王建華 楊才園 謝玉梅

內容提要：從文本內容和政策工具兩個維度，對1982～1986年、2004～2019年中央“一號文件”中的農村扶貧政策進行梳理。通過對產業(yè)發(fā)展脫貧、轉移就業(yè)脫貧、易地搬遷脫貧、教育扶貧、健康扶貧、生態(tài)保護扶貧、兜底保障、社會扶貧八種主要扶貧方式的分析發(fā)現(xiàn)，我國的扶貧工作已進入深化發(fā)展階段，精準扶貧成為新常態(tài)，扶貧方式基本成熟，從一元向多元拓展，但在扶貧政策工具的選擇上，比較偏向于使用強制型的政策手段，而對于契約型和互動型的政策手段使用不足，社會和市場的潛力還沒有得到充分釋放。這就要求政府在后續(xù)的扶貧工作中注重政府、社會、市場的有機結合，著力構建協(xié)同治理機制。

關鍵詞：農村扶貧政策;扶貧方式;政策工具

中圖分類號：F328

文獻標識碼：A

文章編號：1003-7543（2019）09-0138-11

貧困問題是當前全人類共同面臨的重大挑戰(zhàn)之一。也是我國全面建成小康社會、實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢的最大“攔路虎”。消除貧困是我國各族人民的共同愿望，也是國際社會的戰(zhàn)略共識。在聯(lián)合國2015年制定的十七個可持續(xù)發(fā)展目標中，“在世界各地消除一切形式的貧困”列在第一位。2015年印發(fā)的《中共中央、國務院關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》提出到2020年要實現(xiàn)農村貧困人口全部脫貧的目標，2016年出臺的《“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃》對實施脫貧工作進行了全面部署。這些都充分體現(xiàn)了國內外在反貧困事業(yè)上達成的共識以及消除貧困的決心。

中國作為世界上最大的發(fā)展中國家，一直以增進人民福祉為發(fā)展的根本目的，積極推進扶貧工作，扶貧政策成效顯著，扶貧開發(fā)工作也取得了舉世矚目的成就，使七億多農村貧困人口基本解決了溫飽和生存問題，初步實現(xiàn)了脫貧目標。根據(jù)聯(lián)合國相關機構的統(tǒng)計，在全球脫貧工作中，中國的貢獻率高達70%，成為世界上實現(xiàn)脫貧人口最多的國家，也是世界上率先完成聯(lián)合國千年發(fā)展目標的國家，為全球脫貧事業(yè)作出了重大貢獻，得到了國際社會的廣泛贊譽。然而，我國目前仍存在著相當數(shù)量的農村貧困人口，尤其是農村貧困人口的貧困狀況復雜，脫貧難度大，實現(xiàn)打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的目標還任重而道遠，因此繼續(xù)推進扶貧工作并制定高效的扶貧政策十分必要。這里基于對1982～1986年、2004～2019年的21份中央“一號文件”的系統(tǒng)梳理，分別從文本內容和政策工具兩個角度對農村扶貧政策展開量化分析，厘清農村扶貧政策的發(fā)展脈絡及其結構特征，并對我國后續(xù)扶貧工作的開展提出具體建議。

一、農村扶貧方式的文本內容分析

實現(xiàn)農村貧困地區(qū)人口完全脫貧是解決“三農”問題的核心內容之一。通過對1982～1986年、2004～2019年中央“一號文件”中扶貧政策的梳理發(fā)現(xiàn)，推進農村貧困地區(qū)脫貧一直是中央“一號文件”聚焦的重點。從結構上看，我國農村扶貧方式主要包括八種：產業(yè)發(fā)展脫貧、轉移就業(yè)脫貧、易地搬遷脫貧、教育扶貧、健康扶貧、生態(tài)保護扶貧、兜底保障和社會扶貧。這里從這八種扶貧方式人手（見表1），分析我國農村扶貧政策的演進脈絡及其結構特征。

（一）農村扶貧方式的內容解構

1.產業(yè)發(fā)展脫貧

1982年中央“一號文件”雖然沒有提出具體的扶貧政策條款，但明確了家庭聯(lián)產承包責任制的地位，極大地激發(fā)了農民發(fā)展生產、擺脫貧困的信心，從而為產業(yè)發(fā)展脫貧奠定了制度保障。此后的中央“一號文件”也都包含了產業(yè)發(fā)展脫貧的思想，并具體體現(xiàn)在通過發(fā)展產業(yè)實現(xiàn)脫貧目標的要求和措施上（見表2），凸顯了中央對這種扶貧方式的重視。從產業(yè)層次結構來看，最早提出的是發(fā)展種植業(yè)，接著是開展多種經營、農林牧漁共同發(fā)展，進而主張興辦合作經濟、舉辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、發(fā)展特色產業(yè)，最后提出調整貧困地區(qū)產業(yè)結構，提升產業(yè)化水平。由此可見，中央“一號文件”中所提出的產業(yè)結構經歷了從一元到多元的發(fā)展，產業(yè)層次也經歷了由低到高的層層遞進式轉換，即在物質扶貧進行到一定階段后，又通過發(fā)展農村文化產業(yè)來進行精神扶貧，扶貧政策的銜接性較好，思路也較為清晰。從扶貧效果來看，通過產業(yè)發(fā)展脫貧使我國農村貧困地區(qū)的面貌得到了極大的改變，脫貧減貧成果顯著。

2.轉移就業(yè)脫貧

1983年中央“一號文件”明確提出了“以工代賑”的思想，主張通過轉移就業(yè)取代直接救濟來達到減貧脫貧的目標。而2006年中央“一號文件”又首次提出了“做好貧困地區(qū)勞動力轉移培訓”，在隨后的2008～2010年、2012年、2014年、2016年、2018～2019年中央“一號文件”中都有通過轉移就業(yè)脫貧的具體內容，典型的如2012年中央“一號文件”提出“加強農民的科技培訓，全面造就新型農業(yè)農村人才隊伍”：2018年中央“一號文件”進一步提出“培養(yǎng)農業(yè)職業(yè)經理人、鄉(xiāng)村工匠、文化能人、非遺傳承人”等?？傊?，在加強貧困人口職業(yè)技能培訓和就業(yè)服務領域，我國的扶貧政策已經從單一的謀生技能培訓轉向開發(fā)貧困人口的人力資源、幫助其實現(xiàn)全面發(fā)展方向轉變。這種開發(fā)式扶貧方式的有效實施，不僅提升了貧困人口的綜合素質，而且為產業(yè)發(fā)展扶貧提供了人力資本條件。

3.易地搬遷脫貧

2004年中央“一號文件”明確提出“積極穩(wěn)妥推進生態(tài)移民易地扶貧”，這標志著易地搬遷脫貧方式的首次提出，2006年、2008年、2009～2010年、2015～2016年、2018～2019年的中央“一號文件”對實施這種扶貧方式的目標和措施進行了細化描述?？偟膩砜?，受“安土重遷”觀念的影響，有些地區(qū)的貧困人口即使生活在自然條件較為惡劣的環(huán)境里，也不愿意離開他們世代生活的故土，以致易地搬遷扶貧方式在實施過程中受到一定程度的抵制，扶貧效果不夠理想。相較于其他扶貧方式，易地搬遷脫貧方式使用得較少。

4.教育扶貧

1983年中央“一號文件”提出“改變貧困地區(qū)面貌，辦好教育”。進入21世紀后，教育扶貧作為重點扶貧方式，反復出現(xiàn)在歷年中央“一號文件”有關農村扶貧的內容板塊中。從2004年起，連續(xù)16年的中央“一號文件”都強調要通過教育扶貧的手段來達到脫貧減貧的目標，其主要方式包括：大力發(fā)展貧困地區(qū)義務教育、實行貧困生“兩免一補”政策、發(fā)展貧困地區(qū)職業(yè)教育、發(fā)展學前教育、減輕貧困人口教育負擔等。通過教育扶貧，貧困人口的文化水平和綜合素質得到了顯著提升，同時也為產業(yè)發(fā)展扶貧提供了高素質的勞動力。

5.健康扶貧

1983年中央“一號文件”提出“在貧困地區(qū)防治地方病”，開始通過向貧困人口輸送醫(yī)療衛(wèi)生資源來實現(xiàn)脫貧目標。2005～2009年的中央“一號文件”進一步強調，要建立、推廣、擴大、鞏固和提升“新型農村合作醫(yī)療保險制度”，充分發(fā)揮“新農合”在扶貧工作中的作用。自2010年起，中央“一號文件”除繼續(xù)強調發(fā)揮“新農合”的作用外，還進一步提出了建立、完善農村三級醫(yī)療衛(wèi)生網(wǎng)絡、大病救助制度，為貧困地區(qū)培養(yǎng)衛(wèi)生人才等措施。總體而言，健康扶貧方式在政策上呈現(xiàn)從無到有、從試點到推廣、從一元到多元的特征，且主要是圍繞“新農合”這一基本醫(yī)療制度進行相關拓展，以充分發(fā)揮“新農合”的減貧作用。

6.生態(tài)保護扶貧

1984～1986年的中央“一號文件”并沒有提出有關生態(tài)保護扶貧的具體措施，只是籠統(tǒng)地提出要保護和改善生態(tài)環(huán)境。2004年中央“一號文件”首次提出要在貧困地區(qū)進行生態(tài)移民，隨后的2005～2015年中央“一號文件”強調要在貧困地區(qū)通過退耕還林、還草等方式來推進生態(tài)保護扶貧。為了提高生態(tài)保護扶貧的效果，2016年中央制定的《“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃》進一步明晰了生態(tài)保護扶貧的具體方式和要求。相較于其他扶貧方式，生態(tài)保護扶貧是在我國社會轉型加速期面對環(huán)境污染、資源過度開采、生態(tài)失衡等一系列新問題而作出的戰(zhàn)略選擇，體現(xiàn)出中央對生態(tài)保護問題的重視，以及推進生態(tài)環(huán)境保護的態(tài)度和決心。

7.兜底保障

1982年中央“一號文件”提出要做好貧困地區(qū)的社會救濟工作。2004年中央“一號文件”提出“對喪失勞動能力的貧困人口實行社會救濟”，并倡導探索建立農村最低生活保障制度。從2005年起，中央“一號文件”主要圍繞農村最低保障制度、農村養(yǎng)老保險、社會保障三個方面展開了對兜底保障扶貧的相關論述，并從2016年開始一再強調要做好貧困人口的兜底扶貧工作。兜底保障作為貧困人口的溫飽保障線，在扶貧工作中發(fā)揮著最基本的作用。

8.社會扶貧

1986年中央“一號文件”提出“鼓勵發(fā)達地區(qū)到貧困地區(qū)興辦企業(yè)，抽調優(yōu)秀干部、并組織志愿者到貧困地區(qū)工作”。在此后的中央“一號文件”中多強調通過動員社會各界力量和組織志愿者等方式以實現(xiàn)既定的扶貧政策目標。2009年中央“一號文件”首次提出“要積極開展反貧困國際交流合作”，并在此后的中央“一號文件”中一以貫之，表明我國開始借助國際社會的扶貧資源以實現(xiàn)我國的脫貧政策目標?？偟膩砜矗瑥V泛動員社會力量并借助國際社會資源參與扶貧開發(fā)工作是促進貧困地區(qū)脫貧減貧的有效舉措。

（二）農村扶貧方式的階段性特征

1982～1986年，中央連續(xù)出臺了5個中央“一號文件”，對我國改革開放初期的“三農”工作作出了總體部署。進入21世紀后，中央又連續(xù)印發(fā)了16個中央“一號文件”，對農村扶貧工作進行了部署。

改革開放初期，1982～1986年中央“一號文件”所論及的扶貧方式較為單一，多強調進行產業(yè)發(fā)展扶貧（主要是發(fā)展種植業(yè)），而對于其他扶貧方式則較少涉及（見表2），這主要是受制于我國當時的經濟發(fā)展水平，無法開展大規(guī)模、多方式的扶貧工作。由于易地搬遷扶貧、教育扶貧、健康扶貧、生態(tài)保護扶貧、兜底保障等手段多需要在前期投入大量的扶貧資金，且當時也沒有足夠的就業(yè)崗位來實現(xiàn)轉移就業(yè)，再者這些扶貧方式不像產業(yè)發(fā)展扶貧那樣可以通過扶貧資金的投入迅速轉化成可供生活和再生產的物質資料，來解決貧困人口急需的溫飽需求，因此這一時期的中央“一號文件”呈現(xiàn)以產業(yè)發(fā)展扶貧為主、其他扶貧方式為輔的時代特征。

進入21世紀后，由于我國的總體經濟實力得到了明顯提升，財政扶貧資金也隨之增加，從而促進了大規(guī)模、多方式扶貧工作的開展。2004～2013年的中央“一號文件”除了繼續(xù)強調產業(yè)發(fā)展脫貧這一基本扶貧方式外，還廣泛應用易地搬遷脫貧、健康扶貧、教育扶貧、兜底保障等扶貧方式。隨著我國加入世界貿易組織，在產業(yè)發(fā)展扶貧方式上，除繼續(xù)發(fā)揮農林牧副漁等基礎產業(yè)的作用外，還將通過發(fā)展制造業(yè)脫貧提上日程，而這需要較高素質的勞動力，從而又為轉移就業(yè)脫貧與教育扶貧提供了契機。在經濟高速發(fā)展的同時，各種社會問題與生態(tài)問題不斷出現(xiàn)，因而兜底保障和生態(tài)保護扶貧的方式也隨之被提出。因此，這一時期的中央“一號文件”呈現(xiàn)各種扶貧方式同時發(fā)力的特點，大規(guī)模的扶貧開發(fā)工作得以持續(xù)推進。

2013年11月，習近平總書記提出了“精準扶貧”的重要思想，標志著我國的扶貧開發(fā)工作進入了一個嶄新階段。通過對2014～2019年中央“一號文件”中有關扶貧方式的分析發(fā)現(xiàn)，多種農村扶貧方式中都體現(xiàn)著“精準扶貧”思想，如：產業(yè)發(fā)展脫貧強調“聚焦深度貧困地區(qū)，發(fā)展特色產業(yè)”：轉移就業(yè)脫貧強調“瞄準貧困人口精準幫扶”：兜底保障扶貧強調“做好農村最低生活保障工作的動態(tài)化精細化管理”：而在易地搬遷扶貧、教育扶貧、健康扶貧、生態(tài)保障扶貧、社會扶貧等方式上，扶貧對象的確定、扶貧手段的選擇、脫貧標準的制定等無不體現(xiàn)著“精準”的工作思路。因此，這一時期中央“一號文件”中的扶貧政策，除了體現(xiàn)出對于上一時期扶貧方式的繼承與延續(xù)外，還處處體現(xiàn)著“精準扶貧”的思想。

二、農村扶貧方式的政策工具分析

政策工具是指為達到具體政策目標所采用的手段或路徑，科學地使用政策工具可以使制定的政策高效有力。由于解釋力和現(xiàn)實操作性較強，政策工具分析法在理論和實踐上得到廣泛認可。國外學者Lindblom在20世紀50年代首次將其應用到公共管理領域，到90年代政策工具分析法得到極大發(fā)展。政策工具分析法的核心是通過政策內容的分類和特征的概括，對政策工具的匹配性及績效進行全面評價，以推動政策意圖轉變?yōu)榫唧w的管理行為和政策實踐。

在政策工具的分類上，由于沒有統(tǒng)一的標準，學者們的劃分方式可謂千差萬別。根據(jù)政策的作用機理，狄龍將政策工具劃分為交流工具、經濟工具和法律工具：依據(jù)所要獲得的政策目標，麥克唐納和艾莫爾將政策工具分為命令型、激勵型、能力建設型和系統(tǒng)型：根據(jù)政策的內容，Linder&Peters將政策工具劃分為命令、管制、補助、財政、征稅、契約等類型：根據(jù)政策的影響，羅斯威爾和澤格菲爾德將政策工具分為供給型、需求型和環(huán)境型。加拿大公共政策研究專家豪利特和拉米什結合政治學和經濟學的理論，根據(jù)政府在公共物品和服務供給中介入的不同程度（見表3），將政策工具分為強制型、混合型和自愿型三種。

相較于其他政策工具的分類方式，豪利特和拉米什的劃分方式淺顯明了，各種政策工具彼此互斥，且有較強的包容性，可涵蓋絕大多數(shù)的政策工具類型。此外，這種劃分方式也在資源、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老等領域得到了廣泛應用，并與扶貧開發(fā)所具有的公共品屬性非常契合。因此對分析扶貧政策具有較強的解釋力。為此，這里引入這一分類標準，將1982～1986年、2004～2019年中央“一號文件”中所使用的扶貧政策工具劃分為強制型政策工具、契約型政策工具（混合型政策工具）和互動型政策工具（自愿型政策工具）三種（見表4）。強制型政策工具指政策對扶貧工作的推力，即通過法律法規(guī)、目標規(guī)劃、制度建設、公共服務等方式增加扶貧的供給程度：契約型政策工具指政策對扶貧工作的拉力，即政府提供資金投入、金融支持、項目供給等減少“政府失靈”，拉動扶貧工作的發(fā)展：“互動型政策工具”指政策對扶貧的影響力，即通過交流合作、人才培養(yǎng)、完善市場等營造良好的扶貧環(huán)境，提高扶貧質量。根據(jù)這一分析框架，對1982～1986年、2004～2019年的21份中央“一號文件”進行了分析，共搜集到有關農村扶貧政策（包括扶貧措施、路徑及要求）的文本共出現(xiàn)了154次，在此基礎上對其進行了分類統(tǒng)計，并將其歸類到相應的政策工具中，統(tǒng)計其出現(xiàn)的頻次。

（一）政策工具的分類描述

如圖1所示，1982～1986年、2004～2019年中央“一號文件”中的農村扶貧政策工具在使用頻次上呈現(xiàn)分布不均的態(tài)勢，主要表現(xiàn)為以強制型政策工具為主，這一比例高達66.23%;而契約型政策工具和互動型政策工具的使用比例分別為20.13%和13.64%，這表明農村扶貧政策的實施多要求以政府為主導，其實施手段及路徑主要是由上至下、由外到內，并依靠政府的強制力推動。

1.強制型政策工具：強化目標規(guī)劃與制度建設

通過統(tǒng)計分析發(fā)現(xiàn)，在強制型政策工具中使用最多的是“目標規(guī)劃”，占政策工具總數(shù)的27.27%。占強制型政策工具數(shù)量的41.18%：其次是“制度建設”“法律法規(guī)”：使用最少的是“公共服務”，其比重僅占政策工具總數(shù)的1.95%。占強制型政策工具數(shù)量的2.94%。由此說明，在政策工具的使用方面，政府介入程度越大、市場因素影響越小，其使用頻次越多。強制型政策工具具有簡單有效性，能夠直接作用于貧困地區(qū)和貧困人口，并迅速對其產生影響，能夠快速地改變其生產生活條件。在強制型政策工具中，一般政府的“目標規(guī)劃”一旦作出，相應的“制度建設”隨之跟進，并輔之以“法律法規(guī)”為其保駕護航，從而保證了扶貧政策實施的高效迅速推進。但在強制型政策工具中，“公共服務”的使用明顯不足，其在脫貧工作中的作用也不突出。

2.契約型政策工具：偏向資金投入

通過統(tǒng)計分析發(fā)現(xiàn)，在契約型政策工具中使用最多的是“資金投入”，其比例占契約型政策工具總數(shù)的61.29%，占政策工具總數(shù)的12.34%：接下來是“項目供給”：使用最少的是“金融支持”，其比例僅為政策工具總數(shù)的2.60%。這表明我國政府仍然傾向于選擇政府介入程度較大的政策工具。因為在扶貧工作開展初期，需要大量的資金投入，而這又主要依賴于政府的財政支持，政府參與程度越高，“資金投入”也就越多。相較之下，“金融支持”則使用得較少，究其原因，一方面在于市場力量在扶貧工作中參與較少，另一方面在于目前國內金融在資源配置方面的作用還較為有限，因而無法充分發(fā)揮其在脫貧工作中的作用。總的來說，由于契約型政策工具自身的性質——政府參與度較低、市場影響明顯，又囿于我國長期城鄉(xiāng)分割的二元經濟結構，相較于強制型政策工具，其在使用頻次上較低。

3.互動型政策工具：重在人才培養(yǎng)

通過統(tǒng)計分析發(fā)現(xiàn)，在互動型政策工具的分類中，使用最多的是“人才培養(yǎng)”，占該項政策工具總數(shù)的57.14%，占政策工具總數(shù)的7.79%：“合作交流”也有一定的使用：使用最少的是“完善市場”，其僅占政策工具總數(shù)的1.95%。對貧困地區(qū)人口進行教育培訓，是深入挖掘貧困人口人力資源的重要手段。加強對貧困地區(qū)人才的培養(yǎng)，不僅有利于貧困人口自身的脫貧致富，而且有利于發(fā)揮輻射帶動作用，實現(xiàn)對其他貧困人口的示范與幫扶。2000年9月中國簽署《聯(lián)合國千年宣言》以后，開始積極參與脫貧工作的國際交流，因而使得“交流合作”這一政策工具也得到了一定應用。而在“完善市場”工具的使用上則明顯不足，這主要是由于我國長久以來實行的計劃經濟體制造成的市場發(fā)育不足，這種情況在短期內又無法迅速得到改善，因而“完善市場”工具使用得較少。

（二）政策工具的時間序列分析

圖2表明，隨著時間的推移，中央“一號文件”中所體現(xiàn)出的扶貧政策工具在使用數(shù)量上呈現(xiàn)三個階段的變化趨勢。在第一階段（1982～1986年），我國的市場經濟剛剛起步，受制于當時的經濟發(fā)展水平與市場條件，這一時期政策工具的使用在數(shù)量上較少，而且種類也比較單一，基本以強制型政策工具為主。在第二階段，根據(jù)中央于2001年制定的《中國農村扶貧開發(fā)綱要（2001-2010年）》的要求，加強了對各種扶貧政策工具的利用，使其在數(shù)量上呈現(xiàn)上升趨勢。其中，強制型政策工具的使用仍然維持在較高水平上：契約型政策工具呈現(xiàn)波動式上升趨勢，并于2009年達到這一政策工具使用量的峰值：互動型政策工具也呈持續(xù)上升的趨勢，其使用量在2010年達到這一階段的最大值。在第三階段（2011～2019年），2011年是各種政策工具使用量最少的一年，政策工具總量基本下降到最低水平。這是由于2011年是第二、三階段的過渡期，同時2008～2010年是我國扶貧政策工具使用量的第一個高峰期，又由于《中國農村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》是在2011年底制定的，因而2011年基本延續(xù)了前幾年的扶貧政策，故政策工具的數(shù)量在圖2中處于最低水平。

從2012年開始，在《中國農村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》的指導下，扶貧政策工具總量迅速上升，其中強制型政策工具的上升趨勢最為明顯，其余兩種政策工具則呈現(xiàn)比較平緩的變化趨勢。2016年我國制定了《“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃》，使2016～2019年扶貧政策工具的使用總量達到又一高峰期，并且在數(shù)量上達到1982年以來的最大值。在這一階段，強制型政策工具繼續(xù)大量使用，其余兩種政策工具也有一定的使用。

總的來看，通過對21份中央“一號文件”的內容分析可以發(fā)現(xiàn)。我國在使用扶貧政策工具上經歷了由單一到多元、由政府主導到全社會共同參與的過程，雖然目前我國在扶貧方式上仍以“強制型政策工具”為主，但已增加“契約型”和“互動型”政策工具的使用。

三、結論與討論

通過對21份中央“一號文件”中有關農村扶貧政策的統(tǒng)計分析，可總結出我國扶貧政策的一系列特點，并就扶貧政策的優(yōu)化提出方向性建議。

第一，農村扶貧工作深化發(fā)展，精準扶貧成為“新常態(tài)”。結合中央“一號文件”的內容來看，1982～1986年，我國的農村扶貧政策剛剛起步，因而這一階段的扶貧方式比較單一，在政策工具的使用上偏向于政府介入程度大、強制力強的“強制型政策工具”。但進入21世紀后，我國的農村扶貧政策開始進入過渡發(fā)展階段，在政策工具的使用上雖然還是強制型政策工具為主，但市場和社會的作用凸顯，“契約型政策工具”和“互動型政策工具”逐漸被采用，呈現(xiàn)多元互補的格局。自精準扶貧政策實施后，我國農村扶貧政策開始進入全面深化階段，這一時期我國的農村扶貧方式基本成熟，扶貧工作機制不斷完善，扶貧工作呈現(xiàn)常態(tài)化、法制化的態(tài)勢。在接下來的扶貧工作中，要繼續(xù)發(fā)揮政府總攬全局的作用，并保持農村扶貧政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性。扶貧工作具有艱巨性、長期性的特征，因此“運動式”的治理方式無法從根本上消除貧困問題，采用“常態(tài)化”的治理方式是十分有必要的?！俺B(tài)化”治理方式所具有的理性化、規(guī)范化、制度化等特點，在保持農村扶貧政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性方面具有積極的促進作用。只有把農村扶貧政策置于常態(tài)化軌道，才能保證農村扶貧工作的常態(tài)化治理。隨著“精準扶貧”成為我國農村扶貧工作的新常態(tài)，在接下來的農村扶貧工作中應以此為“抓手”，無論是在宏觀層面上，如扶貧政策的制定，還是在微觀層面上，如基層扶貧工作人員的觀念、貧困戶對政策的認知等，都要堅持“精準扶貧”的工作思路，唯有如此，才能使農村扶貧政策發(fā)揮出應有的成效。

第二。扶貧方式逐漸成熟，從一元向多元發(fā)展。對中央“一號文件”中農村扶貧政策工具的統(tǒng)計分析發(fā)現(xiàn)，在政策工具的使用上，強制型政策工具的使用量最多，契約型政策工具的使用量居于第二位，互動型政策工具的使用量最少。在強制型政策工具的使用中，“目標規(guī)劃”和“制度建設”是基本手段。市場作用最明顯的“互動型政策工具”在我國目前的扶貧工作中還沒有得到充分利用。因此，為實現(xiàn)我國打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的目標，政府除繼續(xù)發(fā)揮強制型政策工具的作用外，還應通過一系列具體措施加強契約型政策工具和互動型政策工具的使用。針對契約型政策工具中的“項目供給”不足和“金融支持”過少的現(xiàn)象，除繼續(xù)發(fā)揮好政府主導作用外，還應進一步加強社會和市場的參與程度。政府應創(chuàng)新扶貧績效考核機制，同時采用多樣化的激勵方式如“榮譽激勵”“優(yōu)惠政策激勵”等手段鼓勵市場和社會組織積極參與到扶貧開發(fā)工作中，推進扶貧資源、項目整合，強化金融扶貧作用，完善金融扶貧機制。另外，針對互動型政策工具中“交流合作”與“完善市場”的缺位，應主要通過協(xié)調社會力量、運用市場作用來解決。如支持參與扶貧開發(fā)的各類主體以公平競爭的方式積極參與政府的社會購買服務工作中，支持社會組織承擔具體扶貧項目的實施工作。

第三，政府的扶貧作用突出，社會和市場的潛力有待挖掘。中央“一號文件”中的農村扶貧政策表明，我國的扶貧戰(zhàn)略是以政府主導為主、市場作用和社會力量參與為輔的模式。這首先體現(xiàn)在政策工具的使用上——強制型政策工具的使用占絕對優(yōu)勢，而契約型政策工具和互動型政策工具的使用量明顯不足。片面強調政府的作用而忽視社會和市場功能的發(fā)揮，容易引發(fā)“政府失靈”現(xiàn)象?！罢ъ`”在我國扶貧工作中表現(xiàn)在多個方面，如政策實施過程中的腐敗問題、形式主義、數(shù)字脫貧、爭當貧困戶現(xiàn)象、優(yōu)親厚友等。這些問題是政府力量有限所導致的結果。因此，政府應采取各種手段動員和引導社會力量，使其積極參與到我國的扶貧工作中來，加強對契約型政策工具和互動型政策工具的使用，以充分發(fā)揮市場這只“看不見的手”在優(yōu)化資源配置、協(xié)調各方中的作用，以實現(xiàn)政府、社會、市場的有機結合。在農村扶貧工作中政府應充分“簡政放權”，對于只能通過政府干預才能完成的事項，政府理應積極參與：對于依靠社會力量和市場作用就能完成的工作，政府不必“事必躬親”，而應采取一系列激勵措施，引導和動員市場和社會組織積極參與，并將其納入我國扶貧戰(zhàn)略中。對此，政府應當敢于“簡政放權”，為市場和社會組織充分發(fā)揮作用提供良好的政策環(huán)境。實現(xiàn)政府、社會、市場作用的有機結合，需要調動各方主體的力量，激活相關要素、激活參與主體、激活市場，同時壯大社會組織力量，實現(xiàn)人力、財力、物力的有機結合。此外，要創(chuàng)新監(jiān)管體制機制，明確各方權責，形成政府、市場、社會共同參與治理的“大扶貧”格局。

（責任編輯：文豐安）