王志鵬 楊永淼

[摘要]農(nóng)村公共服務供給是農(nóng)村經(jīng)濟社會進步的保障，是推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要改革內(nèi)容。結果表明，通過文獻查閱與泰安六縣市區(qū)的實地走訪和問卷調(diào)查，研究泰安市農(nóng)村公共服務的供給現(xiàn)狀?？梢圆扇∞r(nóng)村公共服務供求結構不匹配、資金供給緊張、農(nóng)村基層政府履責不充分等問題，并依據(jù)供給側結構性改革背景，提出建立供給側改革示范點、運用大數(shù)據(jù)精準識別農(nóng)民需求、建立農(nóng)民自愿供給機制、建立農(nóng)村基層政府有效監(jiān)督機制等措施，推進農(nóng)村公共服務供給側改革。

[關鍵詞]農(nóng)村公共服務;供給側改革;調(diào)查

[中圖分類號]F320 [文獻標識碼]A

農(nóng)村公共服務由農(nóng)村發(fā)展性公共服務、農(nóng)村生產(chǎn)性公共服務、農(nóng)村保障性公共服務和農(nóng)村生活性服務四部分組成，涵蓋了農(nóng)村日常生產(chǎn)和生活的基礎設施和公共事業(yè)，主要包括農(nóng)村義務教育、農(nóng)村社會保障、農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)村生活設施和農(nóng)村水利工程設施等方面。農(nóng)村公共服務是農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎，其供給質(zhì)量決定農(nóng)村的發(fā)展狀況。

國家推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，農(nóng)村公共設施振興是首要一環(huán)。目前，農(nóng)村公共服務供給側改革是農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革的重要方向。自2004年以來，黨中央、國務院連續(xù)十五年發(fā)布中央一號文件，以農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題即“三農(nóng)”問題為主題。2017年中央1號文件指出，要補齊農(nóng)村發(fā)展短板，改善農(nóng)村基本公共服務水平是一項重要舉措。2018年中央1號文件指出，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略必須深化農(nóng)業(yè)農(nóng)村供給側結構性改革。農(nóng)村公共服務供給長期存在供給總量不足、結構失衡與效率低下、城鄉(xiāng)供給差異大的問題，農(nóng)村公共服務需要進行供給側結構性改革。對于農(nóng)村公共服務的供給側改革來說，其根本目的在于解放和發(fā)展農(nóng)村的社會生產(chǎn)力，改革目標是實現(xiàn)基本公共服務均等化，改革思路是根據(jù)農(nóng)民需求調(diào)整供給結構、增加有效供給，檢驗標準是農(nóng)民的滿意度與獲得感。因此，本研究立足于山東省泰安市，通過實地走訪和問卷調(diào)查等方法，基于農(nóng)民滿意度與需求度的角度，對泰安市農(nóng)村公共服務供給側改革問題展開調(diào)查研究。

1 研究方法與數(shù)據(jù)來源

1.1 文獻研究法

搜集并研究農(nóng)村公共服務與供給側結構性改革相關的文件和已有研究成果，為整體研究提供思路;通過查閱泰安市政府工作報告、統(tǒng)計年鑒、相關研究成果，為問卷設計提供理論基礎。

1.2 問卷調(diào)查法

1.2.1 問卷內(nèi)容設計。問卷內(nèi)容分兩部分，即測度農(nóng)民滿意度部分和測度農(nóng)民需求度部分。問卷設計的依據(jù)為國家城鄉(xiāng)基本公共服務清單?；谔┌彩修r(nóng)村實際情況，選擇以下項目進行調(diào)查：農(nóng)村義務教育、農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)科技服務、農(nóng)村文化服務、農(nóng)村交通和農(nóng)村水利設施服務。采用重測法對問卷問題進行信度檢驗。

1.2.2 問卷發(fā)放與收回。采用分層抽樣法抽選隨機樣本，隨機抽取泰安市岱岳區(qū)、泰山區(qū)、寧陽縣、東平縣、肥城市、新泰市下屬行政村的農(nóng)民發(fā)放調(diào)查問卷。本次調(diào)查共發(fā)放問卷300份，回收290份，有效問卷為288份，有效回收率為96.0%。

1.2.3 樣本數(shù)據(jù)分析。對于問卷中測度農(nóng)民對農(nóng)村公共服務滿意度的所得數(shù)據(jù)，運用數(shù)據(jù)處理軟件SPSS 13.0進行處理。對于問卷中測度農(nóng)民需求度的所得數(shù)據(jù)，采用首選決定法進行處理。首選決定法選擇前三位序，將各項目統(tǒng)計次數(shù)加權平均，權重依次為100%、75%和50%，得到最終的加權分數(shù)，并將分數(shù)進行排序。

2 泰安市農(nóng)村公共服務供給現(xiàn)狀分析

近年來，政府出臺了一系列的公共服務改革文件及相關政策，對于農(nóng)村公共服務供給側的改革力度不斷加大。通過問卷調(diào)查、資料查閱和實地走訪發(fā)現(xiàn)，泰安市農(nóng)村公共服務總體狀況有顯著改善，總體供給水平明顯提高，農(nóng)民獲得感增強，但在具體項目上仍存在著長期未解決的和新出現(xiàn)的矛盾和問題。

采用首選決定法與聚類分析法形成需求度分數(shù)表（見表1）。分數(shù)愈高，表示農(nóng)民對其需求愈強烈。通過對表1的進一步分析并結合走訪實情，得出以下兩個結論。

2.1 農(nóng)民對農(nóng)村交通、醫(yī)療等基本公共服務滿意度不高

由表1可知，農(nóng)村交通、農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)村義務教育是農(nóng)民需求度最高的農(nóng)村公共服務項目。長期以來，農(nóng)村醫(yī)療、教育、交通等公共服務項目是農(nóng)村公共服務供給的短板。農(nóng)民普遍反映：農(nóng)村道路狀況較差，交通設施不完善;農(nóng)村醫(yī)療存在看病貴、看病難的問題;農(nóng)村學校教學設備簡陋，教師少，資金緊張?？偟膩碚f，泰安市農(nóng)村基本公共服務供給不足，城鄉(xiāng)差距依然較大，農(nóng)民對于關乎民生的公共服務滿意度不高。

2.2 農(nóng)民對農(nóng)村公共服務的需求具有內(nèi)部差異性

農(nóng)民的需求差異性主要體現(xiàn)在人均收入差異、地域差異、經(jīng)濟來源差異等方面。筆者在調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)，人均收入較高的農(nóng)民對農(nóng)村文化服務的需求度較高，而人均收入較低的農(nóng)民對此需求度一般;距離城鎮(zhèn)較遠的農(nóng)戶對于農(nóng)村交通需求度高，而住在鄉(xiāng)鎮(zhèn)主干道旁的農(nóng)戶對此需求度一般;從事農(nóng)林牧漁產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民，尤其是大棚種養(yǎng)殖農(nóng)戶、專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場所有者等對農(nóng)業(yè)科技服務需求度高，而外出務工人員等對此需求度一般。農(nóng)民對農(nóng)村公共服務項目的需求差異性的存在，使得農(nóng)民的公共服務需求結構更加復雜。

3 泰安市農(nóng)村公共服務供給存在問題及原因分析

3.1 農(nóng)村公共服務供給與農(nóng)民需求結構不匹配

在農(nóng)村公共服務供給中，農(nóng)村基層政府為給側方，農(nóng)民為需求側方。一方面，長期以來，農(nóng)村基層政府采用“自上而下”的決策方式，在提供農(nóng)村公共服務中沒有真正重視農(nóng)民需求，導致公共服務供給與農(nóng)民需求不匹配，農(nóng)民真實需求得不到滿足，產(chǎn)生無效供給增加、有效供給相對不足的問題。另一方面，隨著中國特色社會主義新時代的到來，中國經(jīng)濟進入新常態(tài)，多種經(jīng)濟社會外部因素的巨變加劇了農(nóng)民對于公共服務需求的差異化，農(nóng)民對于公共服務的需求結構趨于復雜，這對農(nóng)村公共服務供給提出了更高要求。

3.2 農(nóng)村公共服務供給資金短缺問題突出

在市場化的環(huán)境下，農(nóng)村公共服務賴以生存的發(fā)展資金不足，會直接導致總體供給質(zhì)量不佳。農(nóng)村公共服務供給資金短缺問題與其供給模式聯(lián)系緊密。目前，泰安市農(nóng)村公共服務供給為單一的供給主體，即由政府財政撥款出資，由政府下屬事業(yè)單位提供。這種供給模式有以下弊端：第一，取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府失去了重要的財政收入來源，在履行公共服務供給職能上無力提供絕對充足的發(fā)展資金，直接導致農(nóng)村公共服務供給資金短缺問題;第二，政府壟斷農(nóng)村公共服務供給，采用行政機制解決供給問題會導致效率低下，產(chǎn)生對資金資源的耗損，尤其體現(xiàn)在教育、醫(yī)療等非完全公共產(chǎn)品的供給上。

3.3 農(nóng)村基層政府服務意識不強，履責不充分

農(nóng)村基層政府承擔提供公共服務的職能，是農(nóng)村公共服務的主要提供者。在調(diào)查走訪過程中筆者了解到，泰安市鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在公共服務供給過程中存在服務意識不強、政務服務水平不高的問題，具體表現(xiàn)在：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務沒有充分轉(zhuǎn)變行政理念，政府在公共服務供給中依舊采用行政手段決定供給內(nèi)容、數(shù)量和方式，農(nóng)民不能通過有效的途徑來表達真實需求，供給過程存在盲目性;鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村公共服務供給過程中具有內(nèi)部性，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏切實有效的監(jiān)督機制，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府官員為了獲得政績，背離農(nóng)民真實偏好和需求，搞“面子工程”建設，產(chǎn)生無效供給與資源浪費。

4 泰安市農(nóng)村公共服務供給側改革建議及對策

4.1 建立農(nóng)村公共服務供給側改革示范點

選取泰安市典型行政村，建立農(nóng)村公共服務供給側改革示范點。示范點建設應緊跟國家推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和全面深化改革的步伐，立足于泰安市農(nóng)村公共服務的實際情況和存在問題。示范點首要目標是瞄準農(nóng)民需求度最高的問題，即農(nóng)村醫(yī)療、教育與交通方面，加強基礎設施建設，補齊泰安市農(nóng)村公共服務短板。示范點建設重點是推進綜合配套改革：在行政上，完善“一事一議”制度，深化政務公開改革，建立群眾監(jiān)督機制，對政府提高政務水平形成倒逼機制;在供給機制上，通過培育供給新主體，形成由政府主導、多方供給的供給格局。通過建立改革示范點，總結形成可推廣的經(jīng)驗，為改革提供實踐樣本和有益路徑。

4.2 借助大數(shù)據(jù)技術，精準識別農(nóng)民需求

大數(shù)據(jù)技術產(chǎn)生于互聯(lián)網(wǎng)時代，是對大量非結構化數(shù)據(jù)分析的技術。目前大數(shù)據(jù)技術在中國農(nóng)業(yè)的應用較少，是一種新興的農(nóng)業(yè)信息處理方式。政府將大數(shù)據(jù)技術應用于甄別農(nóng)民對農(nóng)村公共服務的需求，并依據(jù)農(nóng)民的需求意愿進行農(nóng)村公共服務供給，有利于實現(xiàn)農(nóng)村公共服務供求平衡和城鄉(xiāng)公共服務均等化的目標。對于大數(shù)據(jù)技術的使用，首先，政府應建立農(nóng)民聯(lián)系渠道與數(shù)據(jù)平臺，可以通過電話短信反饋、開設官方網(wǎng)絡社交平臺賬號等方式，拓寬農(nóng)民參與渠道，讓農(nóng)民積極地表達自己的真實需求，為政府提供有效數(shù)據(jù)。獲取包含農(nóng)民需求意愿的信息數(shù)據(jù)后，可以采用政府購買的形式，采取與高?；蜓芯坎块T合作的方式，將所得到的數(shù)據(jù)交由大數(shù)據(jù)技術專家集中進行數(shù)據(jù)處理和分析，進而得到農(nóng)民的真實需求。

4.3 完善農(nóng)民自愿供給機制，形成公共服務供給新主體

農(nóng)民自愿供給由農(nóng)民主導，從農(nóng)民自身需求出發(fā)，能夠有效解決農(nóng)民需求結構復雜化、政府供給效率不高的問題。在調(diào)查中筆者了解到，農(nóng)民和農(nóng)民組織愿意提供資金、勞動和設備對一些需求度強烈的公共服務進行自愿供給，農(nóng)民自愿供給的意愿普遍存在。建立完善高效的農(nóng)民自愿供給機制，需要做到以下幾個方面：在供給主體上，農(nóng)村基層政府作為組織者，應統(tǒng)籌協(xié)調(diào)農(nóng)民個體、村委會和其他農(nóng)民組織等供給主體，多方引入農(nóng)村社會資本;在制度設計上，政府應將各主體納入統(tǒng)一的管理機制下，建立供給激勵機制和監(jiān)管機制，促使供給主體將其當前利益和長遠利益結合起來進行合理有效的供給;在供給方式上，采用供給內(nèi)容農(nóng)民自定、政府提供必要指導的供給模式，使用方式上可以對一些可排他的項目實施收費制度，擺脫農(nóng)村公共服務使用的“公地悲劇”困境。

4.4 轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政理念，建立有效權力制約機制

轉(zhuǎn)變農(nóng)村基層政府行政理念是轉(zhuǎn)變政府職能的關鍵，是提高公共服務供給水平的要求。首先，要加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公職人員對于轉(zhuǎn)變行政理念的學習，樹立服務型政府的理念，提升自身的素質(zhì)和服務能力，對農(nóng)民的需求要有充分的尊重和積極的回應，提高公共服務供給水平。同時，要建立并完善權力制約機制和考評激勵機制。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，一是要加強政務公開，自覺接受農(nóng)民的監(jiān)督，二是要落實追責制度，對于違背農(nóng)民利益的尋租行為進行懲戒;對于村委會，可以通過成立專門的村民監(jiān)督小組，對村委會加強基層民主政治建設，保證村委會能代表農(nóng)民利益進行民主治理。

[參考文獻]

[1] 呂微，韓晉樂.基于農(nóng)民滿意度的農(nóng)村公共服務評價體系研究——以山西省為例[J].中國行政管理，2014（07）：90-93.

[2] 趙展慧.國家基本公共服務亮清單[N].人民日報，2017-03-02（002）.

[3] 袁媛.我國農(nóng)村基本公共服務供給制度變遷中的政府行為研究[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題，2014（11）：51-57.

[4] 寧靚，趙立波.政府購買公共服務精準化的大數(shù)據(jù)應用模式研究[J].山東大學學報（哲學社會科學版），2018（03）：150-158.

[5] 周生春，汪杰貴.鄉(xiāng)村社會資本與農(nóng)村公共服務農(nóng)民自主供給效率——基于集體行動視角的研究[J].浙江大學學報（人文社會科學版），2012，42（03）：111-121.

[6] 徐晨，王振亞.農(nóng)村公共品供給中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的角色悖論及其行為選擇[J].西安交通大學學報（社會科學版），2016，36（04）：65-72.