孟曉偉

摘要：伴隨著市場經(jīng)濟的全面進步和發(fā)展，社會資本獲得公共部門授權(quán)為公共項目發(fā)展提供服務(wù)的合作模式逐漸受到關(guān)注，能在有效提升公共產(chǎn)品服務(wù)效率的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮資金的價值。本文分析了PPP項目成本超支的風(fēng)險，并且從加強合同管理、加強施工進度管理以及加強運營風(fēng)險管理三個層面對PPP項目社會資本方成本超支風(fēng)險問題和對應(yīng)控制機制展開了討論，僅供參考。

關(guān)鍵詞：PPP項目;社會資本方;成本超支;風(fēng)險;應(yīng)對機制

在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)背景下，中央政府明確提出要積極推廣政府和社會資本合作PPP模式。PPP模式能夠有效拓寬融資渠道，緩解地方政府財政壓力，通過設(shè)置市場化的財政補貼機制，激勵私營部門控制成本，分散建設(shè)和運營期間各類風(fēng)險，促進政府職能轉(zhuǎn)變。PPP項目順利實施的關(guān)鍵是政府和私營部門“風(fēng)險公擔(dān)，利益共享”。要想有效運行PPP項目，就必須加強成本管控，認(rèn)真分析可能導(dǎo)致項目成本增加的主要要素，對癥下藥，制定確實可行的措施，確保項目開支控制在概算范圍內(nèi)，合理規(guī)劃工期，同時有效劃分建設(shè)期和運營期，確保風(fēng)險整體可控，實現(xiàn)經(jīng)濟與社會效應(yīng)的雙贏，促使企業(yè)健康發(fā)展。

一、PPP項目內(nèi)涵

所謂PPP項目，就是指在受到政府部門授權(quán)后，社會資本要為公共項目的運營和管理展開一系列工作，其中包括項目融資、項目建設(shè)以及階段性項目運營，借助政府部門和社會資本聯(lián)合的優(yōu)勢，很大程度上發(fā)揮資金的價值，加快公共設(shè)施建設(shè)。通常模式是由社會資本承擔(dān)設(shè)計、建設(shè)、運營、維護基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報;政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。

二、PPP項目成本超支風(fēng)險分析

（一）工程實際成本超概算風(fēng)險

一般來說，PPP合同都會規(guī)定項目總投資控制條款，即項目總投資不得超過經(jīng)雙方認(rèn)可的經(jīng)批復(fù)的初步設(shè)計概算。有些甚至約定因項目總投資超支的，社會資本方應(yīng)全部承擔(dān)。根據(jù)中發(fā)〔2016〕18號文規(guī)定：“加強政府投資項目建設(shè)管理，嚴(yán)格投資概算、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)工期等要…嚴(yán)格概算執(zhí)行和控制，健全概算審批、調(diào)整等管理制度?！贝送?，國發(fā)〔1996〕35號文規(guī)定“…實際動態(tài)概算超過原批準(zhǔn)動態(tài)概算10%的，其概算調(diào)整須報原概算審批單位批準(zhǔn)?！比欢?，實踐中，工程超概的情形多種多樣，很多并非全因社會資本方原因所致。但很多PPP項目面臨超概部分費用不被認(rèn)可、手續(xù)難以報批、審計無法通過等風(fēng)險。直接關(guān)系著超出概算部分能否計入項目總投資，進而影響社會資本方項目的投資收益。

（二）工期延誤風(fēng)險

PPP項目在建設(shè)過程中，由于社會資本、政府方、第三方或不可抗力等原因，往往會發(fā)生項目未能按照合同約定的計劃如期完工、驗收并辦理相關(guān)手續(xù)的情形。實踐中，工期延誤的原因有以下幾種：其一，政府方原因。政府方征拆進度滯后、未能及時辦理竣工驗收及出資未及時到位等原因致使工期延誤。其二，社會資本方原因。社會資本方或項目公司未能妥善安排工程施工，合理配置生產(chǎn)資源及出資未及時到位等原因致使工期延誤;其三，其他原因。不可抗力、第三方責(zé)任等原因致使工期延誤。對于社會資本方或者項目公司而言，工期延誤會使得項目遲延進入運營期，影響項目資金回流。同時，延誤會導(dǎo)致項目建設(shè)及管理成本的增加，加大了項目的資金壓力。若因社會資本原因?qū)е鹿て谘诱`，還會引發(fā)己方對政府方的違約責(zé)任，甚至致使合同解除，此時，社會資本方需承擔(dān)較大的經(jīng)濟損失。此外，工程延誤還會加大爭議和糾紛發(fā)生的可能性（誤工費用的承擔(dān)與計算，補貼年限、單次補貼額度、建設(shè)期補貼起付時間、工期順延的期限、補償金額等問題都很容易引發(fā)爭議）

（三）運營成本超支風(fēng)險

PPP項目在未來長時間的合作期限中，有可能基于公共利益、法律法規(guī)、政策、外部環(huán)境的變化，從而可能產(chǎn)生需要提高運營服務(wù)要求。根據(jù)發(fā)改投資〔2014〕2724號文的合同指南中，對因策或外部環(huán)境發(fā)生重大變化，需要變更運營服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容做了示范性規(guī)定。其中運營服務(wù)要求變更一般伴隨著社會資本方運營責(zé)任的加重從而引起運營成本的增加，社會資本方也可能因為達不到調(diào)整后的運營標(biāo)準(zhǔn)而承擔(dān)一定的違約責(zé)任。此外，人工工資及福利、維修費、動力費（電費）、公司管理費、稅費和折舊攤銷等，因人工費上漲、稅負(fù)增加、維修費增多、建設(shè)期超概等非社會資本方因素也可能導(dǎo)致項目的運營成本超支。

三、PPP項目社會投資方成本風(fēng)險應(yīng)對機制

PPP項目合同周期長，影響項目的成本要素多，社會資本方需要從合同簽訂、建設(shè)期、運營期不同階段有針對性的采取措施，確保項目取得良好的效益。

（一）加強合同管理

一是在合同談判過程中，明確可調(diào)整概算的事項。在合同中約定：若建設(shè)期間發(fā)生重大設(shè)計變更、地質(zhì)條件變化、概算漏項等現(xiàn)象，經(jīng)主管部門批準(zhǔn)后，可調(diào)整概算總額。二是在合同中約定政府方限期辦理調(diào)概手續(xù)的義務(wù)并規(guī)定違約責(zé)任，非因社會資本方或項目公司原因致使項目概算調(diào)整的，尤其是，實際動態(tài)概算超過原批準(zhǔn)動態(tài)概算10%的，政府方負(fù)有相關(guān)手續(xù)的辦理義務(wù)，并約定手續(xù)辦理的時限。三是合同履約過程中，提升成本控制水平。細(xì)化施工管理流程，在材料、人工等各個方面做好成本控制，避免因社會資本方原因而致使成本超概。四是超概事項發(fā)生后，妥善處理相關(guān)事項，特別是針對政府方設(shè)計變更、增加建設(shè)內(nèi)容等原因致使項目超概的，應(yīng)明確該費用由政府方承擔(dān)，向政府方及時索取變更文件并及時進行索賠。

（二）加強施工進度管理

一是加強管理，合理組織施工，確保不延期。二是分別設(shè)置獨立的建設(shè)期和運營期，并準(zhǔn)確界定建設(shè)期、運營期的起止日。應(yīng)充分考慮項目前期工作，將項目建設(shè)期界定為項目公司取得相關(guān)建設(shè)主管部門批準(zhǔn)的施工許可證后，監(jiān)理公司下發(fā)開工令日起至正式運營日前一日止的期間，將運營期界定為項目正式運營日至移交日的期間。三是明確工期可順延事項，出現(xiàn)不可抗力、政府方原因、工程變更及合同規(guī)定的其他情況致使工期延誤的，工期應(yīng)相應(yīng)順延，社會資本方或項目公司無需承擔(dān)違約責(zé)任。四是明確工期延誤處理條款。事先對誤工費用的承擔(dān)與計算、補貼年限、單次補貼額度、建設(shè)期補貼起付時間、工期順延的期限、補償金額等容易引發(fā)爭議的事項作出合理且明確的規(guī)定以有效避免糾紛。五是施工過程中注意資料收集和保管，為后期工期索賠工作做好充分的準(zhǔn)備。

（三）加強運營風(fēng)險管理

一是項目承接前應(yīng)對項目未來可能的運營風(fēng)險作全面的評估，未來的運營成本作全方位的測算，確保風(fēng)險準(zhǔn)備工作切實到位。二是應(yīng)當(dāng)明確項目運營標(biāo)準(zhǔn)，特別是在地下管廊等現(xiàn)階段缺乏行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的項目中，應(yīng)當(dāng)積極參與標(biāo)準(zhǔn)編訂工作，先確定運營服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。三是充分預(yù)估政策變化等不利因素，制定合理風(fēng)險分擔(dān)機制，設(shè)置特殊情況下提前退出機制。四是加強專業(yè)運營公司、團隊和人才的培養(yǎng)。

結(jié)束語：

總而言之，在PPP項目中標(biāo)后，社會資本需要認(rèn)真研究招標(biāo)文件，綜合考慮各種潛在的風(fēng)險，將能考慮到的不利因素盡可能在合同中予以明確。在建設(shè)過程中，加強施工進度管理，準(zhǔn)確劃分建設(shè)期，避免因管理原因?qū)е马椖垦悠凇Ｍ瑫r加強運營風(fēng)險管理，確保項目在有限的運營期盡可能多地創(chuàng)造收入。

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