摘 要：集生態(tài)移民與民族區(qū)域自治于一體的寧夏，因其自身多因素限制而經濟發(fā)展緩慢，而作為第一支柱產業(yè)賴以生存的土地，因各類流轉問題頻發(fā)。文中就寧夏土地流轉方式、特點以及存在的問題進行數據分析與深刻剖析，并提出建設性的意見，為生態(tài)移民地區(qū)乃至全國范圍的優(yōu)化土地資源配置做出了創(chuàng)設性的提議。

關鍵詞：土地流轉;生態(tài)移民;土地承包經營權

2015年，寧夏回族自治區(qū)被農業(yè)部確定為重點推進土地確權的九個省份之一。這為“三權分置”盤活寧夏農村土地經濟打下了堅實的基礎。十九大報告中提到的鞏固和完善農村基本經營制度，深化農村土地制度改革，完善“三權分置”制度。再一次為寧夏土地確權和發(fā)展農村經濟帶來了新生機。在2010 年，寧夏黨委辦公廳、政府辦公廳出臺《關于加快農村土地承包經營權流轉的意見》后，寧夏全區(qū)農戶積極申領農村土地承包經營權證書，申領數量遠高于全國平均水平，簽訂土地承包合同的數量也激增。

2009年至今，土地流轉呈現逐年遞增趨勢，隨著土地流轉數量的增加，寧夏地區(qū)的農作物種植種類以及播種面積也相應的發(fā)生改變。以寧夏各個地市近五年的數據分析來看，糧食播種面積越來越少，經濟作物播種面積越來越大，其中藥材、蔬菜、瓜果類經濟作物種植面積都有大幅提升。

一、寧夏農村土地流轉特點

（一）土地流轉規(guī)模逐年擴大

從上圖中我們可以看到，寧夏土地流轉面積呈現逐年增加，截至2017年年底，全區(qū)農村土地流轉總面積343.8萬畝。

（二）流轉形式多樣化

寧夏地區(qū)因地理位置特殊，特色產業(yè)較為豐富，在開展三權分置下的土地承包經營權流轉時，各個區(qū)縣結合自身的農業(yè)優(yōu)勢與特色產業(yè)，從宏觀上規(guī)劃布局。在寧夏隆德，當地中藥材種植條件得天獨厚，于是當地土地流轉進入很多中藥材企業(yè)，進行大規(guī)模中藥材種植。在寧夏中寧，氣候條件極適合枸杞種植，所以中寧夏枸杞產業(yè)集團流轉7800畝土地進行枸杞基地建設。寧夏全區(qū)現已形成，轉包、出租為主，股份合作、轉讓等并存的流轉格局。

（三）規(guī)模化的流轉趨向

近年來，國家對寧夏易地扶貧搬遷、生態(tài)移民和產業(yè)扶貧以及產業(yè)支持的發(fā)展力度越來越大，在這樣的形式下，各地市產業(yè)結構調整力度不斷加大，越來越多的土地被集約化管理，農戶的土地從一開始的個人流轉轉變?yōu)閭€人對大戶、個人對企業(yè)等大規(guī)模流轉，這種規(guī)?；w化的流轉，對于發(fā)展規(guī)?；a業(yè)，帶動特色產業(yè)具有獨特的價值。在寧夏統計年鑒中不難發(fā)現，中大型農用機械持有量呈現逐年遞增的趨勢，這也與土地的規(guī)?；l(fā)展密切相關。

二、寧夏生態(tài)移民村農村土地流轉存在的問題

（一）農民觀念滯后，制約農村土地流轉

寧夏由于地理位置地處西北內陸，經濟發(fā)展滯后，農民思想觀念也相對落后，在調研中，許多移民農戶表示自己沒有了土地，又因年齡較大而得不到進城打工的機會，失去了經濟來源后在家賦閑。還有移民農戶雖然將土地轉讓出去，但是卻存在“租期越來越短，租金越來越高”的情況。盡管土地流轉是由市場主導的，但是農戶心理預期普遍較高，甚至有不少農戶在承包期內不惜以違約來坐地起價，這使得很多承包經營主體在農田的基礎設施方面不愿意做大量的資金投入，害怕血本無歸。甚至還有一些農戶，對土地三權認識不清，土地撂荒較為嚴重，對政府組織的土地確權持有抵觸心理，導致土地確權難以完全實施，進一步阻礙土地流轉。

（二）規(guī)制土地流轉的法律體系不健全

目前我國已出臺相關法律來規(guī)制土地流轉的相關問題，在1988年《憲法》中首次列明土地使用權可以依法進行轉讓，這是對土地流轉合法化的頂層設計，2002年《農村土地承包法》正式出臺，為土地流轉合法奠定了基石，成為農村土地承包經營權正常運用的核心依據;后續(xù)的《農業(yè)法》、《土地管理法》依次提及農民的土地承包經營權不可輕犯;特別是《物權法》出臺，注明了土地承包經營權物權屬性，從物權法角度賦予了我國農民長期且有保障的農村土地使用權。

隨著經濟發(fā)展，國家面對農村發(fā)展新問題、新情況，總是有一些制度相對落后，不能緊跟時代步伐，導致一些土地流轉糾紛不能得到很好的解決。比如對于寧夏本地生態(tài)移民后的土地流轉退出問題，缺少相關的法律進行規(guī)制，有相應村莊直接將土地收歸集體所有，甚至以土地承包經營權交換移民后的住宅?，F行法律對此沒有明確的規(guī)定。于此同時，《物權法》與前述相關法律有相應的沖突，比如《農村土地承包法》第37條規(guī)定，家庭方式土地承包經營權如果采用轉讓方式進行流轉的，需要經過發(fā)包方同意，這使得農村土地承包經營權流轉受到限制。這與物權自由的相關理論相違背。除此之外，《農村土地承包法》規(guī)定土地承包經營權如果是以投標、拍賣等方式獲得的，可以進行抵押，但是《物權法》第一百八十四條對此規(guī)定不得抵押。這種邏輯沖突使得寧夏農村地區(qū)的土地流轉受到限制，不利于整合土地資源，更不利于大規(guī)模發(fā)展機械化農業(yè)。

（三）欠缺合同意識與合理使用耕地的規(guī)制

寧夏農村地區(qū)土地流轉現階段仍以短期流轉為主要方式，這使得很多承包主體掠奪式開發(fā)土地資源，只注重自己的利益，并不在乎農地的可持續(xù)發(fā)展，在某縣調研時，農戶反應，當地承包給蔬菜種植企業(yè)的土地，地中遍布塑料薄膜。清理不及時，在承包期結束時只象征性的給予零星補償，這就是把老百姓的土地當種錢的機器，自己只管自己能否節(jié)約成本，但卻不考慮土地的可持續(xù)發(fā)展。甚至更有一些公司在經營狀況不好的時候選擇放棄田中作物，棄地而去，只留下爛攤子交給村兩委班子，面對農戶的追償，往往會使得村集體處于進退兩年的地界。然而面對諸如此類的種種情況，卻并沒有在合同中擬定適當的條款進行約制，也沒有相應的擔保能夠在出現上述情況時給予農戶一定的補償。

（四）沒有合理的土地退出機制

寧夏地區(qū)不僅有吊莊生態(tài)移民的土地存在不合理的征用，也有一些普通的村莊存在土地流轉過程中征用的現象。這種現象的存在，是對農戶土地權利的侵蝕。隨著經濟的發(fā)展，越來越多的農村人口涌入城市，如何解決城鎮(zhèn)化過程中入城人口留在鄉(xiāng)村的土地問題，不僅為解決土地撂荒成為土地流轉最后一個環(huán)節(jié)的關鍵?，F行做法中，可行度較高的是將自己的土地上交給集體，然后換取養(yǎng)老保險，此做法將農民以土地養(yǎng)老的觀念轉化為現實，對于文化程度較低，又難以理解很多復雜政策的農民來說，是可信度較高，又簡單可行的方法。

三、針對寧夏土地流轉的建議

（一）加大普法宣傳與政策宣講

在寧南山區(qū)，農戶因自身原因對土地政策乃至與土地相關的法規(guī)理解不到位的情況比較多，對此，一要加強農業(yè)政策法規(guī)宣講力度，真正做到農戶理解并吃透，將一些惠農政策落到實處;二要繼續(xù)加強惠農政策的支持力度。對于農戶乃至土地承包主體，要對他們進行相應的普法宣傳。2009年，寧夏全區(qū)以開展使用統一制式土地流轉承包合同，但是在調查中發(fā)現，仍有部分農戶乃至發(fā)包主體和經營者搞不清自己的身份、權利義務，甚至口頭合同依舊存在。因此，應著力重點推進寧夏山區(qū)普法宣傳，舉辦多種形式的宣講和普法活動。

（二）推動農村土地流轉中介組織的積極作用

寧夏地區(qū)土地流轉的中介組織大多數是由政府部門扮演或者直接出資成立的，這樣做的好處在于能夠得到大量的財政資金的支持，快速投入到土地流轉的市場中去，但是也有很顯然的弊端，就是難以真正的市場化，寧夏地區(qū)的土地在一定程度上是要交由市場來刺激流轉，政府只要把握宏觀上給其引導和指引即可。要強化中介組織發(fā)展，在現有基礎上制定并完善規(guī)范中介組織活動的相關制度，使其能夠更快更好的發(fā)揮土地流轉的調劑作用。與此同時，還要規(guī)范對中介組織的考核與審查。制定詳細的考核審查制度，為其進去市場設定一定的準入門檻，對于考察考核不合格的中介組織，要及時給予相應的行政或其他處罰，使其能夠保質保量的為土地流轉服務。

（三）積極穩(wěn)妥地推進農村土地流轉

截止2017年，全區(qū)僅有1/4地土地進行了流轉。土地流轉比較充分的地區(qū)，幾乎全部集中在石嘴山，銀川地區(qū)。而流轉比例較低的地區(qū)，主要集中在中南部山區(qū)。土地流轉的不平衡現象，反映出各地土地仍有較大潛力，也表明當地的農業(yè)產業(yè)化，規(guī)模化發(fā)展仍有后發(fā)優(yōu)勢，之要宣傳、服務、管理等各方面的工作持續(xù)跟進，全區(qū)的土地流轉無論是集約化發(fā)展水平，將會跨上一個新臺階。應當堅持在“依法、自愿、有償”原則的基礎上，繼續(xù)大力推進農村土地流轉的實踐探索，不斷總結推廣各地典型成功經驗，推動多種形式的土地流轉向縱深發(fā)展。

在中國，土地是農民的命根子，農民對與土地流轉模式的選擇是基于自己利益訴求實現的可能性與周圍村民已存的“經驗”作出的，傳統的“離鄉(xiāng)不離土”觀念以及最低社會生活要求沒有基本保障的現實決定了他們對于土地流轉模式選擇的謹慎性與保守性。土地流轉也是政府在為民謀福利的實踐中，總結出來的，能夠幫助農民轉型離開土地的一種較為合理的方式。這種方式將碎片化的土地集中起來，既整合了資源又節(jié)約了人力，同時又提升了農民的收入。但是其中的問題也非常尖銳，為此，政府應當重視和綜合考慮各方面的現狀，協調好農民和各方之間的關系，要貫徹落實十九大報告中提到的關于土地的基本政策與要求，適時找到解決問題的出路。

參考文獻

[1] 寧夏統計年鑒[M].2018.

[2] 張慶華.新型城鎮(zhèn)化背景下的農村土地物權法律制度研究[M].法律出版社，2015.

[3] 劉甲朋，崔嵬.中國耕地流轉研究觀點綜述[J].經濟縱橫，2003.

[4] 白呈明.在憲政框架下構建解決農村土地糾紛的長效機制[J].唐都學刊，2005.

[5] 李學永.農民土地權利流轉制度研究[J]，政法論叢，2008.

基金項目：文章為創(chuàng)新課題題目：寧夏生態(tài)移民村土地流轉問題研究的研究成果，項目編號：YCX19054。

作者簡介：李想（1992.03- ），女，山東淄博人，北方民族大學2017級碩士，研究方向：民族法學。