高速發(fā)展，但也造成了生態(tài)環(huán)境的嚴(yán)重惡化。在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與資源環(huán)境約束矛盾日益突出的背景下，我國環(huán)境規(guī)制政策體系實現(xiàn)了多次重大戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，環(huán)境規(guī)制政策的指導(dǎo)思想、政策理念、政策類別和政策手段也經(jīng)歷了明顯的、從量到質(zhì)的重大變化。

（一）政策理念從“污染防治觀”向“生態(tài)文明觀”演變

與所有工業(yè)化國家一樣，中國的環(huán)境問題與工業(yè)化發(fā)展同時出現(xiàn)，但環(huán)保理念沒有同時產(chǎn)生。新中國成立之初，國家為快速恢復(fù)經(jīng)濟(jì)實力，大力發(fā)展重工業(yè)，在其實施的經(jīng)濟(jì)政策中雖提出過節(jié)約能源資源的要求，但因思維模式局限和發(fā)展經(jīng)濟(jì)的客觀需要，環(huán)境問題并未得到足夠重視。環(huán)境治理工作的目的只是為經(jīng)濟(jì)建設(shè)而服務(wù)，環(huán)境保護(hù)思想也只是圍繞社會主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)的初步認(rèn)識，并沒有形成完整的環(huán)境規(guī)制理念，環(huán)境問題的客觀性被嚴(yán)重忽視[4]。20世紀(jì)70年代，我國參加聯(lián)合國人類環(huán)境會議成為一個重要的思想轉(zhuǎn)折點(diǎn)，國家開始承認(rèn)環(huán)境污染和生態(tài)破壞問題在中國同樣存在，而且較為嚴(yán)重，并認(rèn)識到社會主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的矛盾關(guān)系。自此，中央政府開始著手組建環(huán)境保護(hù)部門，召開全國環(huán)境會議，并以“32字方針”作為當(dāng)時開展環(huán)境工作的指導(dǎo)思想。

改革開放后，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，環(huán)境污染問題日益顯現(xiàn)，國家愈發(fā)認(rèn)識到環(huán)境問題的嚴(yán)峻性和環(huán)境保護(hù)的迫切性，20世紀(jì)80年代就將環(huán)境保護(hù)列為基本國策之一，并以三大政策和八項制度作為當(dāng)時開展環(huán)保工作的指導(dǎo)方略。但是，改革開放前期的環(huán)境規(guī)制重點(diǎn)是如何控制污染排放，提倡“誰污染誰治理，誰開發(fā)誰保護(hù)”的污染防治觀，政府環(huán)境規(guī)制理念仍局限于“使環(huán)境保護(hù)工作同經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展相協(xié)調(diào)”，這意味著當(dāng)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生矛盾時，環(huán)境保護(hù)應(yīng)讓位于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，國家對環(huán)境污染帶來的危害缺乏深刻的認(rèn)識。到了經(jīng)濟(jì)迅速崛起的90年代，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的矛盾愈發(fā)突出，環(huán)境污染和生態(tài)破壞問題已經(jīng)成為制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素[5]。同時，隨著改革開放的不斷深入，國家對環(huán)境保護(hù)地位和作用的認(rèn)識也得到了進(jìn)一步深化，可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略被正式確立?？沙掷m(xù)發(fā)展觀打破了經(jīng)濟(jì)增長作為社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)涵的傳統(tǒng)觀念，其內(nèi)涵被進(jìn)一步提升為人口、資源、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)與生態(tài)的平衡發(fā)展。在可持續(xù)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，政府環(huán)境規(guī)制理念逐漸從“使環(huán)境保護(hù)工作同經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展相協(xié)調(diào)”向“使經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)”轉(zhuǎn)變，清晰體現(xiàn)了環(huán)境優(yōu)先的原則。

進(jìn)入21世紀(jì)，隨著全球化迅速發(fā)展，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和對外開放程度大大提升，并逐漸成長為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，此時中國的環(huán)保事業(yè)發(fā)展關(guān)乎全球生態(tài)環(huán)境的狀況與趨勢。面對日益嚴(yán)峻的全球性生態(tài)環(huán)境危機(jī)，黨中央立足于社會主義初級階段中國的基本國情，提出了堅持以人為本，全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀?？茖W(xué)發(fā)展觀是國家對改革開放以來經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展暴露出來的種種不協(xié)調(diào)和不可持續(xù)問題深入總結(jié)思考的碩果，是對可持續(xù)發(fā)展觀的進(jìn)一步深化和補(bǔ)充。2007年，黨的十七大報告首次提出“生態(tài)文明建設(shè)”，標(biāo)志著社會主義生態(tài)文明觀的正式形成。把生態(tài)建設(shè)提升到文明的高度，是我國環(huán)境治理理念的又一次升華[6]。建設(shè)生態(tài)文明不僅是貫徹科學(xué)發(fā)展觀的必然要求，而且是維護(hù)全球生態(tài)安全、推動人類文明進(jìn)步和可持續(xù)發(fā)展的迫切需要。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央從新的歷史起點(diǎn)出發(fā)，深刻總結(jié)人類文明發(fā)展規(guī)律，就生態(tài)文明保護(hù)提出了一系列新思想、新理念和新戰(zhàn)略，把生態(tài)文明建設(shè)納入社會主義事業(yè)“五位一體”總體布局。黨的十九大更進(jìn)一步將建設(shè)生態(tài)文明提升為中華民族永續(xù)發(fā)展的“千年大計”，將“美麗”作為建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的目標(biāo)和標(biāo)志之一，提出“生態(tài)興則文明興”的深邃歷史觀、“人與自然和諧共生”的科學(xué)自然觀、“綠水青山就是金山銀山”的綠色發(fā)展觀等[7]，體現(xiàn)了國家對環(huán)境問題和經(jīng)濟(jì)發(fā)展認(rèn)識的不斷深化。總之，中央通過理念引導(dǎo)、理論領(lǐng)導(dǎo)、政策支持和制度保障，為新時代加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)提供了重要的思想遵循，為努力建設(shè)美麗中國、實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展指明了前進(jìn)方向和實現(xiàn)路徑，凸顯了生態(tài)文明建設(shè)在實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢中的重要作用，即中華民族偉大復(fù)興的中國夢一定是美麗中國夢[8]。

回顧上述環(huán)境規(guī)制理念演進(jìn)歷程可以看出，“誰污染誰治理”在向“堅持污染防治和生態(tài)保護(hù)并重”轉(zhuǎn)變，環(huán)境保護(hù)滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展向兩者協(xié)調(diào)發(fā)展再向生態(tài)優(yōu)先轉(zhuǎn)變。70年來，我國環(huán)境規(guī)制政策體系實現(xiàn)了多次重大戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，環(huán)境法制建設(shè)理念不斷深化并與時俱進(jìn)。實際上，在人類不斷改造“自然生態(tài)系統(tǒng)”以謀求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，若只是一味地向自然界索取，過度消耗資源并大量排放污染，最終必然遭到大自然的報復(fù)，引發(fā)嚴(yán)重的生態(tài)危機(jī)。污染防治觀的初步提出、可持續(xù)發(fā)展觀的正式確立、科學(xué)發(fā)展觀的深入貫徹以及生態(tài)文明觀的層層推進(jìn)，是我們黨基于中國工業(yè)化進(jìn)程迅速推進(jìn)，資源約束趨緊，環(huán)境污染加劇，生態(tài)系統(tǒng)退化，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口、資源、環(huán)境之間矛盾日益突出的現(xiàn)實國情而提出的，也是我們黨對生態(tài)環(huán)境破壞背后機(jī)理的深刻認(rèn)識，對人類經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展方式的深刻反思，以及對中國特色社會主義事業(yè)總體布局的不斷拓展[9]。

（二）政策類別從“政府干預(yù)”向“市場激勵”“公眾參與”演進(jìn)

我國環(huán)境規(guī)制政策體系建設(shè)經(jīng)歷了一個從適應(yīng)計劃經(jīng)濟(jì)到適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)，從強(qiáng)調(diào)政府干預(yù)到強(qiáng)化市場激勵，再到注重公眾參與，從以行政手段為主導(dǎo)到以行政、市場和公眾參與手段相結(jié)合的演進(jìn)過程。新中國成立至改革開放前，在高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制下，國家政權(quán)對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實行全面干預(yù)，環(huán)境規(guī)制政策主要表現(xiàn)為政府的強(qiáng)管制，通過政府下達(dá)行政命令的方式對企業(yè)的生產(chǎn)行為進(jìn)行直接干預(yù)，如采取準(zhǔn)入限制、排放標(biāo)準(zhǔn)、總量控制等行政管理手段。這一手段由國家強(qiáng)制力保證實施，因此在短期內(nèi)可以有效控制污染，特別是在處理不可逆的或超過環(huán)境承載力的環(huán)境問題方面發(fā)揮了明顯作用[10]。但是，政府主導(dǎo)的行政管理方式往往“一刀切”，在解決環(huán)境污染問題上具有被動性，實踐中缺乏靈活性，對環(huán)境技術(shù)革新的內(nèi)在激勵不足，常常導(dǎo)致環(huán)境規(guī)制政策的不經(jīng)濟(jì)與低效率。同時，行政命令型環(huán)境規(guī)制工具的管理成本較高，對政府的執(zhí)法水平要求也較高，現(xiàn)實中不乏存在一些地方政府做生態(tài)環(huán)境表面文章實則追求經(jīng)濟(jì)效益而使環(huán)境政策落實不到位的情況，環(huán)境執(zhí)法有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究等問題頻頻發(fā)生，甚至還有少部分政府官員為了滿足自身利益而與企業(yè)合謀規(guī)避環(huán)境執(zhí)法，最終造成嚴(yán)重的環(huán)境污染事故[11]。

隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的建立與完善，單靠政府干預(yù)的環(huán)境規(guī)制手段弊端愈發(fā)凸顯，國家開始對過去實行的環(huán)境治理模式進(jìn)行反思，并在后來的政策制定中愈發(fā)注重發(fā)揮市場信號的引導(dǎo)作用，以環(huán)保稅、排污權(quán)交易為代表的市場激勵型環(huán)境規(guī)制工具得到迅速發(fā)展。這類環(huán)境規(guī)制手段依靠市場競爭和價格機(jī)制對污染排放定價，使環(huán)境的負(fù)外部性成本內(nèi)部化，有利于激勵企業(yè)減少污染排放、加強(qiáng)環(huán)境治理，最終實現(xiàn)企業(yè)效益提升和環(huán)境保護(hù)的雙贏。但是，市場激勵型環(huán)境規(guī)制也存在一定弊端。例如，以市場機(jī)制為基礎(chǔ)的排污權(quán)交易制度使治理污染行為從政府強(qiáng)制轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)自覺的市場行為，交易行為也從政府與企業(yè)之間的行政交易轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌龅慕?jīng)濟(jì)交易，是節(jié)省政府治理費(fèi)用、減少環(huán)境污染的一種有效手段，但這一制度在初始排污指標(biāo)的核定和分配、排污權(quán)交易過程的監(jiān)管等方面還存在較大難度，導(dǎo)致我國排污權(quán)交易市場發(fā)展緩慢，現(xiàn)階段仍以試點(diǎn)工作為主，沒有得到廣泛推廣。再如，我國環(huán)保稅于2018年1月1日正式開征，取代原先的排污費(fèi)征收，這樣雖有利于規(guī)范環(huán)保收費(fèi)行為，解決過去排污費(fèi)征收的執(zhí)法剛性不足，緩解地方政府過度干預(yù)等問題，但是環(huán)保稅負(fù)擔(dān)定多少、征稅范圍定多大等方面的確定頗為復(fù)雜，需考慮多方面的因素。

近年來，隨著公眾環(huán)保意識的不斷提高，環(huán)境認(rèn)證、環(huán)境聽證與公眾參與等形式的環(huán)境規(guī)制政策日益受到關(guān)注。實際上，早在1989年頒布的《環(huán)境保護(hù)法》中就對污染和破壞環(huán)境行為進(jìn)行檢舉、控告的權(quán)利作了初步規(guī)定，2014年新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》對公眾參與環(huán)境保護(hù)作了明確的法律界定，2015年環(huán)境保護(hù)部公布的《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》對公眾如何參與環(huán)境保護(hù)作了具體說明。公眾參與制度不僅有利于降低政府環(huán)境監(jiān)管成本，而且是行政民主化的體現(xiàn)，使得不同主體的環(huán)保利益得到充分表達(dá)，有利于發(fā)揮公眾環(huán)境保護(hù)的主觀能動性[12]。但由于公眾參與制度基于自愿，不具有強(qiáng)制性，以致這類規(guī)制工具發(fā)揮效力的時滯較長，容易流于形式。目前我國公眾自愿參與環(huán)境治理的積極性明顯不足，這一手段的有效發(fā)揮需依賴行政部門的強(qiáng)制力和法律法規(guī)的不斷完善，未來還有很長的一段路要走。

經(jīng)過70年發(fā)展，我國已初步形成行政命令型、市場激勵型、公眾參與型“三維一體”的環(huán)境規(guī)制政策工具體系。這三類政策工具在解決我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展不同階段出現(xiàn)的各種環(huán)境問題方面發(fā)揮了重要作用。隨著市場化改革的不斷深化，國家環(huán)境治理體系日益完善，我國環(huán)境規(guī)制政策工具的類型將日益多樣化，內(nèi)容也將日益豐富化。但從總的發(fā)展趨勢來看，行政命令型環(huán)境規(guī)制和市場激勵型環(huán)境規(guī)制的作用在一個較長的時期內(nèi)仍然不可替代，而公眾參與型環(huán)境規(guī)制基于社會進(jìn)步和市場完善，將越來越引起人們的關(guān)注和重視，在更廣闊的領(lǐng)域內(nèi)得到廣泛運(yùn)用和發(fā)展[13]。

三、新時代我國環(huán)境規(guī)制政策的取向選擇

隨著環(huán)境保護(hù)理念的不斷深化和生態(tài)保護(hù)意識的逐步增強(qiáng)，我國環(huán)境治理力度明顯加大，環(huán)境治理成效不斷顯現(xiàn)。但總體上看，長期快速發(fā)展中累積的資源約束和環(huán)境污染問題日益突出，生態(tài)文明建設(shè)仍然任重道遠(yuǎn)。黨的十九大報告就生態(tài)文明建設(shè)提出新論斷，作出加快生態(tài)文明體制改革、建設(shè)美麗中國的戰(zhàn)略部署，到2035年生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)，美麗中國目標(biāo)基本實現(xiàn)，到本世紀(jì)中葉把我國建成富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國。為實現(xiàn)這一戰(zhàn)略目標(biāo)，我國必須進(jìn)一步建立健全環(huán)境規(guī)制政策體系，加快環(huán)境保護(hù)法律制度創(chuàng)新、手段創(chuàng)新，加大環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法力度，加強(qiáng)環(huán)境規(guī)制政策與財稅、金融、創(chuàng)新政策的協(xié)調(diào)配合，形成合力，共同推進(jìn)新時代生態(tài)文明建設(shè)。

（一）加快環(huán)境保護(hù)法律制度創(chuàng)新，加大環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法力度

黨的十九大以來，我國生態(tài)文明建設(shè)得到不斷強(qiáng)化，環(huán)保領(lǐng)域立法全面升級，生態(tài)文明入憲，以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系不斷完善?，F(xiàn)行環(huán)境立法囊括了環(huán)境保護(hù)的各個方面，除《環(huán)境保護(hù)法》作為基本法外，在環(huán)境污染防治、自然資源保護(hù)、資源循環(huán)利用等方面還出臺了一系列專門法，但立法層面仍存在法律條文重疊沖突、內(nèi)容偏軟、懲戒不足、可操作性不強(qiáng)等問題。執(zhí)法方面，自從史上最嚴(yán)的《環(huán)境保護(hù)法》實施以來，我國環(huán)境執(zhí)法力度大大加強(qiáng)，查處違法行為的數(shù)量和罰款金額大大增加，但在執(zhí)法過程中仍存在地方政府的不當(dāng)干預(yù)。例如一些地方政府為提升本地GDP不惜以犧牲當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境為代價競相降低環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)以吸引外來投資;再如部分政府官員與排污企業(yè)相互勾結(jié)，包庇企業(yè)環(huán)境違法行為，導(dǎo)致惡性環(huán)境污染事件的頻繁發(fā)生。

2018年5月，習(xí)近平總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會上強(qiáng)調(diào)，“要用最嚴(yán)格制度、最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境，加快制度創(chuàng)新，強(qiáng)化制度執(zhí)行，讓制度成為剛性的約束和不可觸碰的高壓線”?？梢姡聲r代我國還需實施更為嚴(yán)格的環(huán)境規(guī)制政策，進(jìn)一步加快環(huán)境保護(hù)法律制度創(chuàng)新，加大環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法力度。一要盡快完善與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的法律規(guī)定，抓緊制定環(huán)境保護(hù)空白領(lǐng)域的法律法規(guī)，為行政執(zhí)法提供良好的立法條件。例如，生態(tài)補(bǔ)償制度作為生態(tài)文明建設(shè)的重要激勵機(jī)制，目前還存在法律定位不清、權(quán)責(zé)不明，補(bǔ)償范圍較小、標(biāo)準(zhǔn)偏低、力度較小等缺陷，在補(bǔ)償制度設(shè)計上缺乏整體性和綜合性，未來需進(jìn)一步完善生態(tài)補(bǔ)償制度的法律保障，加快出臺更為具體的生態(tài)補(bǔ)償條例細(xì)則，明確界定補(bǔ)償對象、范圍、形式、標(biāo)準(zhǔn)、方式、資金等，使生態(tài)補(bǔ)償有法可依、有章可循。二要創(chuàng)新環(huán)境保護(hù)考核評價制度，配套出臺最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度考核辦法、獎勵機(jī)制，實行綠色發(fā)展目標(biāo)責(zé)任制，將資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益等指標(biāo)納入地方政府政績考核評價體系，細(xì)化具體考核指標(biāo)，增強(qiáng)考核機(jī)制的可操作性。將生態(tài)環(huán)境考核結(jié)果作為干部獎懲、提拔使用的重要依據(jù)，激發(fā)其保護(hù)環(huán)境的積極性和主動性。三要強(qiáng)化環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管，嚴(yán)格責(zé)任追究制度。健全執(zhí)法監(jiān)管機(jī)制，加強(qiáng)對監(jiān)管執(zhí)法的考核評估，建立環(huán)境責(zé)任追究體系，監(jiān)督政府將責(zé)任落到實處。加大環(huán)境問責(zé)力度，對執(zhí)法不力、監(jiān)督缺位、徇私枉法等行為，依法追究有關(guān)主管部門和執(zhí)法人員的責(zé)任，從根本上解決粗放、隨意執(zhí)法和執(zhí)法不公、不嚴(yán)等問題。

（二）加快環(huán)境規(guī)制手段創(chuàng)新，探索構(gòu)建政府、市場與公眾三方共治的環(huán)境治理體系

生態(tài)環(huán)境的監(jiān)管與治理是一項系統(tǒng)工程，政府無疑在其中發(fā)揮著重要作用。但受行政資源約束，單靠政府監(jiān)管難免力不從心，切實有效的環(huán)境治理還應(yīng)充分發(fā)揮市場和公眾的作用，建立起政府、市場與公眾三方共同監(jiān)督、協(xié)同治理的長效機(jī)制。第一，加強(qiáng)市場化環(huán)境規(guī)制手段創(chuàng)新。一是加快完善環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)的市場化機(jī)制，構(gòu)建推動綠色發(fā)展的市場信號體系和體現(xiàn)生態(tài)環(huán)境價值的制度體系，完善企業(yè)主體權(quán)責(zé)配置機(jī)制和資源環(huán)境價格形成機(jī)制，切實將損害環(huán)境的成本和改善環(huán)境的收益體現(xiàn)在企業(yè)經(jīng)營過程中。二是有序推進(jìn)排污權(quán)交易市場建設(shè)，加快完善排污權(quán)交易主體資格、初始分配制度和價格形成機(jī)制，不斷拓寬排污權(quán)交易主體范圍，繼續(xù)開展排污權(quán)交易多樣化試點(diǎn)，加快排污權(quán)交易二級市場制度建設(shè)。第二，充分發(fā)揮社會公眾在生態(tài)環(huán)境監(jiān)管與治理中的重要作用，不斷完善公眾參與渠道，調(diào)動公眾參與的積極性。一是完善環(huán)境信息披露機(jī)制，加快環(huán)境信息檢測對公眾開放，充分保證企業(yè)、社會組織和公眾的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和參與權(quán)。二是對公眾舉報違法排污行為給予及時獎勵，擴(kuò)大環(huán)境違法監(jiān)督的舉報渠道，設(shè)立投訴電話、郵箱、微信公眾號等多種舉報方式，使環(huán)境違法情況及時傳達(dá)至相關(guān)監(jiān)管部門。三是加強(qiáng)政府、市場與公眾主體之間互動，形成環(huán)境污染信息、違法情況的有效交流機(jī)制，確保公眾反映的環(huán)境污染問題得到及時處理和反饋。四是健全環(huán)境公眾聽證制度，建立公開公正的聽證程序，促進(jìn)環(huán)境決策民主化[14]。

不可否認(rèn)的是，任何環(huán)境規(guī)制手段都有其優(yōu)缺點(diǎn)，片面強(qiáng)調(diào)或夸大某一類規(guī)制的作用都是不可取的。在建立生態(tài)環(huán)境共治機(jī)制中，政府、市場和公眾都是不可或缺的治理主體。我國環(huán)境保護(hù)在傳統(tǒng)行政命令主導(dǎo)的體制下，正在越來越多地引入市場化和公眾參與機(jī)制。我們要注重充分發(fā)揮政府、市場與公眾三方的協(xié)同作用，破除阻礙環(huán)境規(guī)制政策實施的部門利益化障礙，擴(kuò)大不同規(guī)制工具的組合設(shè)計，對不同規(guī)制工具進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管理，做到揚(yáng)長避短、相互補(bǔ)充，將環(huán)境規(guī)制的效應(yīng)發(fā)揮到最大。

（三）加強(qiáng)環(huán)境規(guī)制政策與財稅、金融、創(chuàng)新政策的協(xié)調(diào)配合

建立健全環(huán)境規(guī)制政策體系，需要與財稅、金融、創(chuàng)新政策等協(xié)調(diào)配合，形成合力，構(gòu)建適當(dāng)?shù)募詈图s束機(jī)制，切實解決環(huán)境外部性問題。第一，從財稅政策入手，落實企業(yè)所得稅環(huán)保優(yōu)惠政策，加快消除不利于環(huán)境保護(hù)的財政補(bǔ)貼政策，不斷增加用于環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)方面的資金投入，制定合理的環(huán)保稅收標(biāo)準(zhǔn)，通過直接補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、稅費(fèi)返還等方式引導(dǎo)企業(yè)積極履行環(huán)保責(zé)任，自主選用綠色技術(shù)和清潔可再生能源生產(chǎn)綠色產(chǎn)品。第二，從金融政策入手，加快推動國有資本對環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)方面的投入，鼓勵和吸引更多社會資本投資環(huán)保、節(jié)能、清潔能源、清潔交通等綠色產(chǎn)業(yè)，通過綠色信貸、綠色債券、綠色股票、綠色基金、綠色保險和碳金融等金融工具，為綠色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供充足的資金支持。第三，從創(chuàng)新政策入手，進(jìn)一步完善以企業(yè)為主體、市場為導(dǎo)向、產(chǎn)學(xué)研用深度融合的技術(shù)創(chuàng)新體系，推動企業(yè)研發(fā)機(jī)構(gòu)建設(shè)，加大綠色技術(shù)創(chuàng)新的研發(fā)投入力度，加強(qiáng)綠色基礎(chǔ)性研究，加快節(jié)能環(huán)保、清潔能源供給、生態(tài)修復(fù)等領(lǐng)域的核心技術(shù)攻關(guān);推進(jìn)綠色技術(shù)研發(fā)與標(biāo)準(zhǔn)一體化，加強(qiáng)綠色技術(shù)的知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)，提高企業(yè)開展綠色技術(shù)創(chuàng)新的積極性;降低企業(yè)綠色技術(shù)創(chuàng)新成本，加大對企業(yè)研發(fā)費(fèi)用的稅前扣除力度，擴(kuò)大可享受稅收抵免的研發(fā)費(fèi)用范圍等;積極開展綠色科技領(lǐng)域的國際合作，加快培養(yǎng)綠色科技創(chuàng)新人才，為推動生態(tài)環(huán)境治理積極營造良好的科技創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境。

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（責(zé)任編輯：文豐安）