齊珍 楊雪鈴 孫曼

摘 要：當(dāng)前，我國正處于實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)的關(guān)鍵期，打好精準(zhǔn)扶貧攻堅戰(zhàn)是助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、全面建成小康社會必須打贏的硬仗，各地對此進(jìn)行了積極探索，嵌入型村干部參與精準(zhǔn)扶貧就是一種全新的嘗試。文章結(jié)合懷化通道縣芋頭村的實地調(diào)研對嵌入型村干部參與精準(zhǔn)扶貧問題進(jìn)行了較為深入的探討，首先對相關(guān)概念做出了界定，并指出了嵌入型村干部的意義，然后重點調(diào)查發(fā)現(xiàn)了嵌入型村干部參與精準(zhǔn)扶貧過程中出現(xiàn)的融合度欠佳、角色定位不準(zhǔn)權(quán)責(zé)分配不明晰、工作機(jī)制不健全、政策執(zhí)行存在偏差等問題，最后提出了諸如實現(xiàn)干部與當(dāng)?shù)仉p向融合、明確角色分工和權(quán)利分配、建立健全工作機(jī)制、完善法律規(guī)定等完善路徑。

關(guān)鍵詞：嵌入型村干部;精準(zhǔn)扶貧;問題;出路

2013年黨和國家明確提出了建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制和健全干部駐村幫扶機(jī)制的工作要求。十九大后更是將鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為一項重要工作內(nèi)容，并提出要在2020年實現(xiàn)全面脫貧的目標(biāo)。為了積極響應(yīng)國家精準(zhǔn)扶貧號召，堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，近年來我國各級機(jī)關(guān)、國有企業(yè)、事業(yè)單位選派出的優(yōu)秀年輕干部、后備干部、優(yōu)秀黨員參與到農(nóng)村扶貧開發(fā)工作中，他們深入貧困村、軟弱渙散村和集體經(jīng)濟(jì)薄弱村，發(fā)揮嵌入型村干部的作用，以完善黨的基層組織建設(shè)、實現(xiàn)脫貧。嵌入型村干部在逐步完善干部制度、精準(zhǔn)扶貧工作長效機(jī)制等方面發(fā)揮了重要作用。但是，當(dāng)前嵌入型村干部在參與精準(zhǔn)扶貧問題中仍然存在一系列的問題，所以亟需找出解決對策。

一、相關(guān)概念界定及意義

（一）相關(guān)概念界定

精準(zhǔn)扶貧，是相對于粗放扶貧而言的，指針對不同貧困區(qū)域環(huán)境、不同貧困農(nóng)戶狀況，運用科學(xué)有效程序?qū)Ψ鲐殞ο髮嵤┚_識別、精確幫扶、精確管理的治貧方式。具體就是要在扶持對象精準(zhǔn)、項目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)上想辦法、出實招、見真效，優(yōu)化配置各類扶貧資源，實現(xiàn)扶貧到村到戶，逐步構(gòu)建扶貧工作長效機(jī)制，促使貧困地區(qū)整體脫貧、全面脫貧。

“嵌入型村干部”一詞來源與鄭明懷對于村干部類型及產(chǎn)生方式的劃分，他把大學(xué)生村官、掛職干部、兼職干部以及駐村干部統(tǒng)一劃分為嵌入類型的村干部。[1]的觀察筆者在此篇文章中將大學(xué)生村官與第一書記并稱為嵌入型村干部，并著重探討第一書記參與精準(zhǔn)扶貧中的問題研究。

（二）嵌入型村干部參與精準(zhǔn)扶貧的有效性分析

首先，農(nóng)村空心化日益成為農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)的一大痼疾。由于我國城鄉(xiāng)差距大，城市對鄉(xiāng)村人才的“拉力”尤其突出。人才作為第一戰(zhàn)略資源，青壯年和新型農(nóng)村知識分子的大量外流，不但造成了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村資源的浪費，還形成了鄉(xiāng)村干部年齡構(gòu)成單一且多為老中年、農(nóng)村干部素質(zhì)普遍較低、缺乏后勁等鄉(xiāng)村自治的尷尬局面。

其次，嵌入型村干部為村民自治注入新鮮血液。一方面，嵌入型村干部參與農(nóng)村自治有利于村委成員的年齡結(jié)構(gòu)的扁平化。學(xué)生村官、第一書記和當(dāng)?shù)貎晌嘧酉嘟Y(jié)合，能夠在心理、體能、經(jīng)驗等各方面形成互補(bǔ)。另一方面，嵌入型村干部參與村莊治理可以改善村兩委成員的知識結(jié)構(gòu)，提高村兩委班子的整體素質(zhì)，助力村級民主治理規(guī)范。在參與村莊治理的過程中，他們可以及時、準(zhǔn)確地向村民宣傳和普及最新政策和措施，增加群眾對政府工作的理解，同時也可以傾聽民眾的意見建議，真正架構(gòu)起村民與政府之間的橋梁。

最后，推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展與文化建設(shè)，助力鄉(xiāng)村振興。全面建成小康社會和全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國，最艱巨最繁重的任務(wù)在農(nóng)村，最大的潛力和后勁也在農(nóng)村。只有實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，才能夯實現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的重要基礎(chǔ)，開啟城鄉(xiāng)融合發(fā)展和現(xiàn)代化建設(shè)新局面。經(jīng)濟(jì)上，首先，“干部駐村”制度有效整合了扶貧資源;此外，駐村干部作為外部力量，可利用自身優(yōu)勢積極動員社會力量，引入外界資源，充分利用國家的優(yōu)惠政策。文化上，嵌入型村干部利用前沿的科技和專業(yè)的文化知識服務(wù)農(nóng)村，同時開展豐富多彩的文化活動，建設(shè)圖書室、老年人活動中心等基礎(chǔ)設(shè)施， 充實村民們的精神世界， 拓寬村民們的文化視野。

二、嵌入型村干部參與精準(zhǔn)扶貧中存在的問題

（一）融合度欠佳

嵌入型村干部作為一支外來力量，由于對當(dāng)?shù)厍闆r了解不夠深入，加之相關(guān)主體受價值觀念、地域文化、利益牽絆等多種因素的影響，在工作過程中需要一定的融合。

首先，嵌入型村干部和當(dāng)?shù)馗刹筷犖榈娜诤蠁栴}。嵌入型村干部作為一支新興力量，如何適應(yīng)當(dāng)?shù)靥赜械墓ぷ鳝h(huán)境、工作機(jī)制，如何融合進(jìn)入當(dāng)?shù)氐墓ぷ鲌F(tuán)隊使工作任務(wù)有質(zhì)、有量的完成，還存在一些問題，并且其職責(zé)范圍、權(quán)力邊界、工作機(jī)制等方面在實踐過程中也需要不斷地磨合。如：黑龍江撫遠(yuǎn)市某村的“第一書記”初到任時，當(dāng)?shù)氐拇鍍晌嘧硬辉概浜掀涔ぷ?，他們認(rèn)為上級派來的“第一書記”只是走個形式，以此作為自己升遷的跳板，并不會為當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展、老百姓的切身利益解決實事，過去長期的實踐中遺留下的對“第一書記”的固有偏見，將“第一書記”污名化，導(dǎo)致兩者之間的隔閡誤解不斷加深。

其次，嵌入型村干部和當(dāng)?shù)卮迕竦娜诤蠁栴}。一方面，由于當(dāng)?shù)厝罕娙鄙賹η度胄痛甯刹康牧私?，出于一種排外心理，表現(xiàn)出不信任、不理解，增加當(dāng)?shù)馗刹康墓ぷ麟y度，不利于扶貧工作的開展;另一方面，當(dāng)前我國的精準(zhǔn)扶貧工作已經(jīng)進(jìn)入攻堅時期，其中最難啃的骨頭主要是在深度貧困地區(qū)和特殊貧困地區(qū)。根據(jù)國家扶貧辦的信息，其中深度貧困地區(qū)主要分布在少數(shù)民族聚居的深山區(qū)，芋頭村侗族人口居多，居民有著自己的語言，加之留守情況較為嚴(yán)重，普通話普及度較低，導(dǎo)致雙方溝通交流不便，這也是嵌入型村干部與當(dāng)?shù)厝罕娙诤系囊粋€阻礙。

（二）角色定位不準(zhǔn)、權(quán)責(zé)分配不明晰

中共中央組織部等多部門于2015年4月聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于做好選派機(jī)關(guān)優(yōu)秀干部到村任第一書記工作的通知》，明確要求“第一書記在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)下，緊緊依靠村黨組織，帶領(lǐng)村“兩委”成員開展工作，注意從派駐村實際出發(fā)，抓住主要矛盾、解決突出問題”，具體任務(wù)是“建設(shè)基層組織、推動精準(zhǔn)扶貧、為民辦事服務(wù)、提升治理水平”。但在實際工作過程中，尤其是在一些合并的大村中，例如，芋頭村是由三個村合并而成，共轄25個村民小組596戶2482人，由于村務(wù)工作多且雜，村干部數(shù)量較少，嵌入型村干部常充當(dāng)多重角色，對于自己的權(quán)責(zé)范圍不甚明晰，面對多項工作時可能顧此失彼。

（三）工作機(jī)制不健全

保障激勵機(jī)制方面。嵌入型村干部在開展扶貧工作初期具有很強(qiáng)的主動性、自覺性，但由于工資福利較低、有效物質(zhì)和精神激勵力度不夠，存在后勁不足的現(xiàn)象。據(jù)悉，嵌入型村干部的工資由原單位發(fā)放，駐村地只提供基本的津貼和補(bǔ)貼，如餐補(bǔ)、交通補(bǔ)助、通訊補(bǔ)助等?？傮w上來說，工資水平?jīng)]有提升，只增加了保險賠償，無疑沒有起到很好的激勵作用。

管理考核機(jī)制方面。根據(jù)中共湖南省委組織部關(guān)于印發(fā)《村黨組織第一書記管理暫行辦法》的通知，對嵌入型村干部的管理考核制度主要包括：在崗考勤制度、報告工作制度、述職考核制度等。雖然在政策制定層面比較合理、全面，但由于缺乏應(yīng)有的監(jiān)督，加之考核執(zhí)行者不全面，實際執(zhí)行情況落實不到位。

監(jiān)督機(jī)制方面。在內(nèi)部監(jiān)督中，雖然芋頭村內(nèi)設(shè)有村務(wù)監(jiān)督委員會，但工作人員較少、獨立性不強(qiáng)，所以很難發(fā)揮實際作用。在外部監(jiān)督中，由于貧困地區(qū)地處偏遠(yuǎn)、交通不便，所以外部監(jiān)督工作其形式又多限于文字工作檢查且監(jiān)督周期較長、監(jiān)督指標(biāo)難以量化，監(jiān)督工作的檢查可能成為了一種應(yīng)付性的工作與形式化的匯報。

（四）政策執(zhí)行的偏差

斷層問題突出。嵌入型村干部在扶貧工作中具有臨時性、合和任期化的特征，在同芋頭村民交流中了解到，嵌入型村干部任期一般為一至三年，扶貧工作剛?cè)〉靡欢ǖ某尚?，與當(dāng)?shù)馗刹筷犖?、群眾相互熟悉的嵌入型村干部又面臨調(diào)走的問題。如果下一任嵌入型村干部和上一任之間銜接處理不好，不僅造成資源的浪費，同時也導(dǎo)致當(dāng)?shù)乩习傩蘸笃诿撠毿Ч＼洝?/p>

政策實施不靈活。一項好的政策，如果政策執(zhí)行不到位，最終其效果也是甚微的。精準(zhǔn)扶貧政策是較粗放扶貧而言的，其核心在于精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核四個環(huán)節(jié)，對于“精準(zhǔn)”二字，許多指標(biāo)國家是無法統(tǒng)一量化的，需要根據(jù)各地的貧困狀況，具體問題具體分析。由于貧困地區(qū)地理位置偏遠(yuǎn)，教育、醫(yī)療水平落后等客觀原因，扶貧工作開展難度較大。此外，有許多嵌入型村干部在開展扶貧工作時沒有進(jìn)行大量走訪、調(diào)研，套用早期數(shù)據(jù)、照搬相關(guān)的方針政策，未因地制宜、機(jī)械實施政策的情況，“精準(zhǔn)”二字存在水分。

三、完善嵌入型村干部參與精準(zhǔn)扶貧工作的路徑

（一）實現(xiàn)干部與當(dāng)?shù)氐碾p向融合

第一，加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)。全面推進(jìn)黨的政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)。同時，建立健全黨委、政府、社會、公眾等多元主體參與的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理體制，匯集多方智慧，使鄉(xiāng)村治理煥發(fā)生機(jī)。最主要的是，要讓黨員干部以身作則、身體力行，扎實推進(jìn)黨的各項工作建設(shè);全黨自覺看齊、對標(biāo)，一級做給一級看、一級帶著一級干;不忘全心全意為人民服務(wù)的宗旨，發(fā)揮黨員的先鋒模范作用。

第二，提升嵌入型村干部的素質(zhì)與能力。首先，要強(qiáng)化嵌入型村干部的“村民意識”。把自己當(dāng)作村里的一份子，貫徹落實群眾路線，摒棄“官本位”、“權(quán)力本位”的錯誤思想觀念，務(wù)實肯干、甘于奉獻(xiàn)，保持人民公仆本色。楊陵區(qū)“第一書記”崔創(chuàng)軍，他常常放棄節(jié)假日休息時間，走東家、串西家，與農(nóng)民膝促談心，時刻保持同人民群眾的血肉聯(lián)系，并加班加點學(xué)習(xí)理論知識，以實干樹立良好的形象，贏得村民的信任，為后期開展工作打下良好的基礎(chǔ)。其次，對嵌入型村干部進(jìn)行崗前培訓(xùn)、崗中培訓(xùn)。應(yīng)著重培養(yǎng)嵌入型村干部的專業(yè)知識技能、創(chuàng)新意識、人際交往技巧，將理論運用到具體實踐中去，真正實現(xiàn)理論與實踐的相互結(jié)合。

第三，加強(qiáng)政策宣傳教育。政策解讀無論是對扶貧工作者還是受眾來說都是十分必要的，一方面方便嵌入型村干部的工作開展進(jìn)行宣傳服務(wù)，另一方面利于民眾更加準(zhǔn)確深刻地理解政策的各個方面，從而提高民眾對于政策的認(rèn)同感?？梢酝ㄟ^不定期召開宣講會，印發(fā)政策宣傳冊，志愿者流動式宣傳，利用報紙、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)媒體等多種途徑對政策進(jìn)行宣傳。這一具體措施主要是為了動員群眾更多地參與其中，以便嵌入型干部開展更多的民生項目時得到更多的支持和理解，充滿信心地為鄉(xiāng)村建設(shè)貢獻(xiàn)自己的一份力量。

第四，重視工作實踐。嵌入型干部想要盡快融入適應(yīng)工作，首先，必須要加強(qiáng)與當(dāng)?shù)孛癖?、干部的溝通?lián)系，做到“多調(diào)查，多提問、多思考、多干事”。其次，可采用走訪、查閱文獻(xiàn)等工作方法對貧困家庭實際情況進(jìn)行摸底調(diào)查，并結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶嶋H發(fā)展經(jīng)濟(jì)、服務(wù)民生。最后，貫徹落實各項扶貧政策，經(jīng)常性地開展研討會議，及時準(zhǔn)確地傳達(dá)上級黨委的精神，嚴(yán)格按照扶貧政策的要求和標(biāo)準(zhǔn)，制定工作計劃和任務(wù)，具體到每家每戶，讓貧困村民能夠?qū)崿F(xiàn)精準(zhǔn)脫貧，以自身合理規(guī)范的行為贏得當(dāng)?shù)馗刹亢兔癖姷闹С峙c理解。

（二）明確角色分工和權(quán)力分配

輔助者。嵌入型村干部應(yīng)該把握自身工作重點，開展扶貧的專項工作的同時注意自身的職權(quán)，明確自身的監(jiān)督和輔助的地位，不越權(quán)、不無作為、不濫用權(quán)力。對于扶貧工作隊伍內(nèi)部來說，要做到和同級以及上下級之間的聯(lián)動配合，發(fā)揮自己作為外來力量的超然地位，為當(dāng)?shù)貎晌嘧訋バ滤枷?、新方法、新?jīng)驗。

聯(lián)絡(luò)者。嵌入型村干部一方面應(yīng)發(fā)揮精準(zhǔn)扶貧政策的解讀者的作用，有效整合扶貧資源，落實六個精準(zhǔn)——“對象要精準(zhǔn)、項目安排要精準(zhǔn)、資金使用要精準(zhǔn)、措施到位要精準(zhǔn)、因村派人要精準(zhǔn)、脫貧成效要精準(zhǔn)”;另一方面，應(yīng)充分調(diào)動社會各界的力量，因地制宜地開展惠民生的工程項目，形成效益的可持續(xù)化。

監(jiān)督者。嵌入型村干部可以監(jiān)督當(dāng)?shù)卮甯刹康母黜椆ぷ鳎谙嗷ケO(jiān)督、相互制約中推進(jìn)工作建設(shè)。一方面，對其職務(wù)執(zhí)行的監(jiān)督，監(jiān)督其按照正確的程序，按照科學(xué)規(guī)律，按照指揮和規(guī)定行事。另一方面，對其精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行的監(jiān)督，要讓其貫徹實行黨中央對精準(zhǔn)扶貧政策的各項決議，把精準(zhǔn)扶貧落實到各項具體的行動里面。

（三）建立健全工作機(jī)制，完善法律規(guī)定

首先，對于扶貧干部的薪資福利、基本生活、生命健康等要有所保障，以滿足扶貧干部的生存需求。福建省委建立健全有關(guān)駐村干部的政治、經(jīng)濟(jì)和工作待遇等機(jī)制，如保留駐村干部的人事關(guān)系;改善駐村干部的工作待遇，為其提供各類補(bǔ)貼以及購買人身保險;開設(shè)晉升的“綠色通道”，在調(diào)資、職稱評定、本單位年度評優(yōu)上享有優(yōu)先權(quán)，使嵌入型村干部保持積極向上的工作狀態(tài);而且也要重視精神激勵，對于工作過程中的成績和貢獻(xiàn)給予贊揚和獎勵，以激發(fā)扶貧干部下鄉(xiāng)工作熱情。

其次，加大信息公開力度，如財務(wù)公示，貧困人口信息與干部信息公開，發(fā)展電子政務(wù)，建設(shè)村門戶網(wǎng)站、自媒體平臺等，增強(qiáng)扶貧工作的透明度，方便民眾的監(jiān)督。另外，在項目的安排和立項、資金的支持等方面應(yīng)給予嵌入型村干部更多的自主決策權(quán)力以及政策上的傾斜。

最后，設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)開展監(jiān)督工作與政府內(nèi)部監(jiān)督結(jié)合起來，對嵌入型村干部的工作進(jìn)行績效考評。同時，對監(jiān)督的指標(biāo)進(jìn)行量化，縮短監(jiān)督的周期，多進(jìn)行實地考察監(jiān)督，使得監(jiān)督的實際效用發(fā)揮出來。嚴(yán)格審批，確保扶貧資金?？顚Ｓ?，項目資金由相關(guān)單位發(fā)揮監(jiān)督審計作用，對項目執(zhí)行與資金使用情況做好跟蹤落實，并向社會及時公開。加做好下派駐村干部離任審計工作，促進(jìn)幫扶資金落到實處。最重要的是，出臺相關(guān)規(guī)范性的規(guī)定規(guī)章、法規(guī)甚至是法律，使扶貧工作的開展有章可循、有法可依，為精準(zhǔn)扶貧提供法律上的保障、為嵌入型干部工作的開展提供合法的支持。

（四）正視政策執(zhí)行中的問題，及時糾正和彌補(bǔ)

首先，對于工作人員的任期規(guī)定，應(yīng)以工作任務(wù)的完成為導(dǎo)向，而不能以具體的時間為導(dǎo)向，要求工作人員的更換和交接必須等上一批工作人員的任務(wù)結(jié)束為開始。

其次，對于扶貧資料的整合與管理，要有長期的、穩(wěn)定的專人進(jìn)行管理，并對文件做好分類與歸檔，以便做好與下一批干部的交接。

最后，政策的制定應(yīng)該更加細(xì)化，因地制宜、靈活變化，目的是符合當(dāng)?shù)刈匀坏确矫娴陌l(fā)展規(guī)律和增加民眾的生活福祉。如我們調(diào)研的芋頭村應(yīng)重視旅游產(chǎn)業(yè)對于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的推動作用，完善道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高當(dāng)?shù)匚赓Y的能力;扶貧與扶志相結(jié)合，加大“教育扶貧”力度，提高教師素質(zhì)、完善村內(nèi)廣播、書屋、健身娛樂場所等的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對于民生幸福最為關(guān)鍵;發(fā)展當(dāng)?shù)叵鄬Ρ容^適宜的苗木產(chǎn)業(yè)，逐漸形成規(guī)模，以此提升當(dāng)?shù)厣踔粮蠓秶木C合實力、提高人民的生活水平。

參考文獻(xiàn)

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基金項目：文章為2018年湖南省大學(xué)生研究性學(xué)習(xí)和創(chuàng)新性實驗計劃項目省級課題的研究成果，項目編號201810538039。