胡鈺 付饒 金書秦

內(nèi)容提要：現(xiàn)階段，我國(guó)正處于鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅(jiān)疊加推進(jìn)、歷史交匯的時(shí)期，生態(tài)環(huán)境保護(hù)在兩項(xiàng)戰(zhàn)略中均發(fā)揮著重要作用。生態(tài)扶貧和生態(tài)振興具有內(nèi)在一致性，均是在“兩山理論”的指導(dǎo)下，通過合理可持續(xù)地利用生態(tài)資源發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)，將“綠水青山”變成“金山銀山”的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)。但是在目標(biāo)、側(cè)重、總體要求三個(gè)層面存在著不同。在脫貧攻堅(jiān)階段，生態(tài)扶貧通過公益崗位設(shè)置、人居環(huán)境整治、生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等取得了積極進(jìn)展，為生態(tài)振興提供了良好的基礎(chǔ)與有效經(jīng)驗(yàn)，但是仍然存在體制機(jī)制銜接不暢、資金投入短缺、生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展升級(jí)困難等問題。為此，應(yīng)著力在生態(tài)規(guī)劃引領(lǐng)、資金投入多級(jí)打通、產(chǎn)業(yè)多元發(fā)展等方面精準(zhǔn)發(fā)力，推動(dòng)鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅(jiān)的有機(jī)銜接。

關(guān)鍵詞：脫貧攻堅(jiān);鄉(xiāng)村振興;生態(tài)環(huán)境保護(hù)

中圖分類號(hào)：F328? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? 文章編號(hào)：1003-7543（2019）10-0141-08

黨的十八大以來，中央把生態(tài)文明建設(shè)作為統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的重要內(nèi)容?！熬G水青山就是金山銀山”的綠色發(fā)展理念，指明了實(shí)現(xiàn)發(fā)展和保護(hù)協(xié)同共生的新路徑[1]，更是為我國(guó)農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展提出了時(shí)代要求，生態(tài)環(huán)境保護(hù)成為開展“三農(nóng)”工作的重要關(guān)切。當(dāng)前，脫貧攻堅(jiān)已經(jīng)進(jìn)入決勝期，到2020年全國(guó)所有貧困縣都要脫貧摘帽，實(shí)現(xiàn)全面建成小康目標(biāo)進(jìn)入鄉(xiāng)村振興軌道。生態(tài)扶貧作為精準(zhǔn)扶貧策略的重要組成部分，將生態(tài)建設(shè)與保護(hù)和扶貧開發(fā)有機(jī)結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)與生態(tài)文明建設(shè)“雙贏”，是當(dāng)前貧困地區(qū)實(shí)施力度最大、涉及面最廣的發(fā)展項(xiàng)目[2]。2018年中央“一號(hào)文件”明確將鄉(xiāng)村振興作為新時(shí)代“三農(nóng)”工作的總抓手，并將生態(tài)宜居、生態(tài)振興列為五個(gè)總要求以及五個(gè)中心任務(wù)之一。當(dāng)前，我國(guó)正處于鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅(jiān)疊加推進(jìn)、歷史交匯的時(shí)期，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是一項(xiàng)長(zhǎng)期的艱巨任務(wù)，如何建立脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興長(zhǎng)短結(jié)合、標(biāo)本兼治的統(tǒng)籌銜接機(jī)制，既是國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)切，又是“三農(nóng)”研究的熱點(diǎn)[3]。生態(tài)扶貧兼顧脫貧攻堅(jiān)、污染防治兩大攻堅(jiān)戰(zhàn)，厘清生態(tài)扶貧與生態(tài)振興的關(guān)系及其銜接問題十分必要。

隨著脫貧攻堅(jiān)工作的深入開展，以及鄉(xiāng)村振興有效途徑的不斷提出，學(xué)術(shù)界就生態(tài)環(huán)境保護(hù)在二者中的作用進(jìn)行了熱烈討論。一是關(guān)于生態(tài)環(huán)境與貧困之間關(guān)系的研究。主要分為兩個(gè)方向：方向一是基于“貧困陷阱”與“環(huán)境庫(kù)茲涅茨曲線”影響的致貧理論研究，方向二是基于現(xiàn)有生態(tài)扶貧手段下扶貧效果與生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)同發(fā)展效益的研究[4]。生態(tài)保護(hù)和脫貧攻堅(jiān)都對(duì)政府有高度的依賴性，二者的結(jié)合具有一定的脆弱性和風(fēng)險(xiǎn)性，發(fā)展方向偏失、方法失當(dāng)都可能會(huì)走向成本高、效益低的困境[5]。以生態(tài)環(huán)境可承載為考量的減貧模式可以有效避免“環(huán)境庫(kù)茲涅茨曲線”的發(fā)生[6]。有效的生態(tài)減貧手段主要包括生態(tài)補(bǔ)償、易地搬遷、綠色產(chǎn)業(yè)開發(fā)三方面[7-8]，其中，生態(tài)補(bǔ)償是基于環(huán)境服務(wù)付費(fèi)的理念，使貧困人口成為環(huán)境服務(wù)的提供者，通過機(jī)制設(shè)計(jì)使生態(tài)目標(biāo)和減貧目標(biāo)產(chǎn)生相互協(xié)同的正向效應(yīng)[9];綠色產(chǎn)業(yè)開發(fā)關(guān)鍵在于生態(tài)資本投資機(jī)制的實(shí)現(xiàn)[10]，可以從產(chǎn)業(yè)融合和利益聯(lián)結(jié)機(jī)制兩個(gè)視角考察綠色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展模式[11]。也有學(xué)者提出為了更符合我國(guó)貧困地區(qū)的實(shí)際狀況，應(yīng)將生存環(huán)境納入貧困退出指標(biāo)體系中[12]。二是關(guān)于農(nóng)村生態(tài)治理與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略協(xié)同推進(jìn)關(guān)系的研究。研究主要集中在生態(tài)振興的必要性以及具體實(shí)現(xiàn)途徑的框架設(shè)計(jì)等方面。當(dāng)前鄉(xiāng)村存在著生態(tài)破壞、環(huán)境污染、疾病增多和村莊衰減等問題[13]，農(nóng)業(yè)發(fā)展也面臨著產(chǎn)品質(zhì)量市場(chǎng)需求提升以及生產(chǎn)資源緊縮的多重壓力[14]。以生態(tài)文明理念助推鄉(xiāng)村振興是鄉(xiāng)村發(fā)展應(yīng)遵循的基本行動(dòng)指南[15]，其中要順應(yīng)自然發(fā)展規(guī)律、維護(hù)農(nóng)民根本需求、強(qiáng)化法治思維[16]。農(nóng)村生態(tài)治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵在于突破農(nóng)村生態(tài)治理在價(jià)值理念、治理制度等方面存在的系統(tǒng)困境，培育綠色發(fā)展和鄉(xiāng)村生態(tài)文化，提升農(nóng)村生態(tài)治理能力[17]。

綜上，當(dāng)前學(xué)術(shù)界對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)在扶貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興二者有機(jī)銜接的內(nèi)在關(guān)系、可行性、所存在的問題及其銜接路徑等方面尚缺乏系統(tǒng)而深入的研究，而對(duì)這些問題的深入研究恰是落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)與促進(jìn)“三農(nóng)”發(fā)展的關(guān)鍵。據(jù)此，本文在河北、黑龍江、甘肅、四川、云南等省貧困及深度貧困地區(qū)調(diào)研的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)分析生態(tài)扶貧與生態(tài)振興銜接過程中存在的問題，進(jìn)而提出二者有機(jī)銜接的路徑。

一、生態(tài)環(huán)境保護(hù)與脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興的關(guān)系

長(zhǎng)期以來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)生態(tài)環(huán)境表現(xiàn)出較強(qiáng)的依賴性，生態(tài)環(huán)境保護(hù)難以與經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)現(xiàn)有機(jī)協(xié)同。在決勝全面建成小康社會(huì)之際，要同時(shí)打贏精準(zhǔn)脫貧與污染防治兩大攻堅(jiān)戰(zhàn)，必須轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，協(xié)同推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，其中存在著三個(gè)層面的理論關(guān)系。

（一）生態(tài)環(huán)境保護(hù)是當(dāng)前重要的治貧之舉

我國(guó)貧困地區(qū)多位于重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)，限制開發(fā)或者資源匱乏是造成這些地方貧困的重要原因[18]。貧困地區(qū)生態(tài)環(huán)境破壞的直接受害者就是當(dāng)?shù)剞r(nóng)民，從環(huán)境外部性來講，除產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的落后外，還有因此產(chǎn)生的衛(wèi)生費(fèi)用增加、健康損失、審美損失等。從公平視角來看，經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中產(chǎn)生的污染負(fù)擔(dān)往往還會(huì)不成比例地落到弱勢(shì)群體身上，癌癥村現(xiàn)象就是這一問題的集中體現(xiàn)[19]。因此，對(duì)這些區(qū)域予以有效的生態(tài)環(huán)境保護(hù)，是改善其貧困狀況的重要舉措。

在實(shí)踐層面，生態(tài)扶貧的主要途徑有重大生態(tài)工程建設(shè)、生態(tài)補(bǔ)償、發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)等，其中重大生態(tài)工程建設(shè)的扶貧范圍最廣。貧困地區(qū)通過設(shè)立崗位吸納貧困人口參與到風(fēng)沙治理、天然林保護(hù)、退耕還林還草等生態(tài)工程建設(shè)或者管護(hù)工作，采用以工代賑的形式，除了使扶貧對(duì)象獲得工資性收入和健康福利外，還提升了貧困地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，以及由此衍生的環(huán)境升值[20]，有助于獲得更加長(zhǎng)遠(yuǎn)的經(jīng)濟(jì)增收。

（二）生態(tài)環(huán)境保護(hù)是長(zhǎng)遠(yuǎn)振興之策

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出要建設(shè)生活環(huán)境整潔優(yōu)美、生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定健康、人與自然和諧共生的美麗鄉(xiāng)村，這些目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)都基于生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與改善。農(nóng)村生態(tài)環(huán)境改善的直接受益者就是當(dāng)?shù)剞r(nóng)民，是最有效的振興。良好的生態(tài)環(huán)境既是鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)要求，又是鄉(xiāng)村振興的支撐點(diǎn)，伴隨著環(huán)境的改善，鄉(xiāng)村將會(huì)發(fā)揮出巨大的振興潛力。以歐洲發(fā)達(dá)國(guó)家為例，隨著農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量由不足轉(zhuǎn)向過剩，人們已經(jīng)認(rèn)識(shí)到單靠農(nóng)業(yè)并不能確保鄉(xiāng)村的長(zhǎng)期吸引力，需要將農(nóng)村發(fā)展的重心放到生態(tài)環(huán)境保護(hù)中來。我國(guó)農(nóng)村占國(guó)土面積94%以上，2018年農(nóng)業(yè)在總國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重已經(jīng)降到7.2%，未來，在良好生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的基礎(chǔ)上發(fā)揮農(nóng)業(yè)農(nóng)村多功能的價(jià)值潛力遠(yuǎn)大于農(nóng)產(chǎn)品本身。生態(tài)環(huán)境保護(hù)實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)不僅僅是生態(tài)振興，而且包括以優(yōu)美的生態(tài)吸引產(chǎn)業(yè)投資，以宜居的生態(tài)優(yōu)勢(shì)留住人才，以改善的環(huán)境提高農(nóng)民的康養(yǎng)水平和幸福感，為產(chǎn)業(yè)、人才、文化多方面振興提供和諧共生、良性循環(huán)的發(fā)展基石，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的充分必要條件。

（三）生態(tài)扶貧和生態(tài)振興銜接的內(nèi)在關(guān)系

生態(tài)扶貧和生態(tài)振興具有內(nèi)在一致性，均是通過合理可持續(xù)的利用生態(tài)資源發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)，將“綠水青山”變成“金山銀山”的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)。生態(tài)扶貧和生態(tài)振興是針對(duì)相同問題在兩個(gè)階段采取的不同策略，前者重心是扶貧，后者重心是生態(tài)。生態(tài)扶貧任務(wù)完成后，應(yīng)該將工作重點(diǎn)無縫銜接到生態(tài)振興中來。

總體上，生態(tài)振興是生態(tài)扶貧的升級(jí)版，但是兩者仍然存在如下差異：一是目標(biāo)不同。生態(tài)扶貧目標(biāo)在于通過吸納貧困人口參與生態(tài)保護(hù)等工程來提升收入水平，生態(tài)振興目標(biāo)在于通過堅(jiān)持尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然推動(dòng)生產(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)變。二是側(cè)重點(diǎn)不同。生態(tài)振興側(cè)重頂層設(shè)計(jì)、整體規(guī)劃，生態(tài)扶貧側(cè)重具體對(duì)待、微觀施策。三是總體要求不同?！吨泄仓醒?、國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)三年行動(dòng)的指導(dǎo)意見》要求，2020年穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)農(nóng)村貧困人口不愁吃、不愁穿，農(nóng)村貧困人口義務(wù)教育、基本醫(yī)療、住房安全有保障。生態(tài)扶貧是達(dá)到“兩不愁、三保障”的手段之一，對(duì)于生態(tài)環(huán)境改善沒有明確任務(wù)要求。鄉(xiāng)村振興中明確要求生態(tài)宜居，對(duì)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展、治理農(nóng)業(yè)環(huán)境污染問題、改善人居環(huán)境等方面提出了明確的要求。四是時(shí)效性不同。生態(tài)環(huán)境保護(hù)本就是打基礎(chǔ)、惠長(zhǎng)遠(yuǎn)的長(zhǎng)期系統(tǒng)工程，經(jīng)濟(jì)效益不會(huì)即時(shí)顯現(xiàn)。而脫貧攻堅(jiān)任務(wù)對(duì)于脫貧效果及脫貧時(shí)間要求迫切，生態(tài)扶貧的脫貧力度在脫貧攻堅(jiān)整體效益中所占比重不高，鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)是為實(shí)現(xiàn)第二個(gè)百年目標(biāo)打基礎(chǔ)，則給予了生態(tài)振興充分的發(fā)展空間和歷史耐心。

二、生態(tài)扶貧與生態(tài)振興銜接的實(shí)踐基礎(chǔ)

生態(tài)扶貧和生態(tài)振興有機(jī)銜接，實(shí)際上是要解決短期扶貧與長(zhǎng)期發(fā)展的問題。各地在進(jìn)行生態(tài)扶貧的過程中為生態(tài)振興作了一定鋪墊，在目前的生態(tài)扶貧體系中，依托生態(tài)建設(shè)工程和生態(tài)產(chǎn)品直接利用價(jià)值，已經(jīng)構(gòu)建一定的生態(tài)產(chǎn)業(yè)和生態(tài)服務(wù)消費(fèi)市場(chǎng)，為生態(tài)振興奠定了良好的基礎(chǔ)。

（一）設(shè)置生態(tài)公益崗位，添綠增收兩不誤

2015年11月召開的中央扶貧工作會(huì)議提出，按照貧困地區(qū)和貧困人口的具體情況，實(shí)施“五個(gè)一批”工程，其中要求生態(tài)補(bǔ)償脫貧一批，加大貧困地區(qū)生態(tài)保護(hù)修復(fù)力度，增加重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付，擴(kuò)大政策實(shí)施范圍，讓有勞動(dòng)能力的貧困人口就地轉(zhuǎn)成護(hù)林員等生態(tài)保護(hù)人員。圍繞這一要求，許多貧困地區(qū)設(shè)置了生態(tài)公益管護(hù)崗位，不僅有效帶動(dòng)了大量貧困人口增收，而且讓扶貧對(duì)象實(shí)現(xiàn)了自身勞動(dòng)價(jià)值，減少了“等靠要”的依賴心理。2018年，全國(guó)共落實(shí)生態(tài)護(hù)林員資金35億元，選聘建檔立卡貧困人口生態(tài)護(hù)林員50多萬名，精準(zhǔn)帶動(dòng)180萬貧困人口穩(wěn)定增收和脫貧。

在生態(tài)護(hù)林員崗位扶貧思路的擴(kuò)展下，一些地方豐富了生態(tài)公益崗位類型，結(jié)合人居環(huán)境整治、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等項(xiàng)目，設(shè)置了包括農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)、垃圾收集、廁所保潔員、村級(jí)環(huán)境監(jiān)管、土地整治等職能的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益崗位。如黑龍江省富?？h聘用貧困婦女從事林場(chǎng)的巡查和看護(hù)工作，為每人發(fā)放每年3000元的勞務(wù)報(bào)酬;設(shè)置以村環(huán)衛(wèi)保潔、高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)為主要職能的公益崗位，為有勞動(dòng)力的貧困戶提供就業(yè)機(jī)會(huì)，在土地得到綜合整治的同時(shí)，村容村貌也隨之悄然改變，貧困村變成了美麗新農(nóng)村。

（二）以人居環(huán)境整治為抓手，提升“生態(tài)宜居”獲得感

改善農(nóng)村人居環(huán)境事關(guān)廣大農(nóng)民根本福祉，是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的一場(chǎng)硬仗。2018年2月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)方案》，對(duì)農(nóng)村生活垃圾、污水、廁所糞污治理，提升村容村貌等農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作了部署。貧困地區(qū)作為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的短板，理應(yīng)成為各地推進(jìn)人居環(huán)境整治的主戰(zhàn)場(chǎng)。

不同貧困地區(qū)針對(duì)自身短板對(duì)癥下藥，在農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)方面取得顯著成效，為建設(shè)生態(tài)宜居的美麗鄉(xiāng)村打下了良好基礎(chǔ)。深度貧困地區(qū)甘肅省東鄉(xiāng)縣2018年財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金投入達(dá)5.6億元，其中25.6%用于貧困村環(huán)境綜合整治、廁所改造、安全飲水等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。黑龍江省依安縣投入7434.8萬元，統(tǒng)籌實(shí)施農(nóng)村飲水安全工程166處，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人口自來水工程全覆蓋。黑龍江省富?？h堅(jiān)持“經(jīng)濟(jì)適用、百姓接受”原則，探索10種示范改造模式，逐步普及室內(nèi)室外、冬夏兩用改廁模式，讓貧困戶用上了干凈衛(wèi)生、無味環(huán)保的廁所。

（三）用好生態(tài)資源，負(fù)擔(dān)變產(chǎn)業(yè)

生態(tài)扶貧將生態(tài)保護(hù)與扶貧開發(fā)融合起來，推動(dòng)生態(tài)資源向資產(chǎn)與資金的有序轉(zhuǎn)化。生態(tài)扶貧以保護(hù)和改善貧困地區(qū)生態(tài)環(huán)境為出發(fā)點(diǎn)，以提供生態(tài)服務(wù)產(chǎn)品為歸宿。只有將生態(tài)與產(chǎn)業(yè)融合起來，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化生態(tài)扶貧，才能使農(nóng)村長(zhǎng)期沉淀的自然資源實(shí)現(xiàn)價(jià)值增值。無論在理論繼承還是實(shí)踐借鑒層面，發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)都是從生態(tài)扶貧到生態(tài)振興的重要路徑。

我國(guó)貧困地區(qū)和生態(tài)脆弱地區(qū)存在較強(qiáng)的地域耦合性，大多處于江河上游、湖庫(kù)水系源頭、農(nóng)牧交錯(cuò)地帶，生態(tài)地位極為重要，生態(tài)系統(tǒng)又十分脆弱[18]。一方面，這些地區(qū)總體上自然資源貧乏，另一方面，這些地區(qū)往往擁有當(dāng)?shù)靥厣馁Y源。例如黑龍江富?？h地處烏裕爾河下游，部分地區(qū)屬于扎龍國(guó)家自然保護(hù)區(qū)，布滿了豐富的蘆葦濕地。為了防止枯萎的蘆葦影響環(huán)境，到了冬天需要進(jìn)行蘆葦收割工作，不僅耗費(fèi)大量的人工成本，而且產(chǎn)生了大量的廢棄蘆葦需要處理。富裕縣探索將資源變產(chǎn)業(yè)，發(fā)展蘆葦制作葦簾的生態(tài)產(chǎn)業(yè)，政府使用扶貧資金統(tǒng)一為貧困戶購(gòu)置小型機(jī)器制作葦簾，遠(yuǎn)銷日本和韓國(guó)，帶動(dòng)了貧困戶勞動(dòng)就業(yè)，增加了生態(tài)產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值。

（四）做好“小農(nóng)”大文章，實(shí)現(xiàn)適度規(guī)模種養(yǎng)循環(huán)

2019年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接的意見》，就提升小農(nóng)戶發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)能力、夯實(shí)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略基礎(chǔ)提出明確要求。我國(guó)一些貧困地區(qū)地處丘陵山區(qū)，地塊零散，無法實(shí)現(xiàn)集中連片規(guī)模經(jīng)營(yíng)，只能以小農(nóng)戶家庭經(jīng)營(yíng)的方式發(fā)展經(jīng)濟(jì)。針對(duì)這些貧困地區(qū)，通過加強(qiáng)對(duì)小農(nóng)戶的扶持政策和社會(huì)化服務(wù)，以特色生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品為主打，也能走上一條生態(tài)脫貧致富的道路。

“小農(nóng)”在生態(tài)扶貧中具有較大的優(yōu)勢(shì)，起步簡(jiǎn)單、普惠性強(qiáng)，同時(shí)避免了因規(guī)?；a(chǎn)而產(chǎn)生的污染集中過載的問題。例如深度貧困地區(qū)甘肅省臨夏州，地處黃土高原丘陵地帶，農(nóng)戶的承包耕地分散且面積小。為了提高當(dāng)?shù)刎毨舻氖杖?，臨夏州立足當(dāng)?shù)刭Y源稟賦條件和養(yǎng)殖傳統(tǒng)，發(fā)展農(nóng)戶草食畜牧養(yǎng)殖與糧改飼，實(shí)現(xiàn)種養(yǎng)結(jié)合，一并解決了貧困戶的收入問題、秸稈問題、糞便污染問題。一方面，鼓勵(lì)貧困戶提升養(yǎng)殖規(guī)模，對(duì)達(dá)到20只基礎(chǔ)母羊或5頭牛的貧困戶提供扶持與獎(jiǎng)勵(lì);另一方面，大力推廣糧改飼，為養(yǎng)牛羊提供飼料基礎(chǔ)。當(dāng)?shù)貞艟?.27～0.33公頃地的全株玉米在供應(yīng)飼草料的同時(shí)還起到了消納牲畜糞便的作用，實(shí)現(xiàn)了秸稈綜合利用，其他地區(qū)反映強(qiáng)烈的秸稈禁燒問題在臨夏州幾乎沒有任何壓力。

三、鄉(xiāng)村振興背景下脫貧可能凸顯的生態(tài)環(huán)境問題

生態(tài)扶貧作為精準(zhǔn)扶貧策略的重要組成部分，為決戰(zhàn)脫貧攻堅(jiān)作出了應(yīng)有的貢獻(xiàn)，但是仍面臨著資金和制度上的限制。同時(shí)，貧困地區(qū)一定程度上還存在產(chǎn)業(yè)發(fā)展“一擁而上”和環(huán)境保護(hù)“一刀切”并存的現(xiàn)象，進(jìn)入鄉(xiāng)村振興階段后，這些問題需要逐個(gè)擊破。

（一）農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展中的環(huán)保投入資金短缺

一是農(nóng)業(yè)污染排放大，投入少。根據(jù)全國(guó)環(huán)境統(tǒng)計(jì)公報(bào)數(shù)據(jù)，2015年農(nóng)業(yè)源COD排放量達(dá)1068.6萬噸，氨氮排放量達(dá)72.6萬噸，分別占總排放量的48.1%和31.6%。在農(nóng)業(yè)面源污染排放占據(jù)“半壁江山”的情況下，其投入?yún)s很少。2008～2016年，中央財(cái)政累計(jì)投入農(nóng)村環(huán)保專項(xiàng)資金（節(jié)能減排資金）375億元。與工業(yè)企業(yè)相比，農(nóng)村從財(cái)政渠道得到的污染治理和環(huán)境管理能力建設(shè)資金較為有限。在政策支持、資金投入、能力建設(shè)等方面，農(nóng)業(yè)面源污染治理都遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于工業(yè)和城鎮(zhèn)的環(huán)境保護(hù)。

二是農(nóng)村人居環(huán)境底子薄，欠賬多。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平低是農(nóng)村相較于城市發(fā)展的重要短板，而其中農(nóng)村污水和垃圾處理，以及“廁改”更是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的突出短板。第三次全國(guó)農(nóng)業(yè)普查結(jié)果顯示，2016年末，我國(guó)農(nóng)村地區(qū)垃圾集中處理或部分集中處理的村比例為73.9%，中部、西部以及東北地區(qū)的比例分別為69.7%、60.3%、53.1%;生活污水集中處理的村比例為17.4%，大部分農(nóng)村在完成道路硬化建設(shè)后，需要再砸開路面進(jìn)行生活污水管網(wǎng)建設(shè)，具有很大難度，并且缺乏管網(wǎng)疏通維護(hù)的長(zhǎng)效機(jī)制。在“廁改”方面，完成或部分完成改廁的村占比超過50%，并且在北方多地調(diào)研中有人反映，由于水資源缺少、管網(wǎng)建設(shè)滯后、冬季氣溫嚴(yán)寒，改水沖廁存在一定技術(shù)限制，實(shí)用性有待提高。

（二）生態(tài)增收力度不明顯

一是生態(tài)扶貧手段單一。當(dāng)前的生態(tài)扶貧主要途徑集中于生態(tài)工程建設(shè)、生態(tài)公益崗位的工資性收入。從2018年國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)等六部門共同制定的《生態(tài)扶貧工作方案》來看，其中關(guān)于生態(tài)工程建設(shè)、生態(tài)管護(hù)崗位有較明確的路線圖和目標(biāo)要求，列出了包括退耕還林還草工程、天然林資源保護(hù)工程、“三北”防護(hù)林體系建設(shè)工程等11項(xiàng)具體任務(wù)措施，但針對(duì)生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的路徑和抓手缺少明確指導(dǎo)，只提出了發(fā)展生態(tài)旅游業(yè)、特色林產(chǎn)業(yè)、特色種養(yǎng)業(yè)三條引導(dǎo)性發(fā)展方向。

二是生態(tài)公益崗位設(shè)置及管理機(jī)制不完善。雖然目前針對(duì)建檔立卡貧困人口設(shè)置的生態(tài)管護(hù)崗位類型日益豐富，但是總體來看，目前各類生態(tài)公益崗位以生態(tài)護(hù)林員和草原管護(hù)員為主，其他生態(tài)公益崗位設(shè)置缺少較為細(xì)致的實(shí)施方案，各地崗位數(shù)量、崗位性質(zhì)、工資標(biāo)準(zhǔn)、資金來源不一，部分環(huán)保公益崗位選聘較為隨意，各類環(huán)境公益崗位的管護(hù)邊界也存在交叉重疊、不清晰的問題。除生態(tài)護(hù)林公益崗位外，其他相關(guān)生態(tài)公益崗位資金來源多由地方根據(jù)自身情況籌措，缺乏穩(wěn)定的資金來源，一些農(nóng)村環(huán)境公益崗位由村集體自行解決，這影響了生態(tài)公益崗位設(shè)置的穩(wěn)定性和預(yù)期效果。目前一些地區(qū)的公益崗位設(shè)置是為了脫貧臨時(shí)加設(shè)的純粹脫貧崗位，與生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的長(zhǎng)期需求結(jié)合不夠，缺乏長(zhǎng)效機(jī)制。部分地區(qū)對(duì)于人員的管理缺乏動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，對(duì)于已經(jīng)脫貧家庭或不再符合生態(tài)公益崗位條件管護(hù)員的退出機(jī)制、新的有意愿且符合條件的貧困戶的進(jìn)入機(jī)制還有待調(diào)整優(yōu)化。

三是生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展見效慢。生態(tài)產(chǎn)業(yè)可將生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)工業(yè)、生態(tài)旅游等生態(tài)經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)綠色高效的經(jīng)濟(jì)效益。培育生態(tài)優(yōu)勢(shì)需要統(tǒng)籌推進(jìn)山水林田湖草治理，尊重自然規(guī)律。在一些地區(qū)，尤其是貧困地區(qū)，短時(shí)間內(nèi)難以發(fā)揮生態(tài)優(yōu)勢(shì)。在脫貧攻堅(jiān)的任務(wù)要求和鄉(xiāng)村振興的考核壓力下，要守住生態(tài)保育的決心，抵抗資源消耗型產(chǎn)業(yè)帶來的利益誘惑，需要有高度的紅線意識(shí)和持久的發(fā)展耐心。

（三）部分地區(qū)生產(chǎn)發(fā)展缺失生態(tài)考量

一是脫貧攻堅(jiān)中存在環(huán)保讓路的現(xiàn)象。國(guó)家關(guān)于扶貧開發(fā)工作中的生態(tài)環(huán)境保護(hù)，只提出了“堅(jiān)持保護(hù)生態(tài)，實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展”等原則性要求，沒有明確實(shí)施要求，沒有考核量化。全國(guó)生態(tài)文明建設(shè)中也沒有對(duì)貧困地區(qū)進(jìn)行專門指導(dǎo)，導(dǎo)致在一定程度上會(huì)出現(xiàn)“越落后，改革越慢;改革越慢，就越落后”的情況[21]。扶貧開發(fā)實(shí)施重點(diǎn)以及考核主要集中在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、貧困人口危房改造以及貧困群體增加收入等方面，以致沒能有效地對(duì)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行保護(hù)。例如，在易地搬遷實(shí)施過程中，規(guī)劃內(nèi)容主要涵蓋搬遷數(shù)量、完成時(shí)間等，對(duì)空間布局沒有很好地規(guī)劃，由此導(dǎo)致搬遷安置之后道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本的增加，以及可能對(duì)生態(tài)資源環(huán)境造成的破壞。在地方調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)一些貧困地區(qū)仍存在“重產(chǎn)業(yè)、輕環(huán)保”的路徑依賴，特別是畜牧業(yè)大干快上，相關(guān)糞污處理設(shè)備卻未見建設(shè)，環(huán)保讓路的情況確有發(fā)生。

二是局部貧困地區(qū)資源環(huán)境已經(jīng)超載。貧困地區(qū)人口和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的資源環(huán)境支撐條件欠佳，區(qū)域資源環(huán)境承載能力較弱，但是在脫貧攻堅(jiān)倒計(jì)時(shí)的壓力下，一些地區(qū)以超常規(guī)的手段提高貧困地區(qū)人民收入，沒有進(jìn)行區(qū)域環(huán)境承載考量。例如，根據(jù)資源環(huán)境承載測(cè)算，西部某地區(qū)屬于受資源環(huán)境綜合約束的貧困地區(qū)[18]，地方政府卻通過大力引進(jìn)超大型畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)發(fā)展畜牧產(chǎn)業(yè)來提高農(nóng)戶收入。參考相關(guān)畜禽污染土地承載力測(cè)算方法及承載力分類依據(jù)[22]，計(jì)算發(fā)現(xiàn)該地區(qū)養(yǎng)殖畜禽糞便污染風(fēng)險(xiǎn)已接近臨界值，局部地區(qū)風(fēng)險(xiǎn)值已明顯超載。這些扶貧手段在脫貧攻堅(jiān)階段能夠達(dá)到很好的脫貧效果，但是不排除到了鄉(xiāng)村振興階段，積累的環(huán)境隱患爆發(fā)出來。

三是缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制，生態(tài)部門作用難以充分發(fā)揮。生態(tài)環(huán)境保護(hù)本身就是交叉的領(lǐng)域，因而無論是生態(tài)扶貧還是生態(tài)振興，都包含著多元的協(xié)調(diào)體系，絕不是單個(gè)部門的事。例如人居環(huán)境整治，涉及農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境、住建、交通、水利等部門;生態(tài)公益崗涉及林業(yè)、人社、水利等部門;生態(tài)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展更是涉及多個(gè)部門與環(huán)節(jié)。在地方組織保障方面，雖然建立了脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興領(lǐng)導(dǎo)小組進(jìn)行協(xié)調(diào)，但是大多基于發(fā)展方向進(jìn)行部門劃分，加劇了組織協(xié)調(diào)的困境。

（四）生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策基層執(zhí)行存在難度

無論是脫貧攻堅(jiān)，還是鄉(xiāng)村振興階段，生態(tài)環(huán)境保護(hù)既是底線，又是發(fā)展機(jī)遇，環(huán)境保護(hù)政策的執(zhí)行成色決定了兩大戰(zhàn)略銜接中的生態(tài)力量。在調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，由于基層隊(duì)伍薄弱、技術(shù)缺乏、制度缺陷等，一些環(huán)境保護(hù)政策在基層實(shí)施過程中產(chǎn)生了“一刀切”的過度執(zhí)行現(xiàn)象，“以禁代治”的懶政行為，以及“發(fā)展讓路”的監(jiān)管無力。一些地方在劃定禁養(yǎng)區(qū)過程中，不論養(yǎng)殖規(guī)模，均采取禁養(yǎng)、關(guān)閉和拆除的辦法，搞“無豬區(qū)”“無雞區(qū)”;一些地區(qū)在執(zhí)行秸稈禁燒監(jiān)管中，沒有給農(nóng)民提供秸稈有效處理的辦法，只是一味禁止燃燒，還有的地區(qū)為了加大秸稈禁燒執(zhí)法，在各村都安裝了秸稈禁燒紅外監(jiān)控系統(tǒng)，村民燒掉院子里的沉積落葉也會(huì)觸發(fā)紅外報(bào)警，而一旦發(fā)生報(bào)警就對(duì)農(nóng)戶進(jìn)行處罰。這種只堵不疏的行為，將農(nóng)民的利益和生態(tài)環(huán)境對(duì)立起來，削弱了農(nóng)民對(duì)于環(huán)境保護(hù)的支持度，加劇了基層干群矛盾。

四、生態(tài)扶貧與生態(tài)振興的銜接路徑

在農(nóng)村生態(tài)保護(hù)和建設(shè)方面，如果說脫貧攻堅(jiān)階段的關(guān)鍵是扶貧，那么脫貧后的重點(diǎn)則應(yīng)該是生態(tài)。隨著國(guó)家生態(tài)環(huán)保制度的不斷深化，村鎮(zhèn)發(fā)展要素資源的瓶頸制約已日趨強(qiáng)化，推動(dòng)貧困地區(qū)由脫貧攻堅(jiān)向鄉(xiāng)村振興轉(zhuǎn)變，生態(tài)保護(hù)將發(fā)揮重要作用。用好脫貧攻堅(jiān)階段積累的生態(tài)扶貧經(jīng)驗(yàn)和實(shí)效，避免鄉(xiāng)村振興階段可能出現(xiàn)的生態(tài)隱患，應(yīng)從四個(gè)方面著力。

（一）做好銜接中的“三個(gè)轉(zhuǎn)變”

一是在工作對(duì)象上從關(guān)注人向關(guān)注生態(tài)環(huán)境要素轉(zhuǎn)變。生態(tài)扶貧主要是為貧困戶創(chuàng)造收入來源，根本目標(biāo)是增收，在發(fā)力點(diǎn)上，主要是基于已有的生態(tài)保護(hù)工作，在原有崗位設(shè)置上更多吸收貧困人口。二是在目標(biāo)導(dǎo)向上從生態(tài)環(huán)境治理向發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變，生態(tài)振興主要著眼于保護(hù)和優(yōu)化生態(tài)環(huán)境要素，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)生態(tài)化、生態(tài)產(chǎn)業(yè)化，為廣大城鄉(xiāng)居民創(chuàng)造生態(tài)宜居的生產(chǎn)生活和休閑環(huán)境。三是從工作范圍和對(duì)象上由點(diǎn)到面的轉(zhuǎn)變，范圍上要包括水電路氣房廁、山水林田湖草，對(duì)象上從精準(zhǔn)到普惠。在扶貧攻堅(jiān)階段，水、電、路等基礎(chǔ)設(shè)施已經(jīng)建設(shè)得相對(duì)完備，尤其是貧困村，許多已經(jīng)超過非貧困村。鄉(xiāng)村振興階段這類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點(diǎn)應(yīng)放在補(bǔ)齊原來非貧困村的短板，并進(jìn)一步向農(nóng)村人居環(huán)境的各個(gè)要素延伸。

（二）實(shí)現(xiàn)資金投入的“三個(gè)打通”

一是城鄉(xiāng)打通。農(nóng)村人居環(huán)境相關(guān)的污水處理、生活垃圾、飲用水安全等屬于公共事業(yè)管理范疇。治理農(nóng)村人居環(huán)境有較強(qiáng)的公益性，大多數(shù)的治理項(xiàng)目缺乏經(jīng)濟(jì)效益，這也使得追求經(jīng)濟(jì)效益的社會(huì)資本缺乏進(jìn)入的動(dòng)力。對(duì)于環(huán)境公共物品的提供，應(yīng)該發(fā)揮政府的資金引導(dǎo)作用，或設(shè)立人居環(huán)境治理補(bǔ)助基金，形成以政府為主導(dǎo)并引入社會(huì)資本的穩(wěn)定融資渠道，吸引社會(huì)資本從城市向鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移。二是工農(nóng)打通。鄉(xiāng)村生態(tài)振興不僅需要生態(tài)環(huán)境建設(shè)，而且需要生態(tài)環(huán)境維護(hù)，可以在生態(tài)公益崗位基礎(chǔ)上，優(yōu)化管理制度和資金投入，繼續(xù)采用“以工代賑”的形式，提供工作崗位，確保鄉(xiāng)村環(huán)境保護(hù)的穩(wěn)定發(fā)展。三是貧困和非貧困打通。脫貧攻堅(jiān)階段“三農(nóng)”資金整合多用于貧困村，很多貧困村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已經(jīng)優(yōu)于非貧困村，到了鄉(xiāng)村振興階段，資金投入應(yīng)該對(duì)貧困村和非貧困村無差別對(duì)待，推動(dòng)鄉(xiāng)村全面振興。

（三）構(gòu)建生態(tài)環(huán)境保護(hù)優(yōu)先的制度保障

一是規(guī)劃必須考慮生態(tài)環(huán)保因素。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求規(guī)劃先行，各地在規(guī)劃制定中一定要強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境的綜合設(shè)計(jì)，依據(jù)區(qū)域功能定位、資源承載力、生態(tài)容量、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和空間格局的約束，制定實(shí)施產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，提出產(chǎn)業(yè)發(fā)展條件與底線約束。重大產(chǎn)業(yè)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移需要充分做好環(huán)境影響評(píng)價(jià)，確保嚴(yán)格按照區(qū)域功能定位謀劃發(fā)展，保證區(qū)域自然生態(tài)空間的整體保護(hù)，提升生態(tài)功能和服務(wù)價(jià)值。

二是建立組織協(xié)調(diào)機(jī)制。生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作具有交叉性，完成生態(tài)脫貧、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村生態(tài)振興，需要凝聚多部門合力。在建立脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興組織協(xié)調(diào)的任務(wù)分工中，要對(duì)生態(tài)建設(shè)進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)指揮，以綠色發(fā)展為目標(biāo)，共同謀劃，降低溝通成本，提高工作效率。三是完善監(jiān)督監(jiān)管機(jī)制。生態(tài)優(yōu)先需要落到實(shí)處，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，低環(huán)保的項(xiàng)目往往更具有短期高效益的誘惑，落實(shí)環(huán)保決策涉及多領(lǐng)域、多環(huán)節(jié)，需要有強(qiáng)力的監(jiān)督監(jiān)管，既要杜絕環(huán)保讓路的現(xiàn)象，又要避免環(huán)保過度的“一刀切”行為。堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展，嚴(yán)格工作程序，明確監(jiān)督環(huán)節(jié)，確保生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的“一票否決權(quán)”，使工作制度化、規(guī)范化，接受社會(huì)和輿論監(jiān)督。

（四）形成多方參與的綠色發(fā)展格局

無論是生態(tài)扶貧還是生態(tài)振興，僅靠政府進(jìn)行公益性補(bǔ)貼是不行的，還需要鼓勵(lì)引導(dǎo)社會(huì)各界參與，大力發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)綠色發(fā)展。一是強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，找準(zhǔn)發(fā)力點(diǎn)。集中政府力量專項(xiàng)推動(dòng)，探索因地制宜的生態(tài)發(fā)展模式，用好龐大的農(nóng)業(yè)資源，例如特色農(nóng)產(chǎn)品，秸稈、養(yǎng)殖糞便的資源化利用等，培育品質(zhì)優(yōu)良、特色鮮明的區(qū)域公用綠色品牌。二是吸引帶動(dòng)社會(huì)資本發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)。結(jié)合區(qū)域生態(tài)優(yōu)勢(shì)，建立生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，通過財(cái)政資金補(bǔ)貼、政策優(yōu)惠、完善公共服務(wù)等多種途徑，積極引導(dǎo)企業(yè)參與到生態(tài)產(chǎn)業(yè)中來，支持優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品跨越式發(fā)展，不斷拓展延伸生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈，讓生態(tài)建設(shè)成為農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)高端發(fā)展的不竭動(dòng)力源。三是廣泛宣傳，發(fā)揮群眾主體作用。無論是脫貧還是振興，農(nóng)民都是發(fā)展的主體，要廣泛開展政策宣傳，讓農(nóng)民了解到綠色發(fā)展的重要意義、參與方式等，讓廣大群眾樹立起生態(tài)環(huán)境保護(hù)就是治貧之舉、振興之策，保護(hù)好生態(tài)環(huán)境就像保護(hù)好自己的眼睛，從而營(yíng)造濃厚的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)氛圍。

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（責(zé)任編輯：羅重譜）