劉佳琳

[摘要]農(nóng)村公共物品供給問題是我國實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中主要解決的問題，是保障農(nóng)民幸福生活的根本。十九大召開以來，我國大力實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，然而供給決策機制單一、城鄉(xiāng)二元供給結(jié)構等的路徑依賴問題成為了制約其發(fā)展的主要障礙，只有突破這種路徑依賴，進行制度創(chuàng)新，建立適合我國農(nóng)村公共物品供給的制度，才能真正實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

[關鍵詞]農(nóng)村公共物品;路徑依賴;制度創(chuàng)新

[中圖分類號]F812.8[文獻標識碼]A

1 農(nóng)村公共物品供給中的路徑依賴

1.1 農(nóng)村公共物品的制度變遷

我國農(nóng)村公共物品的供給制度大致可以分為人民公社時期、家庭聯(lián)產(chǎn)承包制時期和稅費改革后三個時期。在人民公社時期我國實行高度集權的財政體制，地方政府沒有自主權，完全依照上級政府的指示來實行對農(nóng)村公共物品的供給，農(nóng)民無法表達自己的需求，是一種“自上而下”的供給決策機制，公共物品的資金主要來源于制度內(nèi)財政籌集。到了家庭聯(lián)產(chǎn)承包制時期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對財政的收入和支出有了一定的權利，農(nóng)民也開始意識到了自己對公共物品的實際需求，但依然還是無法擺脫“自上而下”的供給決策機制，公共物品的資金籌集由制度內(nèi)財政和制度外財政共同承擔。稅費改革后，我國實行“一事一議”制度，農(nóng)民對公共物品的真實需求得到了表達，實行了有限的“自下而上”的供給決策機制，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財力有限，因為稅費改革前政府可以通過向農(nóng)民征稅增加自己的財力，稅費改革后，農(nóng)民負擔減輕了，政府的財政收入也隨之大幅度減少，導致不能更有效的提供公共物品。

1.2 城鄉(xiāng)二元供給結(jié)構，分配不均衡

在新中國成立初期，我國的經(jīng)濟實力比較落后，黨中央政府為了發(fā)展國家經(jīng)濟實行了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，以城市促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的經(jīng)濟政策。改革開放以后，我國的綜合國力得到了大幅度提升，工業(yè)發(fā)展水平位于世界發(fā)展水平前列，但遺憾的是，我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展依然落后，農(nóng)村公共物品供給不足，農(nóng)村居民不能享受和城市居民同等的待遇，形成了城鄉(xiāng)二元的供給結(jié)構模式，分配嚴重不均衡。城市地區(qū)提供公共物品的資金主要來源于政府，屬于制度內(nèi)財政供給，農(nóng)村地區(qū)提供公共物品的資金則來源于政府、市場、第三部門和農(nóng)民自身。

1.3 供給主體單一

我國農(nóng)村公共物品供給結(jié)構不合理是由于政府主導供給所導致的。長期以來政府在公共物品供給當中一直居于主導地位，利用行政手段，通過上級政府向下級政府傳達行政指令的方式來提供公共物品。例如像農(nóng)村的義務教育、醫(yī)療衛(wèi)生、法律援助、道路修建等純公共物品主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根據(jù)上級政府的要求來提供，而像農(nóng)田水利灌溉等準公共物品則由農(nóng)民自己籌資供給，供給主體單一，供給效率低下，缺少市場和第三部門對農(nóng)村公共物品的供給。

1.4 自上而下的供給決策機制，農(nóng)民需求不能充分表達

由于長期的歷史原因，農(nóng)民在公共物品供給的過程中一直處于服從的被動地位，自己的真實意愿得不到有效的表達。在人民公社時期，為了發(fā)展國家經(jīng)濟的需要，大多數(shù)物品都由公社統(tǒng)一提供，農(nóng)民只能全盤接受，無法表達自己的真實需求，到了稅費改革后，國家頒布了“一事一議”制度，通過一事一議的方式籌集資金，修建農(nóng)田水利設施和鄉(xiāng)村道路，但卻依然無法完全做到由農(nóng)民自身決定供給什么公共物品，農(nóng)民依舊處于服從的被動地位，政府還保持著主導型的狀態(tài)。

1.5 重“硬”輕“軟”，重“短”輕“長”的供給模式

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府官員為了迎合上級政府的喜好，在績效考核時能夠有更突出的成績，在提供農(nóng)村公共物品時，更多的是提供見效快，可以量化的“硬”公共物品，例如修建道路交通，建立農(nóng)田水利設施，電力煤氣供應設施等，而相對于見效慢，不易量化的“軟”公共物品，例如義務教育、醫(yī)療衛(wèi)生、技術推廣等供應很少。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也更多的傾向于投資“短期”公共物品，而不是“長期”公共物品，因為“短期”公共物品可以更好的表現(xiàn)自己的政績，在績效考核時可以明確的進行評估，然而像發(fā)展教育、宣傳技術、建立信息平臺等，需要經(jīng)過一定時間的運行才能出成果，因此這些“長期”公共物品不能得到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府官員的青睞。

2 農(nóng)村公共物品路徑依賴成因分析

出于各種因素，我國在提供農(nóng)村公共物品時逐漸形成了路徑依賴問題，路徑依賴造成了我國農(nóng)村公共物品供給結(jié)構不合理，供給效率低下，供給總量不足等問題，嚴重阻礙了我國社會主義新農(nóng)村建設的進程。要想突破這種路徑依賴，我們必須去調(diào)查他所形成的原因，然后“對癥下藥”，才能夠“治標治本”。

2.1 政府壟斷，不能充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用

許多專家學者認為，公共物品的分配應該采用中央集權的方式，利用行政命令去分配各地區(qū)的公共物品，而不是由市場來主導，實際情況也確實如此。從歷史上看，人民公社時期就采取了中央高度集權的方式，無論大小事務都由政府統(tǒng)一管理，市場在公共物品供給中沒有一點空間，后來改革開放實行了政社分離，利用市場這只“看不見的手”來彌補政府的失靈，但在農(nóng)村公共物品供給方面政府依然設置了種種限制，導致入市門檻過高，市場很難進入，造成了政府壟斷，單一供給主體的局面。此外，市場供給農(nóng)村公共物品也存在許多不足，市場是以利益為導向的，成本高、收益少的公共物品市場不會提供，而且在市場提供農(nóng)村公共物品這方面也缺少相應的法律制度和監(jiān)管機制，很容易造成市場的自發(fā)性，提供一些不合格的公共物品，造成國家和農(nóng)民財產(chǎn)損失。

2.2 農(nóng)村公共物品的支出占國家財政總支出的比例過低

長期以來，國家對農(nóng)村公共物品投入非常少，財政對農(nóng)業(yè)的支出占國家財產(chǎn)總支出的比例遠遠低于農(nóng)業(yè)對國家財政所做出的貢獻。根據(jù)國家財政部官方網(wǎng)站顯示，1999年農(nóng)業(yè)支出占國家財政總支出的8.2%，2001年為7.7%，而2003年僅有7.1%，國家對農(nóng)業(yè)的投入越來越少。由于國家“以工促農(nóng)”和“以城促鄉(xiāng)”的政策，國家把大部分的財力都放在了工業(yè)和城市發(fā)展上，而如今我國的工業(yè)發(fā)展取得了巨大成果，在利用工業(yè)促進農(nóng)業(yè)方面卻顯得有些微不足道，很多農(nóng)民享受不到城市居民同等的待遇，造成了極大的不公平，在全面建成小康社會的目標下，他們似乎變成了“局外人”。

2.3 缺乏完善的表達機制

在進行農(nóng)村公共物品分配時，許多農(nóng)民都無法表達自己的真實需求，而是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來決定提供什么公共物品，有些政府官員為了自己的考核指標和一己私利，甚至貪贓枉法，提供一些農(nóng)民并不需要的公共物品，而農(nóng)民急需的公共物品卻遲遲不提供，加之，很多農(nóng)民知識文化有限，居住地區(qū)也十分分散，鄉(xiāng)村交通不便利，農(nóng)民也不會使用網(wǎng)絡，不知如何去政府上訪表達自己的訴求，最后也只能忍氣吞聲。雖然國家建立了“一事一議”制度，農(nóng)民對需要的公共物品按照一事一議的原則進行討論，國家按照規(guī)定給予一定的獎補，但決定權還是掌握在政府手里，農(nóng)民只能有限的表達自己的需求，依然局限在自上而下的表達機制里，突破不了這種路徑，使一事一議流于形式。中央政府缺乏對“自下而上”表達機制建立的重視，沒有出臺相應的法律制度作為保障，使得農(nóng)村公共物品的供給不能完全按照農(nóng)民的意愿提供。

2.4 ? ?缺乏相應的監(jiān)督、管理制度

目前很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府官員，為了在績效考核時有好的表現(xiàn)，完全按照自己的利益提供公共物品，不理會農(nóng)民的訴求，在政府正常運作所需資金上投入很多，在農(nóng)民公共物品所需資金上投入很少，造成了很多貪污腐敗現(xiàn)象。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供完公共物品后，缺少對公共物品的管理和維護，在公共物品出現(xiàn)被盜或者損害等問題時，由于缺乏相應的管理制度，官員間責任不明確，導致相互推諉，無人負責，大量的公共物品到最后都變成了擺設。許多農(nóng)民由于自身條件限制，不知如何參與到農(nóng)村公共物品的監(jiān)督管理中，國家沒有完善相關制度，沒有做到保障農(nóng)民的監(jiān)督權、知情權，而且很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有做到信息的公開透明，甚至還有些暗箱操錯，農(nóng)民無法有效行使監(jiān)督權。在市場提供農(nóng)村公共物品方面同樣也缺乏相應的監(jiān)督、管理制度，導致一些不法分子為了追求利益最大化侵害了農(nóng)民的合法權益。

2.5 城鄉(xiāng)資源分配的不均衡

國家制定經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略時，把過多的資金投入到城市當中，希望利用大城市的發(fā)展使國家的整體發(fā)展水平得到提高，從而忽略了農(nóng)村資源的分配。其次，農(nóng)村資源遭到了過渡轉(zhuǎn)移，表現(xiàn)為國家財政大量吸收來自農(nóng)業(yè)所得到的資金，卻很少給予回報，農(nóng)業(yè)支出占國家財政支出比例低，再者，城市吸收了來自農(nóng)村的剩余勞動力，很多村里的年輕人都選擇去城市打工，農(nóng)村只剩下了“老、弱、婦、孺”勞動力資源不足，形成了城鄉(xiāng)資源分配的差異。最后，由于農(nóng)村地理位置問題，我國地形高山較多，很多村民居住分散，交通不便利，通訊設施不完善，溝通起來困難，導致村與村之間、村與政府之間不能很好的就公共物品提供問題進行協(xié)商，阻礙了農(nóng)村公共物品的有效供給。

3 農(nóng)村公共物品供給制度創(chuàng)新

3.1 改革單一的供給主體模式

引入市場和第三部門對農(nóng)村公共物品進行多元化的供給主體和多渠道的供給模式，有利于提高農(nóng)村公共物品供給的效率和質(zhì)量。首先，弱化政府權力，實行政社分離，改變原先政府包辦農(nóng)村所有公共物品的模式，把提供公共物品的部分權力分給市場和第三部門。其次，降低市場提供農(nóng)村公共物品的門檻，由原先的限制變?yōu)榉龀郑雠_相應的政策鼓勵市場對農(nóng)村公共物品進行供給，遇到成本高、收益低的公共物品時，政府還應給予相應的補助。再次，對農(nóng)村公共物品進行分類，義務教育、醫(yī)療設施等純公共物品由政府提供，農(nóng)田水利灌溉設施、鄉(xiāng)村道路修建等準公共物品可以由市場提供，市場還可以根據(jù)并不是完全的非排他性的特征適當?shù)氖杖≠M用，然而像宣傳農(nóng)業(yè)技術，提高農(nóng)民的文化水平，建立農(nóng)業(yè)市場信息平臺，提供最新的市場所需農(nóng)產(chǎn)品動態(tài)等公益性農(nóng)村公共物品可以由第三部門提供。最后，可以將農(nóng)民組織起來，讓農(nóng)民和市場進行合作，與市場簽訂合同，提供農(nóng)民需求量大的公共物品，通過薄利多銷的方式使市場也能獲得收益，達到雙贏。

3.2 ? ?完善農(nóng)民的表達機制，真正實現(xiàn)“一事一議”

第一，改變傳統(tǒng)的“自上而下”的表達機制，變?yōu)椤白韵露稀钡谋磉_機制，使農(nóng)民能表達自己對公共物品的真實需求。第二，國家應出臺相應的政策、法規(guī)，保障農(nóng)民的合法權益，防止一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府官員為了自己的利益提供農(nóng)民并不需要的公共物品。第三，強化政府的信息公開透明制度，把政府將要采購的農(nóng)村公共物品列舉出來，農(nóng)民可以根據(jù)清單進行檢查是否是目前急需的公共物品，允許農(nóng)民上訪表達自己的意見。第四，農(nóng)民應該選派代表，定期的與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府官員進行協(xié)商，討論目前大家所需要的公共物品，對于政府無法提供的公共物品也可以通過協(xié)商籌集資金的方式，統(tǒng)一購買。第五，國家要完善“一事一議”制度，加大獎補的范圍和力度，完善獎補的程序，確實維護農(nóng)民群眾利益。

3.3 ? ?建立相應的監(jiān)督管理制度，使農(nóng)民能參與其中，充分行使監(jiān)督權

國家應根據(jù)農(nóng)村公共物品供給過程中存在的問題，建立相關制度，防止類似問題再次發(fā)生。首先，國家在制度中要明確各個官員的責任，例如在農(nóng)村公共物品的維護、修理方面要有人負責，像農(nóng)田水利灌溉設施一旦失去維護就很容易變成一堆廢鐵，損害國家和農(nóng)民的財產(chǎn)。其次，加大對國家公共政策的宣傳力度，讓農(nóng)民了解國家目前的政策，政府官員還應定期下鄉(xiāng)走訪，詢問農(nóng)民群眾對于當前公共政策的意見和建議，使農(nóng)民群眾能夠參與其中。再次，完善相關的法律制度，防止官員貪污腐敗，對犯了錯的官員要進行嚴懲，此外，要擴大農(nóng)民群眾的上訪渠道，防止農(nóng)民群眾“有理無處說”、“有冤無處申”的局面。最后，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會制度，在村民中選取一些代表，代表村民對所需公共物品進行投票表決，并檢查鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府官員如何使用國家對農(nóng)村公共物品投入的資金和來年對公共物品采購所需的預算，防止不法官員暗箱操作的行為。

3.4 ? ?合理分配城鄉(xiāng)公共物品，加大農(nóng)村公共物品支出占總支出的比重

首先，國家應該消除城鄉(xiāng)供給結(jié)構二元化的局面，轉(zhuǎn)變“重工輕農(nóng)”、“重城輕鄉(xiāng)”的思想，全面確立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的科學發(fā)展觀，讓城鄉(xiāng)發(fā)展得到公平的對待。第二，擴大農(nóng)業(yè)支出占國家財政總支出的比重，使農(nóng)業(yè)對國家財政的貢獻和收到的回報能夠?qū)Φ?，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權和財權能夠平等，解決政府官員有心無力的問題同時也減輕了農(nóng)民的負擔。第三，轉(zhuǎn)變對公共物品投入資金的比例，把原來用于投入到城市公共物品的資金轉(zhuǎn)移一部分到農(nóng)村公共物品當中，防止城鄉(xiāng)差距過大。第四，徹底取消目前的戶籍制度、勞動就業(yè)制度，不再有城市戶籍和農(nóng)村戶籍的劃分，使城市能大量吸收農(nóng)村剩余勞動力，讓農(nóng)民群眾也能充分享受到國民待遇。第五，真正實現(xiàn)“以工促農(nóng)”，利用工業(yè)帶動農(nóng)業(yè)發(fā)展，把工業(yè)中先進的技術，完善的管理模式運用到農(nóng)業(yè)的發(fā)展當中，要轉(zhuǎn)變目前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構，并且鼓勵農(nóng)業(yè)科技研發(fā)，提高農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量。

4 ? ?結(jié)論

要實現(xiàn)我國的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和全面建成小康社會的目標，改變目前的農(nóng)村公共物品供給制度，進行制度創(chuàng)新成了必不可少的一步。第一，根據(jù)公共物品非競爭性和非排他性的特征，單一的供給主體模式已經(jīng)無法滿足農(nóng)民群眾對公共物品的需求，必須建立多元化的供給模式。第二，市場機制是通過市場競爭配置資源的方式，所以只有利用市場彌補政府的失靈才能夠完善農(nóng)村公共物品供給機制，達到有效供給。第三，城鄉(xiāng)二元化的供給結(jié)構是農(nóng)村公共物品最嚴重的路徑依賴，這種嚴重不對等的供應模式成為了社會主義新型農(nóng)村建設的阻礙，要改變這種路徑依賴除了要以平等的觀念來對待城市和農(nóng)村的發(fā)展外，還要轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構，提高我國農(nóng)業(yè)的產(chǎn)量，樹立科學技術是第一生產(chǎn)力的思想，培養(yǎng)我國在農(nóng)業(yè)方面的科技人才，鼓勵大學生下鄉(xiāng)指導，做到真正提高農(nóng)村居民的生活水平，最終實現(xiàn)共同富裕。

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