鄧大松 李蕓慧

內(nèi)容提要：中國(guó)社會(huì)保障事業(yè)歷經(jīng)初創(chuàng)與調(diào)整、停滯與恢復(fù)、探索與改革三個(gè)主要發(fā)展階段。黨的十九大以來(lái)，中國(guó)社會(huì)保障制度的發(fā)展步伐加快，面臨著新的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。推動(dòng)新時(shí)代中國(guó)社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展，應(yīng)努力實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌：實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金保值增值;完善社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系，加快“銀發(fā)產(chǎn)業(yè)”發(fā)展;進(jìn)一步深化社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革;加快建立住房保障供應(yīng)體系;構(gòu)建以促進(jìn)就業(yè)為核心的失業(yè)救助制度;優(yōu)化社會(huì)救助體系，促進(jìn)制度融合;加快社會(huì)保障國(guó)際化進(jìn)程。

關(guān)鍵詞：社會(huì)保障事業(yè);新中國(guó)成立70年;社會(huì)保障制度

中圖分類號(hào)：C979

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-7543（2019）09-0005-14

中國(guó)社會(huì)保障事業(yè)經(jīng)過(guò)70年的改革與發(fā)展，已經(jīng)成為促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定的穩(wěn)定器和增進(jìn)人民福祉、實(shí)現(xiàn)美好生活的保障網(wǎng)。新時(shí)代中國(guó)社會(huì)保障事業(yè)在不斷解決舊有難題的同時(shí)，面臨著更為復(fù)雜的風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)。在新中國(guó)成立70周年之際，總結(jié)中國(guó)社會(huì)保障事業(yè)取得的成就和仍需破解的難題，對(duì)于新時(shí)代構(gòu)建多層次可持續(xù)的社會(huì)保障體系、促進(jìn)社會(huì)公平正義具有重要的意義。

一、新中國(guó)70年社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展歷程

（一）社會(huì)保障事業(yè)初創(chuàng)與調(diào)整時(shí)期（1949～1965年）：集體保障，城鄉(xiāng)有別

基于城鄉(xiāng)分割的社會(huì)結(jié)構(gòu)，我國(guó)在初期建立的社會(huì)保障事業(yè)具有明顯的“國(guó)家—單位”保障的特征，其重心偏向于在國(guó)營(yíng)企業(yè)和國(guó)家機(jī)關(guān)單位工作的職工，對(duì)于農(nóng)村的保障則主要依托農(nóng)村合作社進(jìn)行。

1.各項(xiàng)社會(huì)保障制度的建立

1949年通過(guò)的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》提出“逐步實(shí)行勞動(dòng)保險(xiǎn)制度”。此后，勞動(dòng)部會(huì)同中華全國(guó)總工會(huì)起草了《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》（以下簡(jiǎn)稱《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》）。經(jīng)過(guò)多次修改，1951年，《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》正式頒布實(shí)施，就職工的養(yǎng)老待遇、醫(yī)療待遇、工傷待遇、集體勞動(dòng)保險(xiǎn)事業(yè)等作出了相關(guān)規(guī)定，是新中國(guó)第一部?jī)?nèi)容完整的社會(huì)保險(xiǎn)法規(guī)。1953年1月，政務(wù)院作出《關(guān)于中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例若干修正的決定》，此次修訂后的《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》主要有兩點(diǎn)變化：一是擴(kuò)大了《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》的保障范圍，二是提高了勞動(dòng)保險(xiǎn)的支付待遇。到1956年，勞動(dòng)保險(xiǎn)實(shí)施范圍進(jìn)一步擴(kuò)大到13個(gè)產(chǎn)業(yè)與部門(mén)，簽訂社會(huì)保險(xiǎn)集體合同的職工占到當(dāng)年企業(yè)職工總數(shù)的94%。

在養(yǎng)老保險(xiǎn)方面，《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》對(duì)養(yǎng)老基金來(lái)源、職工領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡和退休金待遇作出了明確規(guī)定。按照規(guī)定，職工退職后，由勞動(dòng)保險(xiǎn)基金按其工齡長(zhǎng)短按月給付養(yǎng)老補(bǔ)助費(fèi)。1955年，國(guó)務(wù)院‘駿布了《國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員退休處理暫行辦法》，這實(shí)際上將城鎮(zhèn)養(yǎng)老制度分為企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)，二者在養(yǎng)老基金來(lái)源、退休待遇等方面都有顯著的區(qū)別。然而，1958年由國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于工人、職員退休處理的暫行規(guī)定（草案）》寫(xiě)明該暫行規(guī)定適用于國(guó)營(yíng)企業(yè)與機(jī)關(guān)事業(yè)單位所有員工，表明分立的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度又統(tǒng)一了起來(lái)。農(nóng)村養(yǎng)老制度的建立則以農(nóng)業(yè)合作化制度與農(nóng)村合作社為基石，《一九五六年到一九六七年全國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》和《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》中均提到農(nóng)村合作社對(duì)于社內(nèi)缺乏勞動(dòng)力、生活沒(méi)有依靠的鰥寡孤獨(dú)的社員要做到“五?！?。

在醫(yī)療保險(xiǎn)方面，新中國(guó)成立初期建立的是一種以保障國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的公費(fèi)醫(yī)療和保障國(guó)營(yíng)企業(yè)員工的勞保醫(yī)療為主的醫(yī)療保險(xiǎn)制度?！秳趧?dòng)保險(xiǎn)條例》對(duì)勞保醫(yī)療的資金來(lái)源與管理作出了規(guī)定。1952年8月，《國(guó)家工作人員公費(fèi)醫(yī)療預(yù)防實(shí)施辦法》由衛(wèi)生部發(fā)布并生效，全國(guó)各級(jí)人民政府、黨派、團(tuán)體及所屬事業(yè)單位的國(guó)家工作人員享受公費(fèi)醫(yī)療待遇，公費(fèi)醫(yī)療制度正式建立起來(lái)。此后，公費(fèi)醫(yī)療的保障范圍不斷擴(kuò)大，由此帶來(lái)的財(cái)政壓力逐漸凸顯。為應(yīng)對(duì)不斷攀升的醫(yī)療支出，政府對(duì)公費(fèi)醫(yī)療制度作出了調(diào)整和改進(jìn)。從1960年開(kāi)始，政府陸續(xù)頒布相關(guān)政策法規(guī)，對(duì)公費(fèi)醫(yī)療和勞保醫(yī)療的報(bào)銷項(xiàng)目進(jìn)行了明確規(guī)定，并且明晰了由個(gè)人承擔(dān)的醫(yī)療費(fèi)用的范圍，進(jìn)一步縮小了對(duì)職工或機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員直系親屬的保障范圍?？傮w來(lái)說(shuō)，20世紀(jì)60年代的調(diào)整是符合實(shí)際且有利于新中國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的。但由于制度設(shè)計(jì)本身受到高度的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響，僅僅是小修小補(bǔ)，并未從根本上解決公費(fèi)醫(yī)療與勞保醫(yī)療存在的問(wèn)題，雖然后期引入了自費(fèi)的機(jī)制，但總體上變化不大，依然是國(guó)家和單位大包大攬，個(gè)人缺乏自我保障機(jī)制，醫(yī)療費(fèi)用增長(zhǎng)速度也難以得到有效控制。在農(nóng)村社會(huì)，以集體經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)，由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社與農(nóng)民自發(fā)建設(shè)醫(yī)療站，農(nóng)民繳納少量費(fèi)用，不用繳納掛號(hào)費(fèi)與出診費(fèi)即可享受醫(yī)療保健服務(wù)。衛(wèi)生部在1959年山西省稷山縣召開(kāi)的全國(guó)農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生工作會(huì)議上肯定了這種農(nóng)村合作醫(yī)療形式。此后，農(nóng)村合作醫(yī)療制度在農(nóng)村得到廣泛實(shí)施。

在失業(yè)保險(xiǎn)方面，新中國(guó)成立之初，新的經(jīng)濟(jì)秩序尚未建立起來(lái)，這一時(shí)期的勞動(dòng)就業(yè)面臨嚴(yán)峻的形勢(shì)。為解決當(dāng)時(shí)的城市失業(yè)問(wèn)題，1950年6月，中共中央發(fā)布《關(guān)于救濟(jì)失業(yè)工人的暫行辦法》，救濟(jì)辦法以“以工代賑”為主，資金來(lái)源以政府撥款為主。20世紀(jì)50年代的失業(yè)救濟(jì)制度只是為了解決舊社會(huì)遺留下的失業(yè)問(wèn)題而采取的臨時(shí)性措施，但可以視為失業(yè)保險(xiǎn)制度的雛形，且失業(yè)救濟(jì)制度妥善安置了當(dāng)時(shí)大量的失業(yè)人員，為新中國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)起到了積極作用。1951年，中國(guó)依據(jù)《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》建立了社會(huì)保險(xiǎn)制度，由于當(dāng)時(shí)不承認(rèn)失業(yè)問(wèn)題的存在，因此，并未將失業(yè)救助納入社會(huì)保險(xiǎn)范圍。1957年，在當(dāng)時(shí)的理論和政策指導(dǎo)下，失業(yè)被認(rèn)為已在中國(guó)境內(nèi)消失，故停止執(zhí)行失業(yè)救濟(jì)，失業(yè)救濟(jì)制度從此被擱置。此后近30年，失業(yè)保險(xiǎn)都被排除在社會(huì)保障體系之外。失業(yè)保險(xiǎn)制度雖然在社保初創(chuàng)時(shí)期曇花一現(xiàn)，但其依舊對(duì)日后建立失業(yè)保險(xiǎn)制度奠定了基礎(chǔ)。

在工傷保險(xiǎn)方面，《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》規(guī)定：“實(shí)行工礦檢查制度，以改進(jìn)工礦的安全和衛(wèi)生設(shè)備。”為改善工人的勞動(dòng)環(huán)境、保障勞動(dòng)安全，國(guó)務(wù)院先后頒發(fā)了《工人安全衛(wèi)生規(guī)程》《建筑安裝工程安全技術(shù)規(guī)程》《工人職員傷亡事故報(bào)告規(guī)程》《關(guān)于加強(qiáng)企業(yè)生產(chǎn)中安全工作的幾項(xiàng)規(guī)定》，要求企業(yè)從不同方面加強(qiáng)勞動(dòng)保護(hù)組織管理工作。至此，中國(guó)的勞動(dòng)保護(hù)制度初步建立起來(lái)。新中國(guó)成立初期的工傷保險(xiǎn)制度主要針對(duì)國(guó)營(yíng)企業(yè)職工和國(guó)家機(jī)關(guān)事業(yè)單位員工。《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》對(duì)國(guó)營(yíng)企業(yè)員工的工傷補(bǔ)償待遇、覆蓋對(duì)象以及費(fèi)用負(fù)擔(dān)都作了詳細(xì)的規(guī)定。1950年頒布的《革命工作人員傷亡褒恤暫行條例》則是機(jī)關(guān)事業(yè)單位員工工傷保險(xiǎn)制度的起點(diǎn)。隨著我國(guó)工業(yè)的發(fā)展，職業(yè)病的危害開(kāi)始被重視，1957年，衛(wèi)生部將因職業(yè)活動(dòng)有關(guān)的疾病納入工傷補(bǔ)償?shù)姆秶?957～1966年，國(guó)家相繼頒布了法規(guī)政策，對(duì)于工傷保險(xiǎn)的范圍和待遇作出詳細(xì)的規(guī)范及調(diào)整。這一時(shí)期的工傷保險(xiǎn)制度福利特征明顯，在特定的歷史階段發(fā)揮了穩(wěn)定工業(yè)生產(chǎn)、保障工人權(quán)益的重要作用，但明顯超出了當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。

在社會(huì)救助方面，1962年，內(nèi)務(wù)部、財(cái)政部頒發(fā)《撫恤、救濟(jì)事業(yè)費(fèi)管理使用辦法》，對(duì)于保障民政工作和民政事業(yè)發(fā)展的需要、加強(qiáng)民政事業(yè)費(fèi)的管理和正確使用都起到了積極作用。對(duì)于農(nóng)村地區(qū)的救災(zāi)工作，中央多次發(fā)出通知指導(dǎo)工作，如1963年9月21日發(fā)布的《關(guān)于生產(chǎn)救災(zāi)工作的決定》中規(guī)定了救災(zāi)工作的根本方針，對(duì)救災(zāi)的方法和人民群眾生活安排等多個(gè)救災(zāi)關(guān)鍵問(wèn)題作出具體指示。

在社會(huì)福利方面，中共中央、國(guó)務(wù)院于1962年召開(kāi)城市工作會(huì)議，旨在解決三年自然災(zāi)害給職工生活帶來(lái)的嚴(yán)重問(wèn)題。會(huì)議對(duì)職工生活困難補(bǔ)助工作進(jìn)行了專門(mén)研究和工作部署，要求各地加強(qiáng)對(duì)生活困難職工的補(bǔ)助工作，適當(dāng)提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。1963年，中央國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員福利費(fèi)提取標(biāo)準(zhǔn)從按工資總額的1%提高到2%。1965年，《內(nèi)務(wù)部關(guān)于國(guó)家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工作人員福利費(fèi)掌管使用問(wèn)題的通知》規(guī)定：福利費(fèi)仍以解決工作人員及家屬生活困難為主，有結(jié)余時(shí)，可以彌補(bǔ)統(tǒng)籌醫(yī)療費(fèi)、托兒所、幼兒園等集體福利設(shè)施費(fèi)用的不足。職工食堂、托幼園所在企業(yè)行政、工會(huì)婦聯(lián)組織的共同努力下也得到了改善和發(fā)展。

2.對(duì)該階段社會(huì)保障制度的評(píng)價(jià)

由于特定的歷史需要，我國(guó)在這一時(shí)期強(qiáng)調(diào)個(gè)人、單位（集體）和國(guó)家利益的一致性，形成了“國(guó)家—單位”保障模式，這是我國(guó)初步探索社會(huì)保障制度的成果之一。盡管其中一些政策在改革開(kāi)放后被新的政策重構(gòu)與替代，但其開(kāi)創(chuàng)性意義與取得的成就是毋容置疑的。

一是制度的覆蓋范圍與水平持續(xù)擴(kuò)大。勞動(dòng)保險(xiǎn)制度與公費(fèi)醫(yī)療制度免除了廣大職工在舊中國(guó)時(shí)代無(wú)法解決的因生育、衰老、疾病、殘疾、死亡等所帶來(lái)的困難。1952年全國(guó)享受勞動(dòng)保險(xiǎn)待遇的職工為330萬(wàn)人，1958年達(dá)到1378萬(wàn)人，增長(zhǎng)3.2倍：享受公費(fèi)醫(yī)療待遇的職工1958年達(dá)到688萬(wàn)人，比1952年的400萬(wàn)人增長(zhǎng)了72%。1952～1958年，國(guó)家用于增加職工收入和改善職工福利的勞動(dòng)保險(xiǎn)金、醫(yī)療費(fèi)、文教費(fèi)、獎(jiǎng)勵(lì)金及福利費(fèi)等共計(jì)141億元。

二是衛(wèi)生醫(yī)療事業(yè)初具規(guī)模。1958年，全國(guó)共有醫(yī)院和療養(yǎng)院5600多所，比1949年增加了1.1倍：病床44萬(wàn)多張，比1949年增加了4.2倍。此外，還建立了大量的醫(yī)療保健所（站）、婦幼保健所（站）、衛(wèi)生防疫站（組）、醫(yī)療防疫隊(duì)、?？品乐嗡ㄕ荆┑刃l(wèi)生保健機(jī)構(gòu)。在農(nóng)村，人民公社舉辦了大量的衛(wèi)生保健機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)了社社有醫(yī)院，生產(chǎn)大隊(duì)也配有衛(wèi)生所與產(chǎn)院。

總體而言，新中國(guó)成立之初建立的傳統(tǒng)的、依托于國(guó)家和單位集體的社會(huì)保障制度，較好地發(fā)揮了社會(huì)穩(wěn)定器作用。

（二）社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展停滯時(shí)期（1966～1977年）：企業(yè)保障，制度陷入停頓

這一階段，因受多種因素影響，社會(huì)保障事業(yè)未能朝著日益完善的方向進(jìn)一步發(fā)展。主管救災(zāi)救濟(jì)、社會(huì)福利等事務(wù)的內(nèi)務(wù)部于1969年被撤銷，負(fù)責(zé)勞動(dòng)保險(xiǎn)事務(wù)的工會(huì)組織受到嚴(yán)重沖擊而癱瘓，勞動(dòng)部門(mén)受到削弱，國(guó)家相關(guān)部門(mén)已經(jīng)難以有效地推動(dòng)社會(huì)保障制度的實(shí)施。1969年2月。財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于國(guó)營(yíng)企業(yè)財(cái)務(wù)工作中幾項(xiàng)制度的改革意見(jiàn)（草案）》規(guī)定：“國(guó)營(yíng)企業(yè)一律停止提取勞動(dòng)保險(xiǎn)金。企業(yè)的退休職工、長(zhǎng)期病號(hào)工資和其他勞保開(kāi)支在營(yíng)業(yè)外列支?！边@些規(guī)定造成了兩方面的嚴(yán)重后果：一是社會(huì)保險(xiǎn)基金積累停止，施行企業(yè)內(nèi)部實(shí)報(bào)實(shí)銷，造成部分企業(yè)負(fù)擔(dān)過(guò)重：二是停止社會(huì)保險(xiǎn)基金的統(tǒng)籌調(diào)劑，社保功能難以正常發(fā)揮。至此，社會(huì)保險(xiǎn)徹底退化為企業(yè)保險(xiǎn)，國(guó)家—單位保障制度的責(zé)任重心由國(guó)家轉(zhuǎn)向單位，城鎮(zhèn)企事業(yè)單位包辦社會(huì)保險(xiǎn)的現(xiàn)象迅速漫延，社會(huì)保障趨向于自我封閉的單位化。

然而，農(nóng)村合作醫(yī)療是一個(gè)例外。受政府的強(qiáng)力推動(dòng)、城市對(duì)農(nóng)村醫(yī)療事業(yè)的大力支持、穩(wěn)定的赤腳醫(yī)生隊(duì)伍、人民公社化體制等多種因素的影響，農(nóng)村合作醫(yī)療在此期間得到了空前的發(fā)展。在第27屆世界衛(wèi)生大會(huì)上，聯(lián)合國(guó)婦女兒童基金會(huì)高度肯定了中國(guó)農(nóng)村醫(yī)療制度，稱其“為不發(fā)達(dá)國(guó)家提高醫(yī)療衛(wèi)生水平提供了樣本”。

（三）社會(huì)保障事業(yè)的探索與改革時(shí)期（1978年至今）：多方保障，城鄉(xiāng)一體

1978年3月5日，第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)憲法》（修正案），強(qiáng)調(diào)保護(hù)勞動(dòng)者基本權(quán)利、保障勞動(dòng)者基本生活的義務(wù)應(yīng)由國(guó)家承擔(dān)，社會(huì)保障制度的建設(shè)應(yīng)從勞動(dòng)者的養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)等多個(gè)維度考慮。1978年12月，黨的十一屆三中全會(huì)召開(kāi)，原有的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制逐步瓦解，開(kāi)始向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變。1978年，國(guó)家重設(shè)民政部，恢復(fù)其主管全國(guó)社會(huì)救助、社會(huì)福利、優(yōu)撫事務(wù)的職能。1982年國(guó)務(wù)院正式設(shè)立勞動(dòng)人事部，為我國(guó)社會(huì)保障事業(yè)的推進(jìn)提供了寬松的外部環(huán)境。這一階段社會(huì)保障制度的改革范圍從國(guó)有企業(yè)職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)、待業(yè)保險(xiǎn)制度，逐步擴(kuò)大到覆蓋全民的養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等社會(huì)保險(xiǎn)制度，以及針對(duì)貧困人口的最低生活保障制度等社會(huì)救助制度與惠及公眾的社會(huì)福利與軍人優(yōu)撫安置制度，進(jìn)行了內(nèi)容全面、系統(tǒng)的社會(huì)保障制度改革。

1.制度探索階段（1978～1992年）：舊制度的恢復(fù)與新制度的試點(diǎn)

這一階段的主要任務(wù)是重建政府的社會(huì)保障職能。由于特定歷史原因，改革開(kāi)放初期我國(guó)僅針對(duì)原有企業(yè)保險(xiǎn)和社會(huì)保障制度的建立進(jìn)行了一系列探索。盡管從深度和廣度上都不及1992年以后建立的社會(huì)保障體制，但其為之后的制度改革奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

這一階段關(guān)于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的探索主要有三個(gè)方面：第一，職工養(yǎng)老由“企業(yè)保險(xiǎn)”向“社會(huì)保險(xiǎn)”轉(zhuǎn)變，自1986年起，我國(guó)首先進(jìn)行縣、市一級(jí)的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)社會(huì)統(tǒng)籌，逐步建立城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)社會(huì)統(tǒng)籌。第二，養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的繳納開(kāi)始由企業(yè)單方承擔(dān)向多方負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)變。1985年，國(guó)家在“七五”計(jì)劃綱要中明確提出：“社會(huì)保障資金應(yīng)由國(guó)家、企業(yè)和個(gè)人合理負(fù)擔(dān)”，養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人繳費(fèi)機(jī)制首次被融入社會(huì)保障制度的建設(shè)中。第三，探索由單一層次向多層次養(yǎng)老保障制度轉(zhuǎn)變的方式。

這一階段，我國(guó)對(duì)改革公費(fèi)醫(yī)療與勞保醫(yī)療進(jìn)行了探索，就醫(yī)療保險(xiǎn)引入個(gè)人分擔(dān)費(fèi)用機(jī)制與醫(yī)療費(fèi)用社會(huì)統(tǒng)籌進(jìn)行了一系列的試點(diǎn)工作。1989年，國(guó)家批準(zhǔn)丹東、四平、黃石和株洲作為醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)城市，在深圳市和海南省進(jìn)行社會(huì)保障綜合改革試點(diǎn)，這都為后續(xù)醫(yī)療保險(xiǎn)制度的建立和完善提供了依據(jù)。與此同時(shí)，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施，農(nóng)村合作社逐漸減少，而以此為依托的合作醫(yī)療制度也開(kāi)始解體。到1985年，繼續(xù)堅(jiān)持合作醫(yī)療的行政村由過(guò)去的90%降至5%，新的農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)制度急需建立。

20世紀(jì)80年代初期，長(zhǎng)期潛伏著的失業(yè)危機(jī)逐步顯現(xiàn)，失業(yè)問(wèn)題開(kāi)始受到重視。1986年7月，國(guó)務(wù)院頒布《國(guó)營(yíng)企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)暫行規(guī)定》，我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)（待業(yè)保險(xiǎn)）制度由此建立。1986～1992年是我國(guó)待業(yè)保險(xiǎn)制度的形成和初步運(yùn)行時(shí)期，這一時(shí)期失業(yè)保險(xiǎn)范圍不斷擴(kuò)大，統(tǒng)籌層次不斷提高，促進(jìn)了再就業(yè)機(jī)制初步形成，為以后的制度運(yùn)行打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

改革開(kāi)放后，勞動(dòng)保護(hù)工作迅速恢復(fù)和發(fā)展。從1978年到20世紀(jì)80年代末期，國(guó)務(wù)院相繼發(fā)布了《礦山安全條例》《礦山安全監(jiān)察條例》《鍋爐壓力容器安全監(jiān)察暫行條例》《企業(yè)職工傷亡事故報(bào)告和處理規(guī)定》，勞動(dòng)部設(shè)立了相關(guān)機(jī)構(gòu)，建立社會(huì)化的工傷保險(xiǎn)制度已勢(shì)在必行。從1989年開(kāi)始，我國(guó)部分地區(qū)自主地開(kāi)始了工傷保險(xiǎn)改革的嘗試并取得一定成效。

這一時(shí)期社會(huì)救濟(jì)的范圍也得到了擴(kuò)大，方法和舉措從單獨(dú)發(fā)放社會(huì)救濟(jì)救災(zāi)款項(xiàng)變?yōu)閷?shí)行救濟(jì)救災(zāi)同扶貧、扶志和扶優(yōu)相結(jié)合的多重方式。1980年，中央政府專門(mén)成立了貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組，把社會(huì)救濟(jì)的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到幫助貧困戶脫貧致富上來(lái)，并把扶貧工作的重點(diǎn)放在“老少邊窮”地區(qū)。

改革開(kāi)放初期，社會(huì)福利制度的重點(diǎn)在于恢復(fù)與重建，明確的方針政策使得這一時(shí)期的社會(huì)福利事業(yè)得到了迅速恢復(fù)與發(fā)展。職工福利迅速恢復(fù)，主要表現(xiàn)為修改和新增了若干項(xiàng)補(bǔ)貼項(xiàng)目，如上下班交通費(fèi)補(bǔ)貼、取暖補(bǔ)貼等：提高了對(duì)職工生活困難補(bǔ)助起點(diǎn)標(biāo)準(zhǔn)：增加了職工福利基金的來(lái)源，為改善職工物質(zhì)文化生活創(chuàng)造了條件。1986年3月，第六屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第七個(gè)五年計(jì)劃》，首次明確了構(gòu)建社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利、社會(huì)救濟(jì)與優(yōu)撫組成的社會(huì)保障制度框架的設(shè)想。1990年12月，第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十七次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)殘疾人權(quán)益保障法》，以法律條文的形式明確了殘疾人享有的康復(fù)、教育、勞動(dòng)就業(yè)、文化生活、社會(huì)福利等權(quán)益。1992年4月，第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)婦女權(quán)益保障法》，為保障婦女的合法權(quán)益、促進(jìn)男女平等、充分發(fā)揮婦女在社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)中的作用提供了有力的法律支持。隨著各項(xiàng)改革的不斷深入，我國(guó)人民生活質(zhì)量發(fā)生了巨大的變化，這一時(shí)期的社會(huì)福利得到快速發(fā)展。

2.制度改革階段（1992年至今）：內(nèi)容完整的社會(huì)保障體系初步形成

隨著改革的逐步深化，我國(guó)社會(huì)保障制度建設(shè)開(kāi)始進(jìn)入一個(gè)體制和制度創(chuàng)新的階段，初步確立了涵括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利、社會(huì)救助、優(yōu)撫安置和社會(huì)互助等多項(xiàng)內(nèi)容的比較完整的社會(huì)保障體系。其中，社會(huì)保險(xiǎn)處于核心地位，社會(huì)福利位居最高層次，社會(huì)救助屬于最低層次，優(yōu)撫安置和社會(huì)互助則發(fā)揮著社會(huì)穩(wěn)定的特殊效應(yīng)。

1993年，黨的十四屆三中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》提出，“建立多層次的社會(huì)保障體系”，“實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合”，“社會(huì)保險(xiǎn)行政管理和社會(huì)保險(xiǎn)基金經(jīng)營(yíng)要分開(kāi)”，這三項(xiàng)原則是對(duì)我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革方向的重新認(rèn)識(shí)。1993～1997年，有關(guān)部門(mén)開(kāi)始著手制定具體的改革方案。1995年3月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的通知》發(fā)布，強(qiáng)調(diào)繼續(xù)深化對(duì)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的改革，并制定了統(tǒng)賬結(jié)合與建立基本養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制的改革方案。1997年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》發(fā)布，根據(jù)過(guò)去幾年的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，正式建立了統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)雖然引入了基金積累制的理念，但始終沒(méi)有解決養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)制成本引發(fā)的問(wèn)題，進(jìn)而影響了統(tǒng)賬結(jié)合制度的健康運(yùn)轉(zhuǎn)，從而使個(gè)人賬戶淪為了一個(gè)名義賬戶。為解決做實(shí)個(gè)人賬戶這一問(wèn)題，2000年國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系改革的試點(diǎn)意見(jiàn)》，于2001年首先在遼寧省進(jìn)行試點(diǎn)，從2004年開(kāi)始，試點(diǎn)范圍擴(kuò)大到吉林和黑龍江兩省。在試點(diǎn)地區(qū)充分調(diào)研和總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，2005年12月發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》調(diào)整了養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶的繳費(fèi)比例和繳費(fèi)主體。2011年6月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于開(kāi)展城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，開(kāi)始探索與建立城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。我國(guó)農(nóng)村地區(qū)早在20世紀(jì)80年代就開(kāi)始探索農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。1992年民政部發(fā)布《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案（試行）》，但初次試水的結(jié)果并未達(dá)到預(yù)期效果，參保人數(shù)逐年減少。1999年發(fā)布的《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)整頓保險(xiǎn)業(yè)工作小組保險(xiǎn)業(yè)整頓與改革方案的通知》提出清理整頓農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，停止辦理新業(yè)務(wù)，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老制度因此而陷入停滯。2002年11月，黨的十六大報(bào)告提出在有條件的地方探索建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的探索被再次提上議程。2009年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》并在部分地區(qū)開(kāi)展試點(diǎn)工作，“新農(nóng)?！敝链说巧狭藲v史的舞臺(tái)，為解決農(nóng)村老有所養(yǎng)的問(wèn)題發(fā)揮了至關(guān)重要的作用?！靶罗r(nóng)?！敝贫仍圏c(diǎn)推進(jìn)速度迅猛，覆蓋范圍迅速擴(kuò)大，試點(diǎn)工作開(kāi)展近三年就基本實(shí)現(xiàn)了全覆蓋。2014年2月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見(jiàn)》，將“新農(nóng)保”與“城居?！焙喜?，“新農(nóng)?！迸c“城居?！钡母拍畋弧俺青l(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)”所替代。同時(shí)，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革也被提上議程，機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工和企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)現(xiàn)了并軌，促進(jìn)了社會(huì)公平與和諧。這一階段，我國(guó)養(yǎng)老保障體系的第二支柱“企業(yè)年金”和“職業(yè)年金”也在不斷發(fā)展。

城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)制度也引入了統(tǒng)賬結(jié)合的模式。1994年3月，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)《關(guān)于職工醫(yī)療制度改革的試點(diǎn)意見(jiàn)》，首先在江蘇省鎮(zhèn)江市、江西省九江市進(jìn)行醫(yī)療保險(xiǎn)統(tǒng)賬結(jié)合的試點(diǎn)，隨后試點(diǎn)范圍擴(kuò)大到58個(gè)城市。個(gè)人分擔(dān)機(jī)制的引入在一定程度上消除了原有制度的弊端，但并未從根本上建立有效的醫(yī)療費(fèi)用約束機(jī)制，致使一系列混亂現(xiàn)象出現(xiàn)。1998年12月，在充分試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的決定》，這是我國(guó)醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革歷程中重要的一步。同時(shí)，國(guó)家配套推進(jìn)醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革，強(qiáng)化醫(yī)療服務(wù)管理以保證制度的順利實(shí)施與穩(wěn)定運(yùn)行。到2000年前后，全國(guó)多數(shù)地區(qū)都組織實(shí)施了醫(yī)療保險(xiǎn)制度的改革，醫(yī)療保險(xiǎn)新制度在全國(guó)基本建立。此后，我國(guó)城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度不斷完善，覆蓋范圍也不斷擴(kuò)大。20世紀(jì)90年代以來(lái)。農(nóng)村合作醫(yī)療制度也在不斷恢復(fù)與重建。2002年10月，國(guó)務(wù)院作出《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村衛(wèi)生工作的決定》，決定建立農(nóng)村衛(wèi)生服務(wù)體系和新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，重點(diǎn)應(yīng)對(duì)農(nóng)民因病致貧、因病返貧問(wèn)題。2004年1月。國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步做好新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，標(biāo)志著新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度在全國(guó)初步建立，“新農(nóng)合”在全國(guó)迅速鋪展開(kāi)來(lái)。為解決城鎮(zhèn)非從業(yè)居民的醫(yī)療需求，《國(guó)務(wù)院關(guān)于開(kāi)展城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》于2007年發(fā)布，要求通過(guò)試點(diǎn)建立城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度。2012年8月，《關(guān)于開(kāi)展城鄉(xiāng)居民大病保險(xiǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》下發(fā)，探索建立重特大疾病保險(xiǎn)制度。2016年1月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的意見(jiàn)》，要求整合新型農(nóng)村合作醫(yī)療與城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)兩項(xiàng)制度，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度。這是推動(dòng)醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民公平享有基本醫(yī)療保險(xiǎn)權(quán)益、促進(jìn)社會(huì)公平正義、增進(jìn)人民福祉的重大舉措。

1993年4月，國(guó)務(wù)院頒布了《國(guó)有企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)規(guī)定》，使失業(yè)保險(xiǎn)制度向前邁出了一大步。該規(guī)定實(shí)施后，基金運(yùn)行平穩(wěn)，半數(shù)企業(yè)參與到制度中來(lái)，取得了一定的成果。然而隨著改革的深入，該規(guī)定越來(lái)越不適應(yīng)時(shí)代的需要，1999年1月，國(guó)務(wù)院頒布《失業(yè)保險(xiǎn)條例》，除了將“待業(yè)”改為“失業(yè)”外，在內(nèi)容上也作了較大的調(diào)整?！妒I(yè)保險(xiǎn)條例》把失業(yè)保險(xiǎn)制度建設(shè)推進(jìn)到了依法實(shí)施的新階段，為完善失業(yè)保險(xiǎn)制度、保障勞動(dòng)者勞動(dòng)權(quán)益、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定提供了重要依據(jù)。

1994年頒布的《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法》把工傷保險(xiǎn)制度作為五項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度之一，并作為我國(guó)改革工傷保險(xiǎn)制度的法律依據(jù)。1996年8月，勞動(dòng)部發(fā)布《企業(yè)職工工傷保險(xiǎn)試行辦法》，標(biāo)志著工傷保險(xiǎn)制度開(kāi)始進(jìn)行全面的改革。堅(jiān)持工傷保險(xiǎn)與安全生產(chǎn)相結(jié)合、實(shí)行行業(yè)差別費(fèi)率與企業(yè)浮動(dòng)費(fèi)率等改革措施，為工傷保險(xiǎn)事業(yè)發(fā)展注入了新的活力。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，社會(huì)環(huán)境發(fā)生了重大變化，經(jīng)濟(jì)成分與就業(yè)方式的多樣化使得原有工傷保險(xiǎn)政策的問(wèn)題逐漸顯露。2004年1月1日，《工傷保險(xiǎn)條例》正式開(kāi)始施行?！豆ｋU(xiǎn)條例》為職工權(quán)益與安全生產(chǎn)提供了保障，維護(hù)了社會(huì)的穩(wěn)定，是我國(guó)社會(huì)保障法制化進(jìn)程中具有里程碑意義的大事，在保障工傷職工權(quán)益和促進(jìn)安全生產(chǎn)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等方面發(fā)揮了重要作用。

1993年6月1日，上海市率先建立城市居民最低生活保障制度，由此開(kāi)啟了我國(guó)城市社會(huì)救濟(jì)制度的改革。之后6年間，各大城市先后進(jìn)行試點(diǎn)，全國(guó)668個(gè)城市和1638個(gè)縣城全部實(shí)現(xiàn)了城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度。1999年，《城市居民最低生活保障條例》正式頒布，我國(guó)城市居民最低生活保障制度以法規(guī)形式確定下來(lái)。此后，各項(xiàng)“配套措施”和“分類救助”辦法紛紛出臺(tái)和實(shí)施，使城市低保制度日益完善和成熟。

20世紀(jì)90年代中期，民政部在試點(diǎn)城市低保制度的同時(shí)，也開(kāi)始探索建立農(nóng)村居民最低生活保障制度。1996年發(fā)布的《民政部關(guān)于加快農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)的意見(jiàn)》要求各地積極試點(diǎn)、穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村最低生活保障制度。2007年7月，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》要求從各地的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)生產(chǎn)力水平和財(cái)力狀況出發(fā)，建立農(nóng)村最低生活保障制度。此后，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、民政部、財(cái)政部等部門(mén)發(fā)出《關(guān)于建立社會(huì)救助和保障標(biāo)準(zhǔn)與物價(jià)上漲掛鉤的聯(lián)動(dòng)機(jī)制的通知》《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范城鄉(xiāng)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)制定和調(diào)整工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，以建立城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，緩解物價(jià)上漲對(duì)困難群眾生活帶來(lái)的影響。2012年9月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)最低生活保障工作的意見(jiàn)》發(fā)布，進(jìn)一步規(guī)范了城鄉(xiāng)最低生活保障工作。

在此階段，社會(huì)福利事業(yè)也進(jìn)入理論與實(shí)踐并進(jìn)發(fā)展的新時(shí)期，一系列關(guān)于老年人，兒童、婦女和殘疾人等群體的福利政策與社會(huì)服務(wù)措施落地，更好地保障了社會(huì)特殊群體的基本權(quán)益，更加全面地提高了全體社會(huì)成員的福利水平。

3.社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展?fàn)顩r

目前我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的模式，覆蓋城鎮(zhèn)企業(yè)職工、機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工、個(gè)體工商戶、靈活就業(yè)者和城鄉(xiāng)居民。2018年?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入55 005億元，基金支出47 550億元，年末基金累計(jì)結(jié)存58 152億元。全國(guó)有8.74萬(wàn)戶企業(yè)建立了企業(yè)年金，參加職工人數(shù)為2388萬(wàn)人，年末企業(yè)年金基金累計(jì)結(jié)存14 770億元。截至2018年末，全國(guó)參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)為41 902萬(wàn)人，參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)為52 392萬(wàn)人。

“?；尽V覆蓋”是醫(yī)療保險(xiǎn)事業(yè)可持續(xù)發(fā)展的必要條件。近年來(lái)，醫(yī)療保險(xiǎn)參保人數(shù)快速增長(zhǎng)，目前已基本建立起覆蓋全民的醫(yī)療保險(xiǎn)制度。2018年，基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金總收入21 090億元，支出17 608億元，年末基本醫(yī)療保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金累計(jì)結(jié)存23 234億元，個(gè)人賬戶積累7144億元。截至2018年末，參加職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)人數(shù)31 673萬(wàn)人，參加城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)人數(shù)89 741萬(wàn)人，2018年全年生育保險(xiǎn)參保人數(shù)達(dá)20435萬(wàn)人，比2017年末增加1135萬(wàn)人，全年生育保險(xiǎn)基金收入756.02億元，基金支出738.25億元，年末生育保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)存574.29億元。

我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)堅(jiān)持的是“廣覆蓋、低水平”的原則，失業(yè)保險(xiǎn)金按照“以收定支、略有結(jié)余”確定給付水平。2018年失業(yè)保險(xiǎn)金月均水平1266元，共為452萬(wàn)名失業(yè)人員發(fā)放不同期限的失業(yè)保險(xiǎn)金。2018年為領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金人員代繳基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)92億元。全年失業(yè)保險(xiǎn)基金收入1171億元，支出915億元，年末失業(yè)保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余5817億元。截至2018年，參加失業(yè)保險(xiǎn)人數(shù)19 643萬(wàn)人，年末全國(guó)領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金人數(shù)達(dá)223萬(wàn)人。

工傷保險(xiǎn)與其他社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目相比較，一個(gè)最大的區(qū)別是工傷保險(xiǎn)費(fèi)只由雇主繳費(fèi)，雇員不承擔(dān)任何費(fèi)用。工傷保險(xiǎn)待遇分為醫(yī)療待遇、傷殘待遇、死亡待遇三類。2018年全年享受工傷保險(xiǎn)待遇人數(shù)為199萬(wàn)人，全年工傷保險(xiǎn)基金收入913億元。支出742億元，年末工傷保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)存1785億元（含儲(chǔ)備金294億元）。截至2018年，參加工傷保險(xiǎn)人數(shù)為23 874萬(wàn)人。

社會(huì)救助是社會(huì)保障體系的最后一道防線，是解決貧困問(wèn)題、幫助弱勢(shì)群體的重要制度安排和措施。2018年，全國(guó)城市低保平均標(biāo)準(zhǔn)為579.7元從，月，農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)為4833.4元/人·年。截至2018年末，全國(guó)共有1008萬(wàn)人享受城市居民最低生活保障，3520萬(wàn)人享受農(nóng)村居民最低生活保障，455萬(wàn)人享受農(nóng)村特困人員救助供養(yǎng)，全年臨時(shí)救助1075萬(wàn)人次。

4.對(duì)該階段社會(huì)保障制度的評(píng)價(jià)

改革開(kāi)放后，我國(guó)社會(huì)保障制度進(jìn)行了全面的改革和重構(gòu)，社會(huì)保障體系建設(shè)趨于完善，社會(huì)保障制度框架構(gòu)建逐步成熟，社會(huì)保障發(fā)展成就舉世矚目。

一是社會(huì)保障制度體系基本建成。當(dāng)前，我國(guó)建立的社會(huì)保障體系囊括了社會(huì)保險(xiǎn)制度、社會(huì)救助制度、社會(huì)福利制度以及軍人保障、住房保障、教育保障等特殊保障制度，使我國(guó)人民抵御不同社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的能力大大提升。

二是社會(huì)保障制度的覆蓋面持續(xù)擴(kuò)展。改革開(kāi)放前，社會(huì)保障的對(duì)象主要是國(guó)有企業(yè)職工，之后逐步擴(kuò)展到所有城鎮(zhèn)職工。進(jìn)入21世紀(jì)之后，建立了城鄉(xiāng)居民社會(huì)保險(xiǎn)制度，使得社會(huì)保障對(duì)象從工薪勞動(dòng)者擴(kuò)展到全體國(guó)民。

三是社會(huì)保障項(xiàng)目不斷增加。針對(duì)城市與農(nóng)村貧困人口的最低生活保障制度與多項(xiàng)專項(xiàng)救助項(xiàng)目結(jié)合，形成了一套新型社會(huì)救助制度體系。社會(huì)保險(xiǎn)制度體系不斷擴(kuò)展和完善，近幾年對(duì)長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度的研究步伐加快，理論依據(jù)與實(shí)踐探索都得到了擴(kuò)展。在社會(huì)福利方面，提供公共衛(wèi)生與老年護(hù)理服務(wù)，增加了住房補(bǔ)貼與殘疾人補(bǔ)貼等福利項(xiàng)目。

四是社會(huì)保險(xiǎn)制度的統(tǒng)籌層次不斷提高。從《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》的企業(yè)內(nèi)部統(tǒng)籌擴(kuò)大到獨(dú)立于用人單位之外的新型社會(huì)保險(xiǎn)制度的地區(qū)統(tǒng)籌，逐步從縣級(jí)、市級(jí)統(tǒng)籌擴(kuò)展到省級(jí)統(tǒng)籌，目前正在積極籌劃城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌。我國(guó)社會(huì)保障管理機(jī)制不斷完善，逐步設(shè)立社會(huì)保障管理部門(mén)和運(yùn)行規(guī)則。2010年10月28日，第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十七次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》，國(guó)務(wù)院于2014年2月發(fā)布了《社會(huì)救助暫行辦法》，這些法律法規(guī)的頒布，有效保障了社會(huì)保障事業(yè)的持續(xù)發(fā)展。

五是社會(huì)保障基金規(guī)模不斷擴(kuò)大。2018年全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金收入72 649.22億元，比2017年增長(zhǎng)24.3%，剔除機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)后同口徑增長(zhǎng)7.3%。其中，保險(xiǎn)費(fèi)收入52 543.2億元，財(cái)政補(bǔ)貼收入16 776.83億元。全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金支出64 586.45億元，增長(zhǎng)32.7%，剔除機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)后同口徑增長(zhǎng)12.7%。當(dāng)年收支結(jié)余8062.77億元，年末滾存結(jié)余86 337.13億元。我國(guó)日益重視采用科學(xué)的管理機(jī)制，遵循精算平衡的原則，建立可持續(xù)的社會(huì)保障基金管理制度。

在看到成績(jī)的同時(shí)，對(duì)于未來(lái)的挑戰(zhàn)也必須有清醒的認(rèn)識(shí)。我國(guó)社會(huì)保障建設(shè)面臨著經(jīng)濟(jì)新常態(tài)、新型城鎮(zhèn)化和人口老齡化帶來(lái)的巨大壓力，新的發(fā)展階段對(duì)我國(guó)社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展重點(diǎn)提出了新的要求，同時(shí)我國(guó)社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)也越來(lái)越大。

二、新時(shí)代中國(guó)社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)

新中國(guó)成立70年來(lái)，社會(huì)保障事業(yè)穩(wěn)步推進(jìn)，改革開(kāi)放后發(fā)展更是迅猛。但是應(yīng)當(dāng)清醒地看到，當(dāng)前我國(guó)社會(huì)保障制度建設(shè)和實(shí)施中仍然存在一些亟待解決的矛盾和問(wèn)題，不平衡不充分的特點(diǎn)在社會(huì)保障領(lǐng)域也有所體現(xiàn)。

（一）如何解決基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌與可持續(xù)發(fā)展的難題

現(xiàn)階段，推進(jìn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌至少存在兩大難點(diǎn)：第一，部分地區(qū)積極性不高。部分發(fā)達(dá)地區(qū)擔(dān)心本地區(qū)勞動(dòng)者退休后養(yǎng)老待遇受到影響，因而對(duì)推進(jìn)全國(guó)統(tǒng)籌的積極性不高。第二，中央調(diào)劑金制度實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)欠缺。在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌難以一步到位的情況下，中央調(diào)劑金制度成為過(guò)渡階段的制度選擇，但這項(xiàng)制度暫無(wú)經(jīng)驗(yàn)可循，在實(shí)施階段可能面臨種種困難。養(yǎng)老金收支平衡是社會(huì)保障領(lǐng)域的一個(gè)難點(diǎn)問(wèn)題，尤其是在新的歷史時(shí)期，經(jīng)濟(jì)增速放緩將不利于養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的收支平衡。不僅如此，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌還面臨如下挑戰(zhàn)：人口老齡化高峰期即將到來(lái)，制度贍養(yǎng)率將快速上升;隱性債務(wù)巨大，缺乏有效補(bǔ)償渠道：擴(kuò)面工作雖然還有一定的潛力，但是難度會(huì)越來(lái)越大：退休職工基本養(yǎng)老金連年上調(diào)，統(tǒng)籌基金壓力增大;降低養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率與基金的收支平衡存在矛盾。在這種情勢(shì)下，如何補(bǔ)齊養(yǎng)老基金入不敷出的短板，如何保障養(yǎng)老基金收支平衡，如何實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障可持續(xù)發(fā)展，值得各界深入探討。

（二）老齡化問(wèn)題凸顯背景下如何保障“老有所養(yǎng)”

自2000年我國(guó)進(jìn)入老齡化社會(huì)后，人口老齡化進(jìn)程迅速加快。截至2018年，我國(guó)60周歲及以上人口占總?cè)丝诘谋戎貫?7.9%，65周歲及以上人口占總?cè)丝诘谋戎貫?1.9%，進(jìn)入深度老齡化社會(huì)。老齡化會(huì)帶來(lái)許多社會(huì)問(wèn)題，例如，撫養(yǎng)比提高，青年人負(fù)擔(dān)加重：養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出增加，養(yǎng)老保障負(fù)擔(dān)沉重：高齡化、空巢化、失能化、少子化、獨(dú)居化導(dǎo)致社會(huì)矛盾突出。解決這些問(wèn)題，必須推動(dòng)老年健康產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，而發(fā)展老年服務(wù)產(chǎn)業(yè)最大的短板是養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和設(shè)施?？傮w來(lái)看，老年服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨如下難點(diǎn)：第一，老年服務(wù)產(chǎn)業(yè)投資周期長(zhǎng)，利潤(rùn)產(chǎn)出慢：第二，不同性質(zhì)、不同所有制的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)面臨不公平競(jìng)爭(zhēng)，民辦非盈利養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)無(wú)法抵押貸款、分紅、連鎖經(jīng)營(yíng)。不利于廣泛動(dòng)員民間社會(huì)資本參與健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)投資;第三，申辦難，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)申辦面臨城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)、國(guó)土資源、環(huán)保、消防等眾多部門(mén)的前置審批。解決養(yǎng)老服務(wù)低效率問(wèn)題，緩解養(yǎng)老問(wèn)題對(duì)我國(guó)社會(huì)發(fā)展的壓力，改善人口結(jié)構(gòu)變化造成的一系列社會(huì)影響，事關(guān)百姓福祉，亟待國(guó)家和社會(huì)構(gòu)建完善的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系來(lái)填補(bǔ)。

（三）如何實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)金保值增值

養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的保值增值是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度平穩(wěn)運(yùn)行的基礎(chǔ)，是維護(hù)制度可持續(xù)發(fā)展的必要條件。然而。起伏不定的國(guó)內(nèi)資本市場(chǎng)、發(fā)展滯后的投資管理方式、尚不健全的投資監(jiān)管體系以及風(fēng)云變幻的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行態(tài)勢(shì)，使我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金面臨增值困境。第一，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投融資模式存在問(wèn)題。養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的安全性要求，制約了養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資行為，使得我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資始終處于低風(fēng)險(xiǎn)和低收益的階段。第二，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金籌資形勢(shì)日益嚴(yán)峻。我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金征繳管理的法律規(guī)定不夠完善，基金收繳率下降，養(yǎng)老金賬戶缺口問(wèn)題較為嚴(yán)重。第三，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的籌資渠道受限。來(lái)源渠道過(guò)于單一這一問(wèn)題在我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金制度發(fā)展過(guò)程中的長(zhǎng)時(shí)間存在。使得企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)難以短時(shí)間下降，也使得養(yǎng)老保險(xiǎn)基金面臨著兩難境地。如何在確保社?；鸢踩?、流動(dòng)性的基礎(chǔ)上，進(jìn)行有效的投資運(yùn)營(yíng)以實(shí)現(xiàn)社?；鸨Ｖ翟鲋档氖找嫘阅繕?biāo)，是我國(guó)社會(huì)保障事業(yè)面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

（四）如何有效實(shí)施“健康中國(guó)”戰(zhàn)略

黨的十八屆五中全會(huì)將“健康中國(guó)”上升為國(guó)家戰(zhàn)略，黨的十九大又提出“深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革”“發(fā)展健康產(chǎn)業(yè)”“完善國(guó)民健康政策”以確?！敖】抵袊?guó)”戰(zhàn)略的實(shí)施，這些都對(duì)社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)制度的建立和運(yùn)行提出了新要求?！敖】抵袊?guó)”戰(zhàn)略的實(shí)施以疾病的預(yù)防和控制為主，使醫(yī)療護(hù)理產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向由以治病為中心轉(zhuǎn)向以健康為中心，要求提高服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)水平，不斷提高人民健康水平。從目前我國(guó)社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)的保障范圍來(lái)看，醫(yī)保支付范圍主要集中于疾病治療領(lǐng)域。對(duì)于亞健康狀態(tài)的關(guān)注較少，“重治療、輕預(yù)防”的制度設(shè)計(jì)使醫(yī)?；鸬闹С黾杏谥委燁I(lǐng)域，醫(yī)保支付方式以后付制為主，對(duì)醫(yī)療服務(wù)行為的約束力不足，過(guò)度醫(yī)療、醫(yī)療費(fèi)用增速過(guò)快的現(xiàn)象較為嚴(yán)重。因此，當(dāng)前僅以疾病治療為目的、以費(fèi)用報(bào)銷為手段而忽視綜合防治的社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)制度難以滿足實(shí)施“健康中國(guó)”戰(zhàn)略提出的新要求。如何構(gòu)建與完善我國(guó)多層次的醫(yī)療保險(xiǎn)體系，統(tǒng)一全民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，完善大病保險(xiǎn)、醫(yī)療救助等補(bǔ)充性項(xiàng)目，如何將健康管理與社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)有效結(jié)合，從根本上解決社會(huì)健康問(wèn)題，是我國(guó)社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)制度運(yùn)行面臨的新挑戰(zhàn)。未來(lái)的醫(yī)保體系應(yīng)更好地為人民群眾提供覆蓋全生命周期、全方位的健康服務(wù)，提高全民健康水平，促進(jìn)社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)可持續(xù)發(fā)展，推動(dòng)健康中國(guó)戰(zhàn)略的實(shí)施。

（五）如何實(shí)現(xiàn)更加充分、更高質(zhì)量的就業(yè)

國(guó)家“十三五”規(guī)劃綱要提出，要把促進(jìn)充分就業(yè)作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展優(yōu)先目標(biāo)、放在更加突出位置，穩(wěn)定并擴(kuò)大城鎮(zhèn)就業(yè)規(guī)模，促進(jìn)更加充分、更高質(zhì)量的就業(yè)。“更高質(zhì)量的就業(yè)”，主要是指充分的就業(yè)機(jī)會(huì)、公平的就業(yè)環(huán)境、良好的就業(yè)能力、合理的就業(yè)結(jié)構(gòu)、和諧的勞動(dòng)關(guān)系，等等。2018年全年城鎮(zhèn)新增就業(yè)1361萬(wàn)人，有551萬(wàn)城鎮(zhèn)失業(yè)人員實(shí)現(xiàn)再就業(yè)，就業(yè)困難人員就業(yè)181萬(wàn)人。年末城鎮(zhèn)登記失業(yè)人員974萬(wàn)人，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率為3.80%。就業(yè)人數(shù)的增加為實(shí)現(xiàn)更加充分、更高質(zhì)量的就業(yè)提供了有利保障，但是距離目標(biāo)仍有一定距離。當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，GDP增長(zhǎng)速度放緩，而進(jìn)入就業(yè)市場(chǎng)的高校畢業(yè)生逐年增多，部分勞動(dòng)者的職業(yè)技能難以匹配經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，就業(yè)總量壓力和結(jié)構(gòu)性矛盾并存。當(dāng)前的社會(huì)保障體系在公平性、便攜性與可持續(xù)性等方面尚有欠缺。勞動(dòng)關(guān)系調(diào)整機(jī)制有待完善，就業(yè)公共服務(wù)的提供數(shù)量不足。這些都給實(shí)現(xiàn)更加充分、更高質(zhì)量的就業(yè)帶來(lái)了重重阻力。

（六）如何貫徹“租購(gòu)并舉”，實(shí)現(xiàn)住有所居

現(xiàn)階段，“租購(gòu)并舉”已成為解決我國(guó)住房問(wèn)題的重要政策，這一政策面臨一些發(fā)展難點(diǎn)。協(xié)調(diào)好市場(chǎng)調(diào)節(jié)與政府調(diào)節(jié)之間的關(guān)系是難點(diǎn)之一，具體而言，就是如何既發(fā)揮市場(chǎng)在房地產(chǎn)行業(yè)發(fā)展中的決定性作用，又將“租購(gòu)并舉”政策落到實(shí)處：租賃市場(chǎng)的發(fā)展是難點(diǎn)之二，即如何補(bǔ)齊我國(guó)住房體系供應(yīng)中租賃市場(chǎng)這塊短板，引導(dǎo)城鄉(xiāng)居民樹(shù)立正確的居住觀念，解決租賃房源供應(yīng)量和質(zhì)量問(wèn)題：實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)欠缺是難點(diǎn)之三，即如何創(chuàng)新“租購(gòu)并舉”發(fā)展模式。明確住房制度改革的主要方向。

（七）社會(huì)救助與精準(zhǔn)扶貧如何相向而行

扶貧向來(lái)是我國(guó)長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略的重要一環(huán)。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)開(kāi)始大范圍有計(jì)劃地組織開(kāi)發(fā)式扶貧工作，黨的十九大提出要筑牢、織密安全網(wǎng)，補(bǔ)齊民生短板，增進(jìn)人民福祉。按照中央的部署，2020年要確保在我國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧、貧困縣全部摘帽。這意味著我們必須采取力度更大、針對(duì)性更強(qiáng)、作用更直接、效果更可持續(xù)的扶貧與脫貧措施。同時(shí)，如何確保扶貧同扶志、扶智相結(jié)合也是精準(zhǔn)扶貧工作中需重點(diǎn)關(guān)注的問(wèn)題。“扶貧”可以依據(jù)收入水平等客觀指標(biāo)，“扶智”可以依據(jù)受教育程度、年齡等因素，但是“扶志”界定模糊。什么樣的“志”是需要扶的，幫扶的程度怎么衡量？“扶志”意味著不僅要提供物質(zhì)幫助，而且要鼓勵(lì)貧困戶積極擺脫貧困，這對(duì)基層扶貧工作人員的宣傳工作提出了更高的要求。

社會(huì)救助制度具有生存保障功能，能夠在一定程度上減少貧困的發(fā)生，與精準(zhǔn)扶貧的反貧困目標(biāo)不謀而合。精準(zhǔn)扶貧與社會(huì)救助制度都回應(yīng)了社會(huì)中某種貧困狀態(tài)并作出相應(yīng)處置。通過(guò)社會(huì)救助輔助精準(zhǔn)扶貧，能夠使兩個(gè)單獨(dú)的救助項(xiàng)目轉(zhuǎn)變?yōu)榻换フ系姆簇毨е贫取＞珳?zhǔn)扶貧與社會(huì)救助的融合治理，對(duì)扶貧效果顯現(xiàn)、實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義刨。但是，社會(huì)救助與精準(zhǔn)扶貧是兩種社會(huì)救援制度，在對(duì)象、政策規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)確定、獲取信息上存在著一定的差異，會(huì)導(dǎo)致兩個(gè)項(xiàng)目對(duì)接工作困難、標(biāo)準(zhǔn)難以準(zhǔn)確衡量、治理高成本低效率等問(wèn)題。

（八）如何接軌國(guó)際，促進(jìn)中國(guó)社會(huì)保障國(guó)際化

如何實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障對(duì)跨國(guó)勞動(dòng)者的保障職能。是社會(huì)保障國(guó)際化的重要課題。目前各國(guó)的普遍做法是國(guó)與國(guó)之間簽署社會(huì)保障雙邊互免協(xié)議。我國(guó)社會(huì)保障雙邊互免協(xié)議的簽署存在如下難點(diǎn)：首先，與我國(guó)簽署社會(huì)保障雙邊互免協(xié)議的國(guó)家較少。目前只有德國(guó)、韓國(guó)、加拿大、芬蘭等。其次，社會(huì)保障雙邊互免協(xié)議有其局限性。雙邊互免協(xié)議主要涉及養(yǎng)老保險(xiǎn)與失業(yè)保險(xiǎn)等強(qiáng)制社保繳費(fèi)的免除，但一些社會(huì)保障項(xiàng)目，如醫(yī)療保險(xiǎn)與生育保險(xiǎn)的管理屬地化特征較為明顯，實(shí)際操作中異地結(jié)算較為困難，只有部分歐盟成員國(guó)能夠?qū)崿F(xiàn)醫(yī)療保險(xiǎn)的互免。最后，缺乏有力的宣傳機(jī)制。一些人不知道此協(xié)議的存在，仍然存在雙重繳費(fèi)的問(wèn)題：我國(guó)社會(huì)保障網(wǎng)站等新聞媒體廣泛宣傳協(xié)定的力度不夠：雇主與雇員缺乏對(duì)協(xié)定的簽署與實(shí)施情況的掌握，公共服務(wù)機(jī)構(gòu)缺乏對(duì)跨國(guó)勞動(dòng)者在境內(nèi)境外繳納社保費(fèi)用情況的跟蹤調(diào)查：與簽署有互免協(xié)議的合作國(guó)家定期交流機(jī)制不健全，不能及時(shí)向?qū)Ψ酵▓?bào)和協(xié)商協(xié)議實(shí)際運(yùn)作中產(chǎn)生的新問(wèn)題。

三、新時(shí)代中國(guó)社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展取向

黨的十九大報(bào)告對(duì)構(gòu)建多層次的社會(huì)保障體系及其舉措提出了明確要求。滿足人民群眾對(duì)美好生活的向往，離不開(kāi)社會(huì)保障體系的健全和完善。完善和鞏固社會(huì)保障體系，是我國(guó)社會(huì)保障事業(yè)進(jìn)一步發(fā)展的重中之重。

（一）實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌

我國(guó)早在2010年頒布的《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》中就提出要逐步實(shí)行基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金全國(guó)統(tǒng)籌，黨的十九大報(bào)告也重申了此目標(biāo)。未來(lái)應(yīng)在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，在制度覆蓋范圍統(tǒng)一、繳費(fèi)比例統(tǒng)一、繳費(fèi)基數(shù)確定辦法統(tǒng)一、征收機(jī)構(gòu)統(tǒng)一、支付項(xiàng)目和待遇計(jì)發(fā)辦法統(tǒng)一、經(jīng)辦管理服務(wù)辦法統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌。首先，推行中央調(diào)劑金制度，逐步過(guò)渡到全國(guó)統(tǒng)籌。調(diào)劑金由中央統(tǒng)一建立，主要用于支援養(yǎng)老負(fù)擔(dān)過(guò)重的地區(qū)，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金有結(jié)余的省份根據(jù)歷史債務(wù)和預(yù)計(jì)未來(lái)的收支情況，按照一定比例向中央上解基金，上解比例分階段提高，從而達(dá)到均衡各地養(yǎng)老負(fù)擔(dān)、逐步實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)籌的目標(biāo)。要確保中央調(diào)劑金賬戶中的資金（包括中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付和基金投資收益）及時(shí)、足額地到賬。全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)專門(mén)核算，統(tǒng)一投資運(yùn)作中央調(diào)劑金。其次，在實(shí)現(xiàn)真正意義上的基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌以后，統(tǒng)一設(shè)立中央基礎(chǔ)養(yǎng)老金作為最低標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，地方政府在中央基礎(chǔ)養(yǎng)老金基礎(chǔ)上根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r提高和加發(fā)養(yǎng)老金。中央基礎(chǔ)養(yǎng)老金和地方基礎(chǔ)養(yǎng)老金均來(lái)自全國(guó)統(tǒng)收統(tǒng)支的社會(huì)統(tǒng)籌基金，中央基礎(chǔ)養(yǎng)老金體現(xiàn)社會(huì)公平，地方基礎(chǔ)養(yǎng)老金體現(xiàn)效率（長(zhǎng)繳多得）和地區(qū)差異。最后，設(shè)立專門(mén)管理養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)務(wù)的國(guó)家養(yǎng)老保險(xiǎn)局，組織結(jié)構(gòu)上實(shí)行垂直管理，在中央設(shè)立總部，在各省（區(qū)、市）設(shè)立分部，地方各養(yǎng)老保險(xiǎn)分部由國(guó)家養(yǎng)老保險(xiǎn)局直接領(lǐng)導(dǎo)與管轄。充分挖掘大數(shù)據(jù)技術(shù)在信息管理與數(shù)據(jù)分析方面的優(yōu)勢(shì)，建立全國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)信息數(shù)據(jù)庫(kù)，確保各部門(mén)間的信息與資源分享順暢，降低管理成本，提高制度運(yùn)行效率和公共服務(wù)質(zhì)量。同時(shí)，還應(yīng)完善養(yǎng)老金調(diào)整、延遲退休、基金投資、戶籍改革等配套政策，為實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的全國(guó)統(tǒng)籌提供有力的支持。

（二）買(mǎi)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金保值增值

隨著社保管理制度的發(fā)展和健全，社?；鸬耐顿Y限制可以逐步放寬。2015年8月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資管理辦法》，2016年基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資管理改革正式啟動(dòng)，其目的十分明確，就是為了拓寬社?；鹜顿Y渠道，確保保值增值。未來(lái)在適度放寬社?；鹜顿Y的相關(guān)限制后，應(yīng)按照規(guī)范、穩(wěn)健、專業(yè)化和市場(chǎng)化的原則進(jìn)行社?；疬\(yùn)作。養(yǎng)老基金投資的渠道不只是資本市場(chǎng)，也可擴(kuò)展投資領(lǐng)域，如對(duì)保障性住房、健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、國(guó)家能源等領(lǐng)域進(jìn)行投資，以實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的保值增值。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的財(cái)務(wù)管理與監(jiān)督，建立基金投資運(yùn)營(yíng)情況的披露制度。

（三）完善社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系，加快“銀發(fā)產(chǎn)業(yè)”發(fā)展

當(dāng)前我國(guó)老齡事業(yè)和養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)均處于起步階段，在人口老齡化、家庭結(jié)構(gòu)“小型化”趨勢(shì)等問(wèn)題日益突出的情況下，人們對(duì)社會(huì)養(yǎng)老福利的需求與現(xiàn)有社會(huì)養(yǎng)老福利制度供給之間的矛盾更加凸顯，養(yǎng)老必定會(huì)走向?qū)I(yè)化和社會(huì)化。據(jù)中國(guó)老齡科學(xué)研究中心的預(yù)測(cè)，2030年我國(guó)老年人的退休金總額將達(dá)到7.3萬(wàn)億元，老年人口消費(fèi)規(guī)模將達(dá)到13萬(wàn)億元。據(jù)此，未來(lái)我國(guó)應(yīng)進(jìn)一步扶持老齡產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，以信息技術(shù)為引擎，推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)升級(jí)。

智慧養(yǎng)老具有信息產(chǎn)業(yè)高技術(shù)性、高附加值的特點(diǎn)，可從技術(shù)、物流、內(nèi)容等多方面為養(yǎng)老服務(wù)注入新的活力，從而提升整個(gè)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的價(jià)值，推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和信息經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。要以老年群體的需求為導(dǎo)向，推動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的深度融合，建立信息化養(yǎng)老服務(wù)平臺(tái)，以更好地滿足老年人的養(yǎng)老需求。同時(shí)，老年人的養(yǎng)老需求也趨于多樣化，“互聯(lián)網(wǎng)+養(yǎng)老”的服務(wù)供給應(yīng)具備多樣性與針對(duì)性，按需提供異質(zhì)性的服務(wù)，包括老年生活照料、安全衛(wèi)生、醫(yī)療護(hù)理、文化娛樂(lè)、老年教育、精神慰藉等。

（四）進(jìn)一步深化社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革

國(guó)民的健康程度是國(guó)家富強(qiáng)與民族繁榮的重要指標(biāo)，“健康中國(guó)”戰(zhàn)略的推進(jìn)對(duì)社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)的保障作用提出了新要求，要完善國(guó)民健康政策，為人民群眾提供全方位全周期健康服務(wù)。未來(lái)應(yīng)堅(jiān)持預(yù)防為主、防治結(jié)合，改變我國(guó)現(xiàn)有的醫(yī)療保險(xiǎn)支付格局，緩解過(guò)度醫(yī)療、醫(yī)療費(fèi)用增速過(guò)快的問(wèn)題，破解我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)“看病難、吃藥貴”的困局，建立一種國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)輕、患者受益、人人都滿意的醫(yī)療保險(xiǎn)制度。總體設(shè)計(jì)是：根據(jù)財(cái)政承受能力和疾病對(duì)國(guó)民健康的侵害程度的順次，將醫(yī)療保險(xiǎn)細(xì)分為基本醫(yī)療、重大疾病醫(yī)療和特殊人群醫(yī)療三個(gè)層次。首先，國(guó)家為繳納基本醫(yī)保的人群提供免費(fèi)門(mén)診醫(yī)療服務(wù)。根據(jù)相關(guān)專家統(tǒng)計(jì)與測(cè)算，門(mén)診所花費(fèi)用，國(guó)家財(cái)政是可以負(fù)擔(dān)的。其次，住院治療的一般疾病，即大病，由國(guó)家舉辦的醫(yī)療機(jī)構(gòu)提供，通過(guò)社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)或商業(yè)醫(yī)療保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)向醫(yī)院購(gòu)買(mǎi)。最后，針對(duì)城鄉(xiāng)特困人群的醫(yī)療，由包括政府出資和社會(huì)籌資的社會(huì)醫(yī)療救濟(jì)基金實(shí)施醫(yī)療救助。

此外，未來(lái)還應(yīng)重視建立多層次的醫(yī)療保障體系，滿足不同水平的醫(yī)療保障需求，積極推動(dòng)、引導(dǎo)商業(yè)醫(yī)療保險(xiǎn)的發(fā)展，進(jìn)一步出臺(tái)相應(yīng)的鼓勵(lì)措施和優(yōu)惠政策，引導(dǎo)和鼓勵(lì)商業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)入醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域，并規(guī)范其經(jīng)營(yíng)行為，發(fā)揮其在滿足高水平和個(gè)性化醫(yī)療保障方面的積極作用。

（五）加快建立住房保障供應(yīng)體系

近年來(lái)，我國(guó)住房保障成效顯著，住房保障制度不斷完善。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)以及城鎮(zhèn)化程度的不斷加深，探索新時(shí)期我國(guó)城市住房保障體系的發(fā)展方向勢(shì)在必行。未來(lái)我國(guó)應(yīng)建立覆蓋全民的住房保障制度，鼓勵(lì)通過(guò)市場(chǎng)化方式解決住房問(wèn)題，促進(jìn)租賃市場(chǎng)持續(xù)健康發(fā)展，建立與完善“低端有保障、中端有支持、高端有市場(chǎng)”的差異化住房政策體系。在市場(chǎng)主導(dǎo)中高端需求的同時(shí)，特困人群的住房問(wèn)題應(yīng)由政府進(jìn)行兜底保障，加大政策扶持與保障房供應(yīng)，加快棚戶區(qū)改造以及公共租賃住房、經(jīng)濟(jì)適用房的建設(shè)，并在保障房附近配備完善的教育、醫(yī)療、交通等資源，滿足低收入群體的住房需求。對(duì)于有經(jīng)濟(jì)來(lái)源但買(mǎi)不起房的群體，主要以“租賃方式”解決住房問(wèn)題。高凈值人群的住房問(wèn)題則通過(guò)市場(chǎng)交易來(lái)解決。

（六）構(gòu)建以促進(jìn)就業(yè)為核心的失業(yè)救助制度

就業(yè)是最大的民生。構(gòu)建以促進(jìn)就業(yè)為核心的失業(yè)救助制度，幫助有勞動(dòng)能力但處于失業(yè)狀態(tài)的社會(huì)成員再就業(yè)，引導(dǎo)其進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量和更充分就業(yè)，是我國(guó)社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展與改革的目標(biāo)之一。

具體而言，要從如下方面著手：第一，拓寬失業(yè)救助制度的覆蓋范圍，由原先的救助對(duì)象為低保家庭中有勞動(dòng)能力并處于失業(yè)狀態(tài)的成員拓寬到殘疾人、農(nóng)民工以及采取階段性就業(yè)的婦女等就業(yè)困難或穩(wěn)定性不強(qiáng)的靈活就業(yè)群體。第二，豐富失業(yè)救助方式，構(gòu)建囊括物質(zhì)救助、精神救助與技能救助的失業(yè)救助體系，特別強(qiáng)調(diào)技能救助，由原先重補(bǔ)貼的救助方式轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅鼐蜆I(yè)培訓(xùn)、職業(yè)介紹等積極鼓勵(lì)再就業(yè)的方式，幫助失業(yè)人員提高職業(yè)技能，增強(qiáng)其就業(yè)能力和創(chuàng)業(yè)能力。第三，各級(jí)政府開(kāi)展職業(yè)教育與培訓(xùn)，應(yīng)由開(kāi)設(shè)短期的、零散的培訓(xùn)班轉(zhuǎn)變?yōu)榻㈤L(zhǎng)期的、系統(tǒng)的培訓(xùn)學(xué)校，培訓(xùn)內(nèi)容突出實(shí)用性與針對(duì)性，增強(qiáng)待業(yè)人員與市場(chǎng)需求的匹配性。以適當(dāng)?shù)呢?cái)政補(bǔ)貼與稅收優(yōu)惠的方式吸引高校與有資質(zhì)的企業(yè)、社會(huì)組織提供職業(yè)培訓(xùn)與就業(yè)指導(dǎo)資源。第四，建立健全公共就業(yè)服務(wù)體系，將公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)下設(shè)到街道與社區(qū)等基層單位，提供就業(yè)培訓(xùn)與失業(yè)保險(xiǎn)咨詢業(yè)務(wù)。第五，對(duì)于因健康狀況、技能水平、家庭因素等原因難以實(shí)現(xiàn)自主就業(yè)，以及連續(xù)失業(yè)一定時(shí)間仍未能實(shí)現(xiàn)就業(yè)的人員，政府應(yīng)設(shè)置公益性崗位，依法簽訂勞動(dòng)合同：對(duì)于選擇自主創(chuàng)業(yè)的困難就業(yè)人員，應(yīng)給予創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼與稅收減免。

（七）優(yōu)化社會(huì)救助體系，促進(jìn)制度融合

實(shí)現(xiàn)2020年我國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口脫貧，應(yīng)促進(jìn)扶貧開(kāi)發(fā)與社會(huì)保障有效銜接，整合社會(huì)救助與扶貧政策，建立新型社會(huì)救助體系。具體而言，應(yīng)從如下方面著手：一是將目前的扶貧政策納入社會(huì)救助制度中，建立長(zhǎng)期穩(wěn)定的社會(huì)救助體系。整合農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)與扶貧標(biāo)準(zhǔn)以及各項(xiàng)救助項(xiàng)目與扶貧項(xiàng)目的資源，避免重復(fù)受益與福利依賴。二是推進(jìn)社會(huì)救助與各項(xiàng)社會(huì)保障項(xiàng)目的銜接。明確農(nóng)村“五保”制度與城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度覆蓋對(duì)象，允許部分老年貧困人員重復(fù)領(lǐng)取相關(guān)補(bǔ)貼：城市與農(nóng)村的救助福利應(yīng)取消與低保資格掛鉤，其政策運(yùn)行應(yīng)保持獨(dú)立地位，單獨(dú)申請(qǐng)、單獨(dú)審批，救助福利的項(xiàng)目可適當(dāng)縮減，覆蓋對(duì)象范圍應(yīng)廣于最低生活保障制度。三是優(yōu)化行政管理體系。在建立社會(huì)救助體系的前提下，逐漸整合目前的扶貧與社會(huì)救助的管理機(jī)構(gòu)，設(shè)立統(tǒng)一由國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的專管部門(mén)，主管包括產(chǎn)業(yè)脫貧、易地搬遷脫貧和最低生活保障在內(nèi)的社會(huì)救助工作，明晰精準(zhǔn)扶貧與社會(huì)救助的范疇與層級(jí)關(guān)系。四是通過(guò)“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)構(gòu)建社會(huì)救助信息與服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，保證救助對(duì)象的精準(zhǔn)性，消除城鄉(xiāng)社會(huì)救助信息系統(tǒng)的阻隔性，推動(dòng)人力資源和社會(huì)保障部門(mén)、民政部門(mén)、公安部門(mén)、工商管理部門(mén)、房產(chǎn)管理部門(mén)、銀行等多部門(mén)聯(lián)網(wǎng)交互與信息共享機(jī)制的實(shí)現(xiàn)，最終構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的低收入家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)信息系統(tǒng)，為城鄉(xiāng)社會(huì)救助制度及服務(wù)的整合提供全方位的保障。

（八）加快社會(huì)保障國(guó)際化進(jìn)程

我國(guó)目前已在社會(huì)保障國(guó)際化的實(shí)踐上取得了一些進(jìn)展。如《中華人民共和國(guó)與德意志聯(lián)邦共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)協(xié)定》等雙邊協(xié)議的簽訂，實(shí)施《在中國(guó)境內(nèi)就業(yè)的外國(guó)人參加社會(huì)保險(xiǎn)暫行辦法》用以保障跨國(guó)勞動(dòng)者的相關(guān)權(quán)益，但社會(huì)保障國(guó)際化還任重而道遠(yuǎn)。

加快社會(huì)保障國(guó)際化進(jìn)程，應(yīng)從如下方面著手：一是基于互惠互利的原則，加強(qiáng)與其他國(guó)家合作，簽訂社會(huì)保障國(guó)際化雙邊協(xié)定。拓展國(guó)際社會(huì)保障項(xiàng)目的廣度與覆蓋面，鼓勵(lì)企業(yè)為外派職工購(gòu)買(mǎi)國(guó)際社會(huì)保障險(xiǎn)種。二是尋求與國(guó)外社會(huì)保障制度的對(duì)接模式。目前我國(guó)簽訂的社會(huì)保障雙邊協(xié)議以互免為主，主要是為了減輕雇主的用工成本。我國(guó)需進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)國(guó)外派遣雇員的保障，增強(qiáng)社會(huì)保障跨國(guó)便攜性，使國(guó)外工作人員可以依法享受其他國(guó)家在基本醫(yī)療保險(xiǎn)和工傷保險(xiǎn)方面的保障待遇，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的基礎(chǔ)上推進(jìn)社會(huì)保障一體化。三是設(shè)置專門(mén)的國(guó)際社會(huì)保障管理平臺(tái)與經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，推動(dòng)數(shù)字化在社會(huì)保障國(guó)際化領(lǐng)域的應(yīng)用，建立跨國(guó)職工數(shù)據(jù)庫(kù)與服務(wù)平臺(tái)，為有需求的企業(yè)與個(gè)人提供業(yè)務(wù)咨詢服務(wù)。四是構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)防范與應(yīng)對(duì)機(jī)制。各國(guó)社會(huì)保障制度的差異、信息不對(duì)稱、國(guó)際政治變動(dòng)等因素，都可能帶來(lái)較大的風(fēng)險(xiǎn)。要通過(guò)建立相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，在政府職能范圍內(nèi)為國(guó)外務(wù)工人員或有外國(guó)雇員的企業(yè)提供風(fēng)險(xiǎn)提示和政策指導(dǎo)，加強(qiáng)個(gè)人與企業(yè)自身對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別與防范，化解社會(huì)保障國(guó)際化中的不安全與不穩(wěn)定因素。

（責(zé)任編輯：文豐安）