王文俠 楊進(jìn)華 柴新紅

[摘 要]在黨中央把“三農(nóng)”問(wèn)題作為工作重心，國(guó)家大力實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，精準(zhǔn)扶貧的背景下，積極探索研究邢臺(tái)市土地資源開(kāi)發(fā)利用方面存在問(wèn)題，借鑒其他同類地區(qū)和本市典型案例，提出可行性的建議措施，以期達(dá)到促進(jìn)邢臺(tái)市貧困地區(qū)鄉(xiāng)村振興事業(yè)的發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]鄉(xiāng)村振興;土地利用;脫貧

[中圖分類號(hào)]F205 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

1 背景分析

習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大報(bào)告中明確指出：農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問(wèn)題是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的根本性問(wèn)題，必須始終把解決好“三農(nóng)”問(wèn)題作為全黨工作重中之重。在黨中央指明了農(nóng)村的發(fā)展方向和國(guó)家全力實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的大環(huán)境下，要針對(duì)當(dāng)前鄉(xiāng)村特別是貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的客觀實(shí)際情況，進(jìn)一步從深化土地改革、強(qiáng)化支農(nóng)惠農(nóng)、指導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、完善鄉(xiāng)村治理和重視人才培養(yǎng)等五個(gè)方面進(jìn)行著力，全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，切實(shí)解決“三農(nóng)”問(wèn)題，為決勝全面建成小康社會(huì)，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

2018年《政府工作報(bào)告》指出，大力實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。中央一號(hào)文件更是明確指出，做好實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與打好精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的有機(jī)銜接。鄉(xiāng)村振興，擺脫貧困是前提。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)是確保我國(guó)如期實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)奮斗目標(biāo)的重要戰(zhàn)略支撐，反映了我國(guó)“三農(nóng)”工作面臨的新形勢(shì)和扶貧工作面臨的新任務(wù)，具有重要戰(zhàn)略意義。

解決“三農(nóng)”問(wèn)題，搞好脫貧扶貧，振興鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)離不開(kāi)土地，土地不僅是我們生產(chǎn)生活的載體，更是一種重要的生產(chǎn)資料，也是一種不可再生的資源。我國(guó)人口眾多，土地質(zhì)量不高，耕地后備資源不足，土地資源相對(duì)不足是基本國(guó)情，也是制約我國(guó)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的一個(gè)重要因素。

我國(guó)1986年頒布《中華人民共和國(guó)土地管理法》，1987年1月1日 開(kāi)始實(shí)施，使我國(guó)土地利用、保護(hù)、管理進(jìn)入了有法可依的階段。在這部法律中，強(qiáng)調(diào)了土地的社會(huì)主義公有制，保護(hù)、開(kāi)發(fā)土地資源，合理利用土地，切實(shí)保護(hù)耕地，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。1998年12月24日頒布《基本農(nóng)田保護(hù)條例》，1998年12月27日頒布《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》，2002年8月頒布《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》等法律條例，這些都體現(xiàn)土地的合理開(kāi)發(fā)利用在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要性。

2 邢臺(tái)市概況

邢臺(tái)市位于河北省南部，地處東經(jīng)113°52- 115°49，北緯36°50-37°47之間，全市土地總面積12486平方公里，占河北省總面積的6.61%，地勢(shì)西高東低，地貌復(fù)雜多樣，有中低山、丘陵崗坡，平原及洼地，年降水量550毫米。目前在邢臺(tái)市的廣大農(nóng)村有部分農(nóng)民仍處于收入低、生活差的境況中，有臨城縣、巨鹿縣、新河縣、廣宗縣、平鄉(xiāng)縣、威縣等六個(gè)貧困縣，所以應(yīng)積極探討研究鄉(xiāng)村振興的方法策略，拓寬農(nóng)民收入來(lái)源渠道，使這部分農(nóng)民盡快過(guò)上好生活。本文著重分析其中的與農(nóng)村發(fā)展相關(guān)的土地利用問(wèn)題。

3 我市貧困地區(qū)土地利用方面存在的問(wèn)題：

3.1 土地撂荒現(xiàn)象嚴(yán)重

由于很多農(nóng)民外出務(wù)工，或是由于照顧子女在城鎮(zhèn)就學(xué)等多種情況，農(nóng)村的青壯年勞力越來(lái)越少，留守的多是老人小孩，使得農(nóng)村部分土地出現(xiàn)撂荒。有的土地即使沒(méi)有荒廢，實(shí)際上也沒(méi)有得到有效利用。

3.2 土地產(chǎn)出效益低

一方面由于留守人員的年齡，文化層次等因素的制約，無(wú)法獲得新信息，不能充分利用農(nóng)業(yè)新技術(shù)，從種植結(jié)構(gòu)上，種植作物種類較為單一，有的地方僅僅種植小麥和玉米等等，從農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量和品質(zhì)上得不到提高。另一方面由于信息不暢，生產(chǎn)活動(dòng)無(wú)法與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)接軌，即使遇上豐收年，也會(huì)出現(xiàn)增產(chǎn)不增收的情況。

3.3 土地資源配置無(wú)可續(xù)性

有的地方在土地開(kāi)發(fā)過(guò)程中，為追求產(chǎn)量盲目開(kāi)發(fā)、過(guò)度墾殖，造成水土流失，出現(xiàn)土地沙化、鹽堿化，使耕地質(zhì)量下降;在土地耕種過(guò)程中，過(guò)多地使用化肥和農(nóng)藥，破壞了農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境。有些村辦企業(yè)“三廢”排放不達(dá)標(biāo)，造成土地環(huán)境污染。

3.4 農(nóng)村居民點(diǎn)占用土地較多

農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)處于自發(fā)狀態(tài)，村落邊緣向外擴(kuò)張，違法占地現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，宅基地審批程序不嚴(yán)，未批先建，亂圈亂占，亂搭亂建現(xiàn)象嚴(yán)重，影響村容村貌，又浪費(fèi)土地。另一方面，由于多年來(lái)大量農(nóng)民涌入城市就業(yè)、購(gòu)房，使得部分農(nóng)村房屋不再有人居住，逐漸坍塌荒廢，形成了很多閑置宅基地。

4 對(duì)策建議

4.1 因地制宜編制村土地利用規(guī)劃，助推美麗鄉(xiāng)村建設(shè)

在進(jìn)行村土地利用規(guī)劃中要針對(duì)其發(fā)展?fàn)顩r，采用扶貧模式，設(shè)定合理的規(guī)劃目標(biāo)，統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)及農(nóng)村各項(xiàng)土地利用活動(dòng)，因地制宜地科學(xué)安排規(guī)劃內(nèi)容，才能有效引導(dǎo)村莊改變村容村貌，盡早奔小康。

邢臺(tái)市巨鹿縣借助當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)資源以及人文、生態(tài)等優(yōu)勢(shì)積極探索“特色小鎮(zhèn)+扶貧”新路，打造了一系列的休閑農(nóng)業(yè)和旅游小鎮(zhèn)。位于巨鹿西部的柳洼鎮(zhèn)有1279村民，343戶，土地5445畝，但多為鹽堿地，低產(chǎn)田，農(nóng)民收入差，有200多戶貧困戶。2016年，借助扶貧攻堅(jiān)，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的契機(jī)，柳洼鎮(zhèn)人深挖本村資源，利用地勢(shì)低、水面多的特點(diǎn)，在空閑宅基地、閑散荒地、河渠兩側(cè)種植各種柳樹(shù)600余畝，打造中國(guó)柳樹(shù)博覽園;把水面整理分為深淺水區(qū)，既可養(yǎng)魚(yú)，又能賞花觀柳。村里又建立合作社，發(fā)展葡萄、辣椒等果蔬種植，依托柳樹(shù)栽培發(fā)展柳編手工等，村民收入大幅提高，2016年底貧困戶降到70余戶，2017年底降到9戶。

4.2 加強(qiáng)土地整治

土地整治是指在一定區(qū)域內(nèi)，按照土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地整治專項(xiàng)規(guī)劃確定的目標(biāo)和用途，通過(guò)采取行政、經(jīng)濟(jì)和法律等手段，運(yùn)用工程建設(shè)措施，通過(guò)對(duì)田、水、路、林、村實(shí)行綜合整治、開(kāi)發(fā)，對(duì)配置不當(dāng)、利用不合理，或是未被充分利用的農(nóng)村用地實(shí)施深度開(kāi)發(fā)，提高土地集約利用率和產(chǎn)出率，改善生產(chǎn)生活條件和生態(tài)環(huán)境的過(guò)程。

新河縣位于邢臺(tái)市東北部，新河縣仁里鄉(xiāng)楊十戶村和徐十戶村，人口1225，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件較差，機(jī)械耕作程度較低，缺乏電力設(shè)施，各種基礎(chǔ)設(shè)施不完善，無(wú)統(tǒng)一規(guī)劃布局，不能有效防范各種自然災(zāi)害，土地得不到有效利用，經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到一定限制，人均收入2781元。近幾年，通過(guò)土地整治進(jìn)行渠、田、路、林、村綜合整治，以村鎮(zhèn)定路，以地形定排水溝，路溝結(jié)合劃塊定方，建成后，田成方，路成網(wǎng)，基礎(chǔ)設(shè)施完備，整體功能較強(qiáng)，森林覆蓋率提高，人均土地面積從0.059hm2增加到0.1002 hm2。土地利用率從65.57%提高到74.42%，灌溉設(shè)施的建設(shè)解決了項(xiàng)目區(qū)年降水量降水較少制約的影響。通過(guò)土地整理改善了生態(tài)環(huán)境，優(yōu)化了村民的居住環(huán)境，耕地地?cái)?shù)量的提高和輔助設(shè)施的完備為農(nóng)民收入增加，脫貧致富提供了有利保障。

4.3 積極探索多種有效的土地流轉(zhuǎn)模式促進(jìn)鄉(xiāng)村振興

目前，農(nóng)村有一部分農(nóng)民外出務(wù)工，脫離土地從事非農(nóng)生產(chǎn)，造成一些土地撂荒，土地資源浪費(fèi)。另外小規(guī)模的經(jīng)營(yíng)與大市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)難以接軌，不利用勞動(dòng)力和土地等資源的合理配置，無(wú)法實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)和集約經(jīng)營(yíng)。所以要在穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營(yíng)的前提下，以農(nóng)戶為主體，引導(dǎo)和規(guī)范土地流轉(zhuǎn)，各地可以因地制宜，采用轉(zhuǎn)包、租賃、委托、股份合作等模式，使土地資源得到有效利用，保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，使農(nóng)民收入持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)。河南省虞城縣是國(guó)家級(jí)貧困縣，該縣史橋村與廣西桂柳牧業(yè)有限公司合作，132戶貧困戶一期流轉(zhuǎn)70畝地，建立17個(gè)鴨棚，養(yǎng)鴨純收入達(dá)200多萬(wàn)元。隨后二期又?jǐn)U大一倍。村民算了一筆賬，2畝地流轉(zhuǎn)出去，每年地租2000元，入股分紅每年1000-1500元，每天在養(yǎng)鴨場(chǎng)打工六七十元，三項(xiàng)加起來(lái)，一人一年能掙3萬(wàn)元，大大增加了收入。

4.4 積極盤活居民點(diǎn)用地

為支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)，國(guó)家將允許深度貧困地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織以出租、合作等方式盤活宅基地，采取入股、聯(lián)營(yíng)等方式支持農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)。根據(jù)國(guó)土資源部印發(fā)的《關(guān)于支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)的意見(jiàn)》，深度貧困地區(qū)在充分保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)、防止外部資本侵占控制的前提下，積極探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以出租、合作等方式盤活利用空閑農(nóng)房及宅基地;通過(guò)村莊整治、宅基地整理等節(jié)約的建設(shè)用地，鼓勵(lì)以入股、聯(lián)營(yíng)等方式，支持農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)和農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。建議在做好村級(jí)土地利用規(guī)劃的基礎(chǔ)上，積極推進(jìn)宅基地整治，堅(jiān)持以人為本，改善農(nóng)村居民的生產(chǎn)生活環(huán)境條件，開(kāi)展閑置宅基地和危房的清理工作，盤活存量建設(shè)用地。通過(guò)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，從建新區(qū)的出讓金中返回一定比例，用于鄉(xiāng)、村村莊整治。積極探索農(nóng)民建房用地管理新模式，走集約用地建設(shè)新農(nóng)村的新路子。

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[收稿日期]2018-12-27

[基金項(xiàng)目]本文系邢臺(tái)市社會(huì)科學(xué)基金規(guī)劃項(xiàng)目課題（編號(hào)：xtsk43）。

[作者簡(jiǎn)介]王文俠（1972—），女，河北邢臺(tái)人，高級(jí)講師，學(xué)士，主要從事土地利用規(guī)劃研究。