趙秀玲

2017年11月，《中國(guó)基層治理發(fā)展報(bào)告2017》由廣東人民出版社出版。近日重讀此書(shū)，感慨頗多。此書(shū)從編撰到出版歷時(shí)一年多，為了比較全面反映中國(guó)基層治理發(fā)展概況，我們不僅實(shí)地走訪四川、廣東、浙江等地進(jìn)行調(diào)研，還邀請(qǐng)全國(guó)各地學(xué)者參與專(zhuān)題研究。李羚研究員的《成都城鄉(xiāng)社區(qū)治理中黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制探索》-文，就是受課題組邀請(qǐng)而作的。今天重讀此文，筆者又有了一些感想。

城鄉(xiāng)社區(qū)治理是國(guó)家治理的重要內(nèi)容，也是城市化發(fā)展進(jìn)程中黨領(lǐng)導(dǎo)基層治理能力得以提升的體現(xiàn)。黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記提出一系列關(guān)于城鄉(xiāng)社區(qū)治理工作的新觀點(diǎn)和新論斷。社會(huì)治理是社會(huì)建設(shè)的重大任務(wù)，是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要內(nèi)容。在城鄉(xiāng)社區(qū)治理實(shí)踐中，一個(gè)核心問(wèn)題是如何發(fā)現(xiàn)社會(huì)，建構(gòu)黨與社會(huì)的關(guān)系。長(zhǎng)期以來(lái)，社會(huì)建設(shè)和治理滯后薄弱，引發(fā)大量城市病。習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大提出“黨領(lǐng)導(dǎo)一切”，在成都城鄉(xiāng)社區(qū)治理中，黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制探索就是對(duì)黨與社會(huì)關(guān)系在基層治理實(shí)踐中的思考和總結(jié)。該文主要從四個(gè)方面進(jìn)行論述：城鄉(xiāng)基層治理現(xiàn)狀與黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制的提出;成都推進(jìn)城鄉(xiāng)基層治理中對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制的探索;黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制的成效與存在的問(wèn)題;完善黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制的相關(guān)建議。其獨(dú)特之處如下：

一、具有強(qiáng)烈的問(wèn)題意識(shí)和理論自覺(jué)

成都城鄉(xiāng)社區(qū)治理是國(guó)家治理探索的縮影。隨著城市化、工業(yè)化和現(xiàn)代化發(fā)展，城鄉(xiāng)社會(huì)發(fā)生深刻變化，利益主體多元化，利益訴求多種多樣，傳統(tǒng)社會(huì)管理面臨前所未有的挑戰(zhàn)。加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)、推動(dòng)社會(huì)管理向治理轉(zhuǎn)變，是中國(guó)共產(chǎn)黨適應(yīng)城鄉(xiāng)發(fā)展的必然選擇。近年來(lái)，城鄉(xiāng)基層治理成為學(xué)界和社會(huì)實(shí)踐共同關(guān)注的重要內(nèi)容之一，其研究主要圍繞如下方面展開(kāi)：國(guó)家與社會(huì)關(guān)系，基層民主與社會(huì)參與，基層社會(huì)管理與基層公共服務(wù)等。但問(wèn)題在于，隨著城鄉(xiāng)改革的深入，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)力度加大，越來(lái)越多的社會(huì)組織和農(nóng)民合作社出現(xiàn)，黨組織的領(lǐng)導(dǎo)地位和作用

均有待加強(qiáng)。在基層調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，城鄉(xiāng)基層治理的改革要么是單一性的改革創(chuàng)新，要么是城鄉(xiāng)各自孤立的單一改革，缺乏對(duì)城鄉(xiāng)基層治理體系的整體設(shè)計(jì)和制度安排。這涉及領(lǐng)導(dǎo)核心作用以及與社會(huì)組織和企業(yè)等組織的關(guān)系，也涉及群眾參與治理的問(wèn)題。完善多元主體治理中的領(lǐng)導(dǎo)作用是城鄉(xiāng)基層治理研究必須回應(yīng)的問(wèn)題。作者從馬克思主義先進(jìn)性政黨理論出發(fā)，提出中國(guó)城鄉(xiāng)基層治理面臨政治發(fā)展與政治秩序相適應(yīng)的問(wèn)題。當(dāng)前，城鄉(xiāng)社會(huì)急劇轉(zhuǎn)型、社會(huì)矛盾多發(fā)，在推進(jìn)政治發(fā)展的同時(shí)，與大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家一樣，政治秩序具有優(yōu)先性。這就要求我們必須將城鄉(xiāng)基層治理置于國(guó)家治理框架下，將基層黨組織作為引領(lǐng)基層社會(huì)治理的關(guān)鍵來(lái)抓。

一、關(guān)注了實(shí)踐中黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制的實(shí)現(xiàn)方式和途徑

成都積極探索城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理機(jī)制是一個(gè)不斷深化的過(guò)程，大體分為三個(gè)階段：2003～2007年是探索新型村級(jí)治理的萌芽期，重點(diǎn)是以民主選舉為主的基層治理創(chuàng)新實(shí)踐。2008～2012年是構(gòu)建新型基層治理機(jī)制的試驗(yàn)期，重點(diǎn)是以創(chuàng)設(shè)村民議事會(huì)為突破口，關(guān)鍵是加強(qiáng)和改進(jìn)基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)方式，以推進(jìn)村民參與基層治理。這樣，既探索村級(jí)黨組織領(lǐng)導(dǎo)方式新的實(shí)現(xiàn)形式，又為群眾參與基層公共事務(wù)提了民主協(xié)商空間。2013～2017年，是城鄉(xiāng)基層治理機(jī)制深化階段。成都市出臺(tái)《城鄉(xiāng)社區(qū)治理機(jī)制建設(shè)實(shí)施綱要》，其重點(diǎn)是探索各類(lèi)基層黨組織的組織創(chuàng)新，培育社會(huì)組織和合作社，積極建構(gòu)“一核多元，合作共治”的基層治理新格局。應(yīng)該說(shuō)，成都城鄉(xiāng)基層治理機(jī)制是城鄉(xiāng)發(fā)展一體化機(jī)制的重要內(nèi)容。

由于成都推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化實(shí)踐，注重城鄉(xiāng)公共服務(wù)均衡化，不僅注重群眾從改革中獲得實(shí)惠，也積極推動(dòng)黨領(lǐng)導(dǎo)基層治理機(jī)制的制度性建設(shè)。一是黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、注重統(tǒng)籌城鄉(xiāng)治理機(jī)制的建構(gòu)，有效地、系統(tǒng)地推進(jìn)頂層設(shè)計(jì)。二是堅(jiān)持區(qū)域化管理，實(shí)現(xiàn)基層黨建與基層治理同步。在“一核多元，合作共治”的新型治理機(jī)制中，注重實(shí)現(xiàn)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)功能，整合社會(huì)群眾參與和公共服務(wù)資源，構(gòu)建基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)、基層政府主導(dǎo)、社區(qū)參與的協(xié)同治理機(jī)制。在發(fā)展社會(huì)組織方面，近年來(lái)，成都大力培育發(fā)展社會(huì)組織和自組織，不斷推出改革登記制度、實(shí)施孵化工程、探索購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、推行“三社互動(dòng)”、給予資金扶持等五大創(chuàng)新舉措，促進(jìn)社區(qū)治理主體多元化，使基層黨組織實(shí)現(xiàn)了從包攬型向核心型、管理型向服務(wù)型、指導(dǎo)型向引導(dǎo)型的轉(zhuǎn)變，進(jìn)而夯實(shí)黨在基層執(zhí)政的群眾基礎(chǔ)。三是黨領(lǐng)導(dǎo)下村（居）民白治有效性得到實(shí)現(xiàn)，注重方法創(chuàng)新與依法辦事相結(jié)合。為更好與《村民委員會(huì)組織法》相銜接，成都出臺(tái)《成都市村民議事會(huì)議事導(dǎo)則（試行）》等指導(dǎo)性文件，詳細(xì)規(guī)定村民會(huì)議對(duì)村民議事會(huì)的授權(quán)關(guān)系，明晰村民會(huì)議、村民代表會(huì)議和村民議事會(huì)各自的決策范圍，使得村民議事會(huì)的創(chuàng)新有法可依、有章可循。通過(guò)村（居）民議事會(huì)搭建起運(yùn)用民主協(xié)商調(diào)解基層矛盾的制度性平臺(tái)，妥善解決過(guò)去干部管不了、管不好的事情。同時(shí)擴(kuò)大村（居）民議事會(huì)議事范圍，從土地確權(quán)、村莊產(chǎn)業(yè)、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、道路改造、燃?xì)怃佋O(shè)至舊樓加裝電梯、空間更新、社區(qū)文化營(yíng)造等，搭建群眾與村（社）區(qū)的利益關(guān)聯(lián)度，增強(qiáng)村居自治的社會(huì)和文化的深厚基礎(chǔ)。

二、對(duì)進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)基層治理中黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制提出了建設(shè)性意見(jiàn)

成都新型城鄉(xiāng)基層治理機(jī)制實(shí)踐證明，只有把黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制化和制度化，才能為加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理提供強(qiáng)有力的政治和組織保障。從成都的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，要著重從五方面提升黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制。第一，強(qiáng)化黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心地位，確保城鄉(xiāng)基層治理的發(fā)展導(dǎo)向。在不斷創(chuàng)新城鄉(xiāng)基層黨組織設(shè)置模式和運(yùn)行機(jī)制的基礎(chǔ)上，突出村（居）黨組織在各種組織中的領(lǐng)導(dǎo)地位。第二，發(fā)揮政府主導(dǎo)優(yōu)勢(shì)，全面推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會(huì)治理職能轉(zhuǎn)型，深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨（工）委服務(wù)基層的社會(huì)治理能力，注重發(fā)揮黨領(lǐng)導(dǎo)下的基層組織自治機(jī)制。第三，大力發(fā)展城鄉(xiāng)社區(qū)議事會(huì)民主協(xié)商制度，搭建多元主體參與的基層治理平臺(tái)。重點(diǎn)是完善議事會(huì)協(xié)商機(jī)制與現(xiàn)行的村民自治制度和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）治理的有機(jī)銜接，提升基層組織參與社區(qū)治理的空間和能力。同時(shí)，要充分發(fā)揮基層黨組織在整合資源、溝通社會(huì)、調(diào)解矛盾、服務(wù)供給等方面的組織優(yōu)勢(shì)，培育以黨員為骨干的志愿者隊(duì)伍，廣泛動(dòng)員黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、各類(lèi)社會(huì)組織和村（居）民參與社區(qū)志愿服務(wù)。鼓勵(lì)大學(xué)、科研機(jī)構(gòu)參與社區(qū)治理，大力推進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域化黨建深度融合治理，實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)象和領(lǐng)域的重大拓展。第四，大力發(fā)展社會(huì)組織和自組織，創(chuàng)新群眾參與組織化形式。培育社區(qū)骨干或黨員領(lǐng)辦社區(qū)組織，通過(guò)組織嵌入、政府購(gòu)買(mǎi)、體制吸納、價(jià)值引領(lǐng)促進(jìn)其有序發(fā)展。第五，推動(dòng)城鄉(xiāng)社區(qū)文化建設(shè)，重塑城鄉(xiāng)社區(qū)集體意識(shí)和公共精神。當(dāng)前基層黨委政府的一個(gè)重要戰(zhàn)略責(zé)任，就是要強(qiáng)化社區(qū)文化引領(lǐng)能力，注重城鄉(xiāng)社區(qū)規(guī)劃，在更新規(guī)劃中，保留社區(qū)日常生活和歷史記憶，強(qiáng)化社區(qū)共同集體記憶和文化，提升公共文化服務(wù)水平，突出鄉(xiāng)土特色與民族特色，形成與鄰為善、以鄰為伴、守望相助的良好社區(qū)氛圍。

成都城鄉(xiāng)社區(qū)治理是個(gè)不斷深化的過(guò)程，尤其是習(xí)近平總書(shū)記視察四川時(shí)的重要講話，標(biāo)志成都城鄉(xiāng)社區(qū)治理進(jìn)入新階段。該文雖然主要是對(duì)成都2017年以前的城鄉(xiāng)社區(qū)治理進(jìn)行反思和總結(jié)，但依然可見(jiàn)作者對(duì)成都城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理的熱情關(guān)注和未來(lái)預(yù)見(jiàn)。尤其值得一提的是，十九大提出黨領(lǐng)導(dǎo)一切的理念，這將執(zhí)政黨與城市化和社區(qū)發(fā)展的關(guān)系提到戰(zhàn)略地位。研究成都城鄉(xiāng)社區(qū)治理中黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，無(wú)疑是對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)涵和實(shí)現(xiàn)機(jī)制的一次積極探索，無(wú)論從理論還是實(shí)踐都對(duì)黨建引領(lǐng)城鄉(xiāng)社區(qū)治理有較強(qiáng)的針對(duì)性和借鑒意義。