李嘉欣 袁建華

[摘 要]創(chuàng)新融資方式，緩解地方政府財政壓力，提高直接融資比例，降低杠桿率，降低融資成本，是改善民生問題、加快城市化建設的新方向。通過對盈利狀態(tài)的PPP模式下月牙河水廠的分析，總結其建設經驗，為創(chuàng)新水利基礎設施融資體制、推廣PPP模式添磚加瓦。

[關鍵詞]水利投融資;PPP模式;基礎設施;政府

[中圖分類號]F572 [文獻標識碼]A

PPP模式的本質在于通過政府與市場的有效結合，實現(xiàn)資源的最優(yōu)配置和社會福利的最大化。將PPP模式應用于基礎設施一方面能夠滿足人們日益增長的公共基礎設施的需要，加快城市化建設;另一方面，也能夠緩解政府財政壓力，有利于加快政府角色轉變，構建服務型社會。但PPP模式會受到政策法規(guī)、金融環(huán)境、經濟體制等多方面的影響，中國作為世界上最大的發(fā)展中國家，獨特的社會經濟環(huán)境也為 PPP的應用提出許多挑戰(zhàn)。因此，我們選取現(xiàn)有盈利狀態(tài)下PPP模式的月牙河水廠進行深入的調查研究，探索其建設過程中的創(chuàng)新之處和存在的問題，為PPP模式在我國接下來的應用和推廣提出建議。

1 月牙河水廠的PPP模式管理概況

月牙河水廠是由寧陽縣首次發(fā)起的將PPP模式應用于水利工程建設的項目，運用PPP模式下的BOT（“建設—運營—移交”）的運作方式。月牙河水廠由寧陽縣國有資產管理局和山東魯珠集團有限公司合作，注冊成為特殊目的公司——山東魯鑫水務發(fā)展有限公司，全權負責項目的設計、投資、建設、運營、維護等事項，整個項目合作期30年（包含建設期2年，運營期28年），合作期內項目的收益歸山東魯鑫水務發(fā)展有限公司，在特許合作期滿后月牙河水廠將無償移交回政府。月牙河水廠位于月牙河水庫下游壩址處，占地面積18.6畝，總投資5293萬元，建設內容包括新建水廠1座，鋪設供水管道20公里。寧陽縣的月牙河水廠是一個壟斷性的行業(yè)，具有排他性、盈利能力強的特點，與公益性事業(yè)進行組合開發(fā)，構成了對社會資本具有吸引力的引汶工程。而引汶工程是寧陽縣2015年主推的政府與社會資本項目之一，也被列入第二批中央及省級PPP模式示范項目。月牙河水廠項目建成后，日供水規(guī)模達到8萬方，出水水質滿足一般工業(yè)用水要求，經配水管網供給國能生物、天和紙業(yè)、華明熱電等企業(yè)，預計年收入2920萬元，解決了地方政府的三大難題，即城區(qū)周邊飲用水及工業(yè)用水的供需矛盾、地下水超采現(xiàn)象嚴重、水資源限制招商引資。

寧陽縣政府將PPP模式應用于月牙河水廠，主要應用步驟有以下六點：第一，將壟斷性和盈利能力較強、屬于經營性水利工程的月牙河水廠與東引汶灌區(qū)節(jié)水改造工程等公益性水利工程相結合組成具有合理收益的引汶工程;第二，由財政部委托專業(yè)機構進行物有所值評價和財政承受能力評估，在做好識別和衡量相關風險后，將引汶工程放入PPP項目庫;第三，確定該項目的實施方案，明確了該項目的項目運作方式、項目交易結構、保障措施等必要環(huán)節(jié)。在實施方案中最重要的是項目的交易結構，它確定了該項目政府“入股但不控股”的股權結構、“可調整”的價格上限定價法和利潤分配調節(jié)機制，為下一步社會資本的引入奠定了基礎;第四，寧陽縣政府以公開招標的方式成立特殊目的公司——山東魯鑫水務發(fā)展有限公司，以推進寧陽縣引汶工程實施方案，其中山東魯鑫水務發(fā)展有限公司注冊資本5000萬元，政府方出資代表出資2000萬元，占股40%，社會資本出資3000萬元，占股60%;第五，進行融資管理，募集資金。整個項目總投資132848.01萬元，其中由山東魯鑫水務發(fā)展有限公司自籌資金72848.01萬元，銀行貸款60000萬元;第六，經行項目施工，并在項目竣工驗收通過后，政府按規(guī)定經行建設期績效考核、運營維護期績效考核以及移交績效考核。

2 月牙河水廠PPP管理模式運行中存在的問題

2.1 管理機制不健全、效率不高

2.1.1 中央政府機構權責不明

在《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》中的組織實施部分雖表明我國PPP項目的主要由財政部牽頭，但在文件中并未明確合理劃分財政部、國家發(fā)改委在監(jiān)管和審批的責任，使在公共設施的PPP模式管理方面存在著多頭監(jiān)管、分工模糊的現(xiàn)象。

2.1.2 地方政府機構處于探索階段

寧陽縣在探索PPP模式的應用過程中建立了全省首家PPP模式專門機構——政府和社會合作辦公室。一方面，這一探索無疑是值得肯定的。但從另一方面來說，寧陽縣PPP項目庫共有覆蓋水利、環(huán)保、市政等多個領域的14個項目，規(guī)劃投資額97.62億元，而該辦公室為僅含4名工作人員副科級事業(yè)單位，這完全不能滿足全縣PPP項目的設計、規(guī)劃、建設、運營。

2.2 項目風險評估存在缺陷

風險控制不到位，相關評估存在缺陷。在月牙河所屬的引汶工程的財政能力評估中表明該項目每年財政支出費用占財政公共預算支出的比例為1.64%，遠低于寧陽縣公共預算支出的10%。但財政部所要求的10%的財政承受紅線，是指一年內全部PPP項目需要從預算安排中的支出責任比例不超過地方政府公共預算支出比例的10%。而財政能力評估中的1.64%，僅指引汶工程的財政支出占比，未考慮該縣其他PPP項目，這表明寧陽縣并未從全縣高度出發(fā)衡量項目風險，致使該項目存在潛在的風險。

2.3 社會資本參與存在困境

由于月牙河水廠采取打包組合的方式納入引汶工程，政府在選取引汶工程的社會資本時要求投標企業(yè)注冊資本金必須在一億以上且2010年以來在國內承擔過合同金額在人民幣10億元及以上的工程建設項目，過高的入行門檻把大批民營資本拒之門外。城市基礎設施建設方面引入PPP模式，對社會資本開放基礎設施建設領域，但能夠獲得進入資格的企業(yè)都是在政府部門有良好的合作經驗的企業(yè)，基礎設施建設領域的市場準入障礙還是無形的存在。

3 月牙河水廠PPP管理模式產生問題的原因

3.1 政府觀念轉變放緩了PPP模式應用

中央政府大力推行PPP模式的主要原因是促進公共服務提質增效，推動公共服務供給側結構性改革，而不單單是解決地方政府基礎設施融資的問題。有一些地方政府敏感性強，聞風而動，但只是把 PPP模式作為又一次爭取資金的機會，不顧自身財力及項目實際情況，盲目選擇 PPP 模式進行投資建設，可能造成更為嚴重的潛在政府債務。地方政府尚未完全實現(xiàn)從“所有者”到“合作者”、“監(jiān)管者”的角色轉變，忽略了項目長久的運營，形成了“重項目、輕運營”的普遍特點。以上原因使得寧陽縣政府更關注于月牙河水廠項目融資及建設，而忽略了項目運營，導致了對于月牙河水廠的運營監(jiān)督和項目退出機制的缺乏。

3.2 管理體制割裂制約了水利投融資

現(xiàn)階段我國PPP模式推行機制不完善，各階段交易成本較高。以月牙河水廠為例，水利資源項目申報和立項由各級發(fā)改部門管理，水利資源的開發(fā)由水利部門負責監(jiān)管，PPP項目的各項合理性論證由財政部門檢驗，水利設施又根據(jù)其不同的功能由政府相關職能部門負責。管理體制的權限的分散導致工程規(guī)劃上出現(xiàn)不協(xié)調，資金估算上難以做到相對準確，且無形中增加了項目的投資周期，社會資本或者金融機構對于這種不確定因素望而生畏，導致融資困難。

3.3 缺乏激勵政策降低了對社會資本的吸引

作為經營性的水利項目月牙河水廠，其在打包組合的引汶工程中是能吸引社會資本的，但現(xiàn)有的過高的入門門檻把大批民營資本拒之門外。且在中央嚴禁各級政府給予PPP項目提供任何形式的擔保的背景下，如果沒有實質性的激勵政策，這讓本就對是否會達到預期收益有所擔憂的社會資本方望而卻步。

4 月牙河水廠PPP管理模式問題的改進建議

4.1 管理機構和管理依據(jù)的完善

第一，加強權責明確的管理機構建設。為加強 PPP 的立法與政策制定、組織協(xié)調、規(guī)范指導和信息統(tǒng)計等方面的工作，應借鑒英國基礎設施局等國際經驗，結合轉變政府職能和機構調整，設立專門的 PPP管理機構。從更高層面建立PPP項目管理中心，做到“政出一門，標準統(tǒng)一”，以便于提高效率、降低各階段的成本。

第二，政府各部門加強協(xié)調、充分配合。水利部門無論是建立水利投融資平臺、水權制度改革以及水費的定價等，都需要得到政府的同意和授權，這就要求各級水利部門積極匯報與協(xié)調。只有加強水利、財政、發(fā)改、物價等各部門的聯(lián)系與溝通，相互支持、相互配合才能緩解我國水利建設方面存在的管理制度割裂的問題，更好地推進PPP模式的應用。

4.2 項目風險控制的加強

第一，規(guī)范操作流程。適用于PPP模式的基礎建設及公共服務項目一般都具有投資規(guī)模大、項目持續(xù)時間長、民生亟待改善的特點，因此潛藏了不小的風險。我們需要通過規(guī)范我們的流程以做好項目選擇、風險分擔、決策評估，才能規(guī)避風險及時應對。在PPP項目實施前應認真完成財政部所要求的物有所值和財政承受力評估，嚴格把握10%的財政承受紅線。要實現(xiàn)流程的規(guī)范化，就要從兩個方面進行控制。首先不能應付差事、走走流程;其次，也不能僅進行專家評估這類具有主觀性的定性分析，需要與定量分析相結合找出切實可靠的論據(jù)支撐PPP項目可建設的這一論點。

第二，建立公開透明的監(jiān)督機制。首先，PPP模式在我國屬于初步發(fā)展階段，相關政府缺乏專業(yè)人才。其次，社會資本以盈利為目的，而在質量、工期、成本、運營等方面需要強有力的監(jiān)管。最后，政府在合作中處于強勢地位，存在著怠于履約甚至違約的風險。因此，建立政府監(jiān)管機構與第三方合作監(jiān)督模式，以法律和合作協(xié)議為基礎，對項目的建設和運營進行專業(yè)、公平、公正、公開的監(jiān)督。

4.3 加大引入社會資本的力度

第一，緩解社會資本資金壓力。目前，由于PPP模式在水利建設中的應用尚處于起步階段，國家從政策、土地、稅收和財政方面提供了一定程度的支持，比如一定程度的稅收減免政策，以降低社會資本方的投資成本，提高投資回報率。另外，國家也需要出臺相應的金融政策，建立符合PPP項目的金融體系，如減輕社會資本利息負擔、發(fā)行PPP項目的收益?zhèn)?、資產證券化等。在2018年初寧陽縣政府工作報告中明確指出“深化PPP項目運作，以引汶工程為試點，穩(wěn)步探索PPP項目收益?zhèn)唾Y產的證券化”，但目前PPP項目金融體系建設處在探索中，需加大力度、勇于實踐。

第二，充分發(fā)揮市場作用提高融資規(guī)模。要按照市場經濟規(guī)律的要求，發(fā)揮市場配置資源的基礎性作用，調動社會資本參與水利建設的積極性，大力吸引銀行資本和外資;推進水利基礎設施經營管理機制的創(chuàng)新，盤活水利國有資產，不斷提高社會融資規(guī)模。

5 結語

PPP模式應用于公共基礎設施建設的本質是政府職能的轉變，它使政府從“所有者”“經營者”“投資者”向“合作者”、“監(jiān)管者”的角色轉變，力求運用社會經濟市場化改革，將“專業(yè)的事交給專業(yè)的人”，實現(xiàn)解放政府的財政負擔、改善公眾生活質量、推動社會資本發(fā)展的“三方共贏”局面。但PPP模式的應用不是一蹴而就的，它需要結合我國實際國情進行逐步探索，從月牙河水廠可以看出我們已經進行了一些行之有效的創(chuàng)新，之后我們需要不斷總結經驗、吸取教訓，以逐步實現(xiàn)PPP模式的合理運用。

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