秦寶寶

摘要：隨著改革開放進(jìn)程的不斷深入，為吸引社會(huì)資本參與地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)，近年來各級(jí)地方政府掀起PPP模式推廣的熱潮。本文在對(duì)PPP的起源與發(fā)展研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合銀行信貸融資的實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)PPP項(xiàng)目信貸融資的實(shí)踐要點(diǎn)進(jìn)行了歸納，并通過具體的案例分析，就提高信貸融資配置效率、提升風(fēng)險(xiǎn)管控能力提出相關(guān)建議，嘗試為PPP項(xiàng)目的信貸融資實(shí)踐提供參考。

關(guān)鍵詞：PPP ?銀行 ?信貸融資

一、引言

隨著改革開放進(jìn)程的不斷深入，為吸引社會(huì)資本參與地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)，近年來各級(jí)地方政府在公共項(xiàng)目領(lǐng)域積極引入PPP理念，掀起PPP模式推廣的熱潮。PPP模式的核心問題是如何更有效地提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，為解決政府性負(fù)債過高的問題、推動(dòng)財(cái)政體制改革提供了解決方案，這已上升到前所未有的戰(zhàn)略高度。目前從銀行實(shí)務(wù)視角對(duì)PPP模式進(jìn)行的專門研究較少，本文在對(duì)PPP的起源與發(fā)展研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合銀行信貸融資的實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)PPP項(xiàng)目信貸融資的實(shí)踐要點(diǎn)進(jìn)行了歸納，并通過具體的案例分析，就提高信貸融資配置效率、提升風(fēng)險(xiǎn)管控能力提出相關(guān)建議，嘗試為PPP項(xiàng)目的信貸融資實(shí)踐提供參考。

二、PPP的起源與發(fā)展

（一）PPP的起源與國(guó)外的發(fā)展

目前，英國(guó)的PFI模式被廣泛認(rèn)為是現(xiàn)代PPP模式的發(fā)端。20世紀(jì)90年代，根據(jù)政府總結(jié)相關(guān)項(xiàng)目建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，制定相關(guān)政策規(guī)范，允許社會(huì)資本參與公共項(xiàng)目建設(shè)，允許私人部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目的融資、建設(shè)，并向政府收取公眾服務(wù)費(fèi)。這種模式本質(zhì)上仍然屬于政府付費(fèi)，因此更加注重評(píng)價(jià)。

法國(guó)在特許經(jīng)營(yíng)理念的基礎(chǔ)上發(fā)展而來的PPP模式，可以視為第二代PPP模式。拿破侖三世時(shí)期，法國(guó)進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施大規(guī)模建設(shè)階段，并隨之產(chǎn)生了特許經(jīng)營(yíng)模式。本世紀(jì)以來，法國(guó)政府認(rèn)識(shí)到，特許經(jīng)營(yíng)模式并不能有效地將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給私人部門，各方關(guān)系并未實(shí)現(xiàn)合理的平衡。因此，政府開始引入PPP的理念對(duì)特許經(jīng)營(yíng)模式進(jìn)行優(yōu)化，使用市場(chǎng)化運(yùn)作方式撬動(dòng)社會(huì)資本參與。

而聯(lián)合國(guó)歐洲經(jīng)濟(jì)委員會(huì)向世界推行的PPP國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)則側(cè)重于推動(dòng)人類可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，可以視為第三代PPP模式。其主要特點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)發(fā)展的最終目的必須圍繞人的需求，代表了PPP模式運(yùn)作的新內(nèi)涵與新方向。

（二）PPP在我國(guó)的發(fā)展

1984年，以BOT模式建設(shè)的深圳沙頭角B電廠被認(rèn)為是公共部門與私人部門合作的第一個(gè)里程碑。此后30多年，我國(guó)的PPP模式經(jīng)歷了試點(diǎn)、爆發(fā)、調(diào)整等階段。從2013年至今，PPP模式進(jìn)入逐步規(guī)范階段，將PPP模式提高到空前的高度，并頒布了《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見》、財(cái)金〔2019〕10號(hào)文等一系列政策文件，逐步對(duì)PPP的運(yùn)作模式進(jìn)行規(guī)范。

三、PPP項(xiàng)目信貸融資的實(shí)踐要點(diǎn)歸納

（一）熟悉PPP的模式及運(yùn)作流程

公共服務(wù)提供可以分解為安排、付費(fèi)、生產(chǎn)環(huán)節(jié)，而生產(chǎn)環(huán)節(jié)又可進(jìn)一步細(xì)分建造、運(yùn)營(yíng)、移交等子環(huán)節(jié)，根據(jù)不同子環(huán)節(jié)的組合，構(gòu)成了O&M、BOT、TOT等模式。無論采用何種模式，PPP的運(yùn)作流程均可分為項(xiàng)目識(shí)別、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購、項(xiàng)目執(zhí)行和項(xiàng)目移交5個(gè)階段。項(xiàng)目識(shí)別階段，銀行需關(guān)注財(cái)政可承受能力評(píng)價(jià)和物有所值評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)缺乏真實(shí)性的風(fēng)險(xiǎn)，主要是咨詢單位出于維護(hù)委托關(guān)系，完全按照政府方要求出具報(bào)告導(dǎo)致的;項(xiàng)目執(zhí)行階段，銀行應(yīng)主要審查項(xiàng)目工程建設(shè)條件，進(jìn)度、質(zhì)量、安全、保險(xiǎn)等要求，定期評(píng)估完工風(fēng)險(xiǎn)是否可以得到有效控制;在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過程中，銀行需重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的外部條件、運(yùn)營(yíng)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)計(jì)量及違約責(zé)任等事項(xiàng)。

（二）關(guān)注PPP項(xiàng)目的資本金

對(duì)于SPV而言，資本金不屬于債務(wù)性資金，SPV無需支付資本金的本金和利息。在很多固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目中，政府根據(jù)國(guó)家政策要求，對(duì)于關(guān)系國(guó)計(jì)民生的部分領(lǐng)域設(shè)定資本金比例，旨在調(diào)整投資的結(jié)構(gòu)，降低項(xiàng)目建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)。為控制SPV的財(cái)務(wù)杠桿，銀行應(yīng)確保資本金比例符合目前行業(yè)控制要求，同時(shí)還要關(guān)注資本金來源。對(duì)于變相的債務(wù)性資金，則要采取穿透式原則進(jìn)行識(shí)別，防止“明股實(shí)債”等問題。

（三）明確信貸融資的還款來源

根據(jù)PPP項(xiàng)目貸款不同的還款來源，銀行需關(guān)注的要點(diǎn)包括：（1）針對(duì)運(yùn)營(yíng)期的收入，銀行應(yīng)按照審慎原則進(jìn)行預(yù)測(cè);（2）針對(duì)政府付費(fèi)項(xiàng)目，政府在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼階段全額直接付費(fèi)，銀行需關(guān)注財(cái)政承受能力;（3）針對(duì)可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目，銀行需了解服務(wù)的市場(chǎng)需求以及服務(wù)價(jià)格。對(duì)于后兩種，銀行應(yīng)落實(shí)政府資金預(yù)算支持，并對(duì)償債覆蓋率按照最低邊界進(jìn)行控制。

圖1 PPP 項(xiàng)目運(yùn)作結(jié)構(gòu)圖

（四）設(shè)計(jì)信貸融資方案

設(shè)計(jì)信貸融資方案時(shí)，銀行要掌握項(xiàng)目的關(guān)鍵信息，詳細(xì)論證貸款期限和利率、投資總額與融資比例、擔(dān)保方式、還款計(jì)劃、權(quán)利和義務(wù)、違約條、股權(quán)變更約定等。由于PPP項(xiàng)目周期長(zhǎng)、金額大、收益偏低，銀行應(yīng)特別考慮項(xiàng)目未達(dá)到預(yù)估收益時(shí)債權(quán)保障機(jī)制的可行性，確保第二還款來源切實(shí)有效。此外，銀行對(duì)于社會(huì)資本方股權(quán)的轉(zhuǎn)讓時(shí)間點(diǎn)應(yīng)予以重視，特別是貸款期限與項(xiàng)目的建設(shè)期、運(yùn)營(yíng)期合理匹配，必要時(shí)可在PPP合同股權(quán)轉(zhuǎn)讓條款中設(shè)定股權(quán)鎖定期。

四、PPP項(xiàng)目信貸融資的案例分析

（一）項(xiàng)目情況

A市管廊工程是該省推動(dòng)的重點(diǎn)項(xiàng)目，項(xiàng)目?jī)?nèi)容為在A市及其周邊地區(qū)的若干條路段上新建地下綜合管廊，總長(zhǎng)度約30公里，項(xiàng)目總投資約20億元。項(xiàng)目建設(shè)期5年，PPP合作期25年，項(xiàng)目資本金比例25%，回報(bào)方式為可行性缺口補(bǔ)助。

（二）信貸融資實(shí)踐要點(diǎn)

本項(xiàng)目采用的是BOT運(yùn)作模式，A市政府授權(quán)該政府下設(shè)的工程建設(shè)管理中心作為項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)構(gòu)開展相關(guān)工作，詳細(xì)情況見圖1：

銀行在項(xiàng)目調(diào)查及信貸融資方案設(shè)計(jì)時(shí)，重點(diǎn)關(guān)注或推動(dòng)落實(shí)了以下關(guān)鍵點(diǎn)：（1）項(xiàng)目已列入省財(cái)政廳PPP項(xiàng)目庫;（2）工程建設(shè)管理中心已獲得A市政府作為實(shí)施機(jī)構(gòu)的授權(quán);（3）財(cái)政部門通過了項(xiàng)目的物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證;（4）市財(cái)政將缺口補(bǔ)助部分納入預(yù)算，還款來源為項(xiàng)目自身現(xiàn)金流與SPV;（5）項(xiàng)目實(shí)施方案獲得市政府批準(zhǔn)。

（三）信貸融資風(fēng)險(xiǎn)管控措施

本項(xiàng)目的主要風(fēng)險(xiǎn)來源于政府信用風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。政府信用風(fēng)險(xiǎn)主要來自于A市財(cái)政負(fù)擔(dān)能力不足的風(fēng)險(xiǎn)，如果未來20—30年內(nèi)A市爆發(fā)政府債務(wù)危機(jī)，會(huì)影響到銀行貸款安全，但經(jīng)測(cè)算，此類風(fēng)險(xiǎn)較小。市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)主要來自于服務(wù)價(jià)格變化的風(fēng)險(xiǎn)，特別是原有的電纜等設(shè)施已經(jīng)安裝完成，重新遷移也會(huì)產(chǎn)生費(fèi)用。為緩釋風(fēng)險(xiǎn)，銀行要求SPV將PPP協(xié)議項(xiàng)下享有的全部權(quán)益和收益按銀行貸款占項(xiàng)目融資金額的比例提供質(zhì)押。

五、PPP項(xiàng)目信貸融資的相關(guān)建議

（一）積極參與PPP的頂層制度設(shè)計(jì)

銀行作為融資服務(wù)提供方，擁有多次參與PPP項(xiàng)目的實(shí)踐的機(jī)會(huì)，積累了較為豐富的PPP運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)。在制定PPP相關(guān)政策過程中，銀行應(yīng)積極參與論證并反饋實(shí)踐中遇到的問題，如部門規(guī)章和地方性文件相互沖突的問題、運(yùn)作方式不利于各環(huán)節(jié)銜接的問題、監(jiān)管重疊或缺位的問題等，以提高PPP項(xiàng)目的推動(dòng)效率。

（二）擇優(yōu)篩選項(xiàng)目并及早提供融智服務(wù)

銀行選擇行業(yè)時(shí)，優(yōu)先考慮國(guó)家重點(diǎn)鼓勵(lì)、風(fēng)險(xiǎn)較小的行業(yè);選擇客戶時(shí)，需要確認(rèn)客戶已經(jīng)過合法遴選程序，優(yōu)先考慮具有相同領(lǐng)域運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)、具有較強(qiáng)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的公司;在選擇項(xiàng)目時(shí)，優(yōu)先支持項(xiàng)目具有穩(wěn)定現(xiàn)金流，以及有政府方出資的在庫項(xiàng)目。完成篩選后，銀行應(yīng)及早介入，為客戶提供融智服務(wù)，推進(jìn)項(xiàng)目高效運(yùn)作，保障銀行的話語權(quán)。

（三）健全項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制

銀行不僅要在初期審慎評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)，而且需要根據(jù)項(xiàng)目的現(xiàn)實(shí)情況，關(guān)注合約再談判和風(fēng)險(xiǎn)再分擔(dān)機(jī)制。根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)再分擔(dān)機(jī)制，爭(zhēng)取鎖定項(xiàng)目的利潤(rùn)或虧損空間，防止項(xiàng)目收益與初期測(cè)算相差較大，確保銀行信貸資產(chǎn)安全。

（四）嚴(yán)密防控法律風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目面臨的法律風(fēng)險(xiǎn)有很多類，如政策變化、權(quán)力尋租、審批手續(xù)不完整、股權(quán)退出方式不合規(guī)等。銀行要跟蹤研究最新規(guī)定，準(zhǔn)確把握法律法規(guī)的實(shí)質(zhì)、內(nèi)涵，尋找法律依據(jù)，周密考慮可能產(chǎn)生的影響，保障銀行權(quán)益。

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