摘 要 農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)解決農(nóng)村土地細(xì)碎化、農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益難以實(shí)現(xiàn)以及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織功能弱化等問(wèn)題，各地方逐步探索以農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)為目的的農(nóng)村土地問(wèn)題解決方式，其中土地股份合作社制度發(fā)展如火如荼，它解決了土地分散導(dǎo)致的小規(guī)模經(jīng)營(yíng)問(wèn)題，增加了農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收益，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益。該制度將農(nóng)民作為土地入股的主體，囿于我國(guó)土地合作社制度的不完善性，使得此類入股農(nóng)民的權(quán)益保障受到威脅。本文將以保護(hù)農(nóng)民權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)，針對(duì)當(dāng)前土地股份合作制度下存在的農(nóng)民知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)缺失、合作社治理不規(guī)范、激勵(lì)機(jī)制不足等有損農(nóng)民權(quán)益的問(wèn)題進(jìn)行分析并提出解決建議。

關(guān)鍵詞 土地流轉(zhuǎn) 土地股份合作社 農(nóng)民權(quán)益保障

基金項(xiàng)目：項(xiàng)目名稱：2018年北京農(nóng)學(xué)院學(xué)位與研究生教育改革與發(fā)展項(xiàng)目 項(xiàng)目編號(hào)：2018YJS062。

作者簡(jiǎn)介：耿雅馨，北京農(nóng)學(xué)院。

中圖分類號(hào)：D922.29 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.07.273

目下制約我國(guó)“三農(nóng)”發(fā)展的核心障礙是農(nóng)村土地細(xì)碎化、農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)難以實(shí)現(xiàn)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織功能弱化等，這些問(wèn)題的產(chǎn)生影響了勞動(dòng)生產(chǎn)效率，極大程度削弱了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)，而這些問(wèn)題的產(chǎn)生根源在于農(nóng)村土地的“荒置”。農(nóng)村居民的市民化，兼業(yè)化趨勢(shì)越來(lái)越突出，導(dǎo)致農(nóng)村部分土地呈現(xiàn)撂荒或者利用不充分的狀態(tài)，青年外出打工，婦女、老人、兒童不能作為土地耕種的主力軍，農(nóng)村土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)勢(shì)在必行。土地“三權(quán)分置”政策的出臺(tái)為土地流轉(zhuǎn)搭建了穩(wěn)固的平臺(tái)，農(nóng)民可以將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，很大程度上促進(jìn)了農(nóng)地資源的有效利用。

土地集中流轉(zhuǎn)后進(jìn)行規(guī)?；?jīng)營(yíng)能夠保障農(nóng)民獲得更的財(cái)產(chǎn)性收益，同時(shí)能夠解決土地“荒置”問(wèn)題，對(duì)土地流轉(zhuǎn)的迫切需求也使得農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織再次煥發(fā)生機(jī)。2017年中央發(fā)布的“一號(hào)文件”中明確提出要大力培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和服務(wù)主體，通過(guò)股份合作的方式，加快發(fā)展土地流轉(zhuǎn)型的規(guī)模經(jīng)營(yíng)。由此，土地股份合作社在眾多土地流轉(zhuǎn)主體中脫穎而出，但是由于沒(méi)有明確的主體資格，在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中仍存在很多問(wèn)題，導(dǎo)致入股農(nóng)民權(quán)益不同程度的受損或受限。所以，如何在農(nóng)民獲得更多收益的情況下保障他們的權(quán)益不受損、受限至關(guān)重要，本文將從法律角度出發(fā)，對(duì)我國(guó)目前農(nóng)村土地股份合作社在發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的侵犯農(nóng)民權(quán)益的問(wèn)題進(jìn)行梳理，并就存在的問(wèn)題提出解決建議。

一、土地股份合作社界定

（一）土地股份合作社的概念

土地股份合作社是以股份制及合作制的基本原則為依據(jù)，將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)股量化后作為主要出資方式進(jìn)行出資，屆時(shí)農(nóng)民按照出資的份額從土地經(jīng)營(yíng)收益中收取一定比例分紅的一種土地合作經(jīng)營(yíng)形式 （如下圖所示）。作為一個(gè)以土地歸集為主的合作經(jīng)營(yíng)組織它具有以下特征：

（二）土地股份合作社與相關(guān)土地流轉(zhuǎn)機(jī)構(gòu)的比較

土地股份合作社是土地流轉(zhuǎn)制度從初級(jí)發(fā)展至高級(jí)的產(chǎn)物，入股客體由最初的使用權(quán)、所有權(quán)發(fā)展到土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，在土地歸集和流轉(zhuǎn)的歷史進(jìn)程中，與之發(fā)揮相似的土地歸集流轉(zhuǎn)作用的還有土地銀行和農(nóng)民專業(yè)合作社等，但在法律地位、扮演角色、機(jī)構(gòu)性質(zhì)、制度設(shè)置等層面，土地股份合作社同對(duì)上述的土地銀行以及農(nóng)民專業(yè)合作社存在明顯差異。

1.與農(nóng)民專業(yè)合作社法律地位、扮演角色存在差異

土地股份合作社與農(nóng)民專業(yè)合作社作為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要組成部分，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)中共同發(fā)揮作用。 二者相互關(guān)聯(lián)又有所不同，聯(lián)系主要體現(xiàn)在二者的作用層面，土地股份合作社的主要作用發(fā)揮在土地流轉(zhuǎn)的初始階段，承擔(dān)了土地初期的整理歸集和流轉(zhuǎn)工作，為農(nóng)民專業(yè)合作社土地運(yùn)作奠定基礎(chǔ)，但現(xiàn)階段土地股份合作社和農(nóng)民專業(yè)合作社的職能交叉融合，界限區(qū)分不明確，一些農(nóng)民專業(yè)合作社超出法定職責(zé)范圍發(fā)揮了土地股份合作社的部分作用，二者應(yīng)當(dāng)明確分配職責(zé)，各司其職。土地股份合作社與農(nóng)民專業(yè)合作社屬于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)鏈條中前后端兩個(gè)組成部分，在法律地位和扮演角色兩個(gè)方面存在些許差別：

首先，兩者的“法律地位”不同;農(nóng)民專業(yè)合作社在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中是由《農(nóng)民專業(yè)合作社法》進(jìn)行規(guī)范的，能夠在有關(guān)部門進(jìn)行登記注冊(cè)，擁有合法有效的法人主體資格，這是土地股份合作社目前為止不具備的。其次，二者在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中扮演的“角色”不同;“農(nóng)民專業(yè)合作社主要是圍繞產(chǎn)業(yè)進(jìn)行合作，其發(fā)展動(dòng)力在于解決家庭經(jīng)營(yíng)中家庭這個(gè)組織所解決不了的問(wèn)題。而土地股份合作社合作的基礎(chǔ)是基于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，通過(guò)將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)股量化，農(nóng)戶持土地股份組建成股份合作社?！?由此可見(jiàn)，相對(duì)于土地股份合作社而言，農(nóng)民專業(yè)合作社在土地利用過(guò)程中扮演的是農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者或者農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)服務(wù)的提供者、利用者的角色，主要以提供服務(wù)為主，而土地股份合作社發(fā)揮的主要作用是土地歸集，二者在職能方面存在重疊，但農(nóng)民專業(yè)合作社的服務(wù)職能和土地股份合作社將土地轉(zhuǎn)股量化的作用是雙方不可替代的。

2.與土地銀行法律屬性、制度設(shè)計(jì)存在區(qū)別

土地銀行制度早于土地股份合作制提出，早期的土地銀行將“土地合作社”作為制度構(gòu)建中的組成部分，這里的土地合作社實(shí)質(zhì)上就是土地股份合作社。 土地銀行是土地股份合作社的更高級(jí)形式，在合作社這一制度構(gòu)造上二者基本職能相似，都以土地集中、土地流轉(zhuǎn)為主，取代了既往流轉(zhuǎn)雙方即土地承包人和土地承租人單獨(dú)簽訂合同的模式，提高了土地流轉(zhuǎn)的效率，節(jié)省了時(shí)間。但就土地銀行整體而言，二者在組織機(jī)構(gòu)性質(zhì)、主體、土地運(yùn)營(yíng)的制度上存在差異。土地銀行的早期探索實(shí)踐主要在寧夏、四川等地開(kāi)展，其作為土地的流轉(zhuǎn)中介，主要從事的是土地存貸的業(yè)務(wù)，旨在耦合農(nóng)村土地和農(nóng)村資金這兩大資源，這和股份合作社的促進(jìn)農(nóng)民多重收益的主旨理念不同，但土地銀行將農(nóng)民存入的土地進(jìn)行適當(dāng)整理、打包的過(guò)程同股份合作社近似，土地銀行在不改變農(nóng)業(yè)用途的前提下將存入的土地貸給農(nóng)業(yè)企業(yè)、種養(yǎng)殖大戶等土地需求者，土地需求者需支付貸地的費(fèi)用，銀行扣除必要的費(fèi)用后把儲(chǔ)存價(jià)值以存地費(fèi)的形式兌現(xiàn)給農(nóng)戶。 其性質(zhì)，現(xiàn)今國(guó)內(nèi)存在三種主要觀點(diǎn)：一是土地儲(chǔ)備說(shuō)，二是土地流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)說(shuō)，三是金融機(jī)構(gòu)說(shuō) 。

土地銀行相較于現(xiàn)階段的土地股份合作社發(fā)展?fàn)顩r來(lái)說(shuō)，存在多處不同點(diǎn)，首先，二者性質(zhì)不同，土地股份合作社是一種土地合作經(jīng)營(yíng)形式，土地銀行是經(jīng)營(yíng)土地存貸和土地有關(guān)的長(zhǎng)期信用業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu);其次，成立主體不同，股份合作社是農(nóng)民自主成立的服務(wù)組織，土地銀行主要由政府出面組織，將農(nóng)民土地分類整合，“零存整貸”。二者最大的不同在于制度構(gòu)造，土地銀行將銀行與合作社相結(jié)合，建立了土地存貸制度，是土地股份合作社發(fā)展成熟后的高級(jí)形式。我國(guó)土地銀行的組織結(jié)構(gòu)以“農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行+土地合作社”為主，土地股份合作社是土地銀行制度的組成部分，在土地銀行制度中主要發(fā)揮其合作制的信息優(yōu)勢(shì)，作為媒介解決土地銀行與貸款人信息不對(duì)稱的問(wèn)題。

土地股份合作社是農(nóng)民專業(yè)合作社和土地銀行的前端組織機(jī)構(gòu)，其與農(nóng)民專業(yè)合作社相結(jié)合的“雙合作社”模式主要發(fā)揮了土地前期歸集整理及流轉(zhuǎn)的作用，二者優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)運(yùn)作效率;而在與銀行相結(jié)合的“農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行+土地股份合作社”的合作形式下主要發(fā)揮了其媒介的功能，兩者相互配合，降低了土地運(yùn)營(yíng)成本。

二、土地股份合作制中農(nóng)民權(quán)益保障現(xiàn)存問(wèn)題

（一）土地股份合作社缺乏主體資格損害農(nóng)民權(quán)益

當(dāng)前我國(guó)法律制度并未明確承認(rèn)土地股份合作社存在的合法性，無(wú)法進(jìn)行登記注冊(cè)，不能作為適格農(nóng)地流轉(zhuǎn)主體，一旦入股成員出現(xiàn)糾紛，缺少相應(yīng)的解決機(jī)制，弱化成員享有的權(quán)利的行使，與其提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，保障農(nóng)民權(quán)益的初衷相違背。

土地股份合作制早在上世紀(jì)九十年代便已經(jīng)出現(xiàn)，現(xiàn)階段法律制度的建立和完善遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于現(xiàn)實(shí)實(shí)踐的需要，在近幾年中央接連出臺(tái)農(nóng)村改革的相關(guān)政策后，大多地區(qū)響應(yīng)國(guó)家以及當(dāng)?shù)卣奶?hào)召，使土地股份合作社發(fā)展范圍進(jìn)一步擴(kuò)大。雖然國(guó)家以及政府在大政方針政策上給予了土地股份合作社以大力支持，但是在現(xiàn)行土地流轉(zhuǎn)運(yùn)作過(guò)程中，由于土地股份合作社沒(méi)有得到法律的認(rèn)可，不能登記注冊(cè)，有部分地區(qū)為方便現(xiàn)實(shí)需要出臺(tái)相關(guān)文件將土地股份合作社納入到農(nóng)民專業(yè)合作社的管理范圍對(duì)其進(jìn)行規(guī)范，但二者在性質(zhì)上存在巨大差異，土地股份合作社的功能在于將土地轉(zhuǎn)化成股份進(jìn)行歸集，農(nóng)民專業(yè)合作社則是以合作社成員為服務(wù)對(duì)象，提供多重服務(wù)，二者不能相提并論。“農(nóng)民可以將土地入股至農(nóng)民專業(yè)合作社，農(nóng)民專業(yè)合作社可以將社員入股的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)通過(guò)轉(zhuǎn)讓抵押等形式再次流轉(zhuǎn)，但對(duì)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股農(nóng)民專業(yè)合作社的全國(guó)性法律法規(guī)的規(guī)定隱晦含糊。” 由此可見(jiàn)，不論是將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股至土地股份合作社還是農(nóng)民專業(yè)合作社，都存在法律障礙，急需法律制度的調(diào)整，對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)格的規(guī)范，以達(dá)到從法律層面為農(nóng)民權(quán)益提供保障的目的。

（二）入股農(nóng)民知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)缺乏保障

囿于現(xiàn)階段我國(guó)合作社法律制度的不完善性，農(nóng)民將土地入股后權(quán)利保障方面存在較大問(wèn)題，主要表現(xiàn)為農(nóng)民的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)缺失。知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)作用的發(fā)揮主要依靠?jī)煞矫娴牧α浚阂皇呛献魃?，二是農(nóng)民。合作社掌握著所有土地經(jīng)營(yíng)與管理的材料，擔(dān)負(fù)著公開(kāi)信息的義務(wù)，但由于法律制度不完備，使合作社這一義務(wù)的履行缺乏有力保障，只能憑借合作社自主制定的章程進(jìn)行規(guī)范;農(nóng)民作為股東，享有知情和監(jiān)督的權(quán)利，股東擁有知情權(quán)就掌握了了解合作社經(jīng)營(yíng)狀況的權(quán)利，通過(guò)股東對(duì)合作社經(jīng)營(yíng)狀況、決策程序、管理制度的查詢以及詢問(wèn)督促合作社管理和運(yùn)營(yíng)人員有序的運(yùn)營(yíng)合作社，綜合而言，股東行使知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)不僅僅是一項(xiàng)自益權(quán)，也具有共益權(quán)的屬性。

合作社作為一個(gè)土地流轉(zhuǎn)的主體，應(yīng)該具備專業(yè)的法律認(rèn)識(shí)，農(nóng)民對(duì)入股后的土地經(jīng)營(yíng)狀況不了解，而此類信息一般掌握在合作社管理者的手中，農(nóng)民處于被動(dòng)接受土地相關(guān)消息，合作社應(yīng)當(dāng)主動(dòng)將各類信息整合公布。在筆者走訪過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，很多農(nóng)民對(duì)土地入股只有模糊概念，跟風(fēng)入股現(xiàn)象較多，而對(duì)流轉(zhuǎn)的對(duì)象以及土地流轉(zhuǎn)后的使用狀況并知之甚少，也有少數(shù)農(nóng)戶表現(xiàn)出漠不關(guān)心的狀態(tài)。眾所周知，我國(guó)實(shí)行土地公有制，土地為國(guó)家和集體所有，土地承包方依法享有承包地使用、收益和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利，有權(quán)自主組織生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和處置產(chǎn)品，承包地被依法征用、占用的，有權(quán)依法獲得相應(yīng)的補(bǔ)償。同時(shí)承包方應(yīng)當(dāng)承擔(dān)維持土地的農(nóng)業(yè)用途，不得用于非農(nóng)建設(shè);依法保護(hù)和合理利用土地，不得給土地造成永久性損害的義務(wù)。 據(jù)此農(nóng)民作為土地的承包人，對(duì)自己承包的土地享有使用、收益、處分的權(quán)利，同時(shí)也應(yīng)履行監(jiān)督的義務(wù)。但是在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐過(guò)程中，農(nóng)民這一方對(duì)土地性質(zhì)及用途的監(jiān)督，以及對(duì)入股后承擔(dān)運(yùn)作工作的股份合作社的監(jiān)督作用并未完全發(fā)揮，農(nóng)民缺乏監(jiān)督的主動(dòng)性，只能靠合作社自覺(jué)才能保障土地的用途及性質(zhì)不變，所以激勵(lì)農(nóng)民主動(dòng)行使權(quán)利勢(shì)在必行。

知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)的缺失可能會(huì)導(dǎo)致退股時(shí)很多不利于農(nóng)民利益的情況出現(xiàn)，例如：承包的土地用途已經(jīng)改變，無(wú)法恢復(fù)到原來(lái)的樣子;農(nóng)民不關(guān)心土地流轉(zhuǎn)狀況可能導(dǎo)致現(xiàn)有土地的權(quán)利人不明確，農(nóng)民無(wú)法收回自己的土地等情況發(fā)生。

（三）合作社治理機(jī)制不健全

土地股份合作社內(nèi)部的治理存在權(quán)力濫用、監(jiān)管不合理等問(wèn)題，導(dǎo)致農(nóng)民利益受損。權(quán)力濫用主要體現(xiàn)在合作社管理層的公權(quán)私用，侵犯農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利和其他一些民事權(quán)利，監(jiān)督管理部門單一，對(duì)合作社的資金監(jiān)管和人的管理不甚合理。

首先，合作社管理層權(quán)力濫用現(xiàn)象頻發(fā)，農(nóng)民入股合作社的動(dòng)機(jī)是利用組織的優(yōu)勢(shì)使自己的利益最大化，實(shí)地走訪過(guò)程中，我們發(fā)現(xiàn)，不少農(nóng)民反映合作社管理人員不作為，存在公權(quán)私用的現(xiàn)象，主要表現(xiàn)在塑造合作社形象和發(fā)放股息紅利方面，合作社人員虛假塑造合作社形象、侵吞農(nóng)民財(cái)產(chǎn)，而農(nóng)民作為弱勢(shì)一方，為了謀求今后的發(fā)展不敢對(duì)這種現(xiàn)象進(jìn)行申訴，而即使有反對(duì)的想法也不知去何處申訴。長(zhǎng)此以往，合作社的優(yōu)勢(shì)不在，成員之間很大程度上會(huì)出現(xiàn)信任危機(jī)，內(nèi)部矛盾激化，這將違背合作社成立的初衷，損害農(nóng)民的利益，不利于合作社的健康發(fā)展。

其次是對(duì)合作社的監(jiān)督管理。主要分為兩個(gè)方面：一方面是資金監(jiān)管不甚合理。股份合作社運(yùn)行過(guò)程中會(huì)有大量資金流動(dòng)，由于土地股份合作社還未有專門的法律規(guī)范，所以在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，一些地區(qū)選擇自己制定相關(guān)政策規(guī)定，用以約束合作社的運(yùn)作，但往往合作社規(guī)章的制定者和合作社的運(yùn)作方都有直接或間接的聯(lián)系，為了滿足自身利益，不可避免的就會(huì)出現(xiàn)一些漏洞。監(jiān)管制度的不完善性，導(dǎo)致資金監(jiān)管不當(dāng)，資金不能合理高效的進(jìn)行利用。另一方面是對(duì)合作社內(nèi)部工作人員的監(jiān)督管理。法律制度的缺乏與待完善導(dǎo)致實(shí)踐過(guò)程中的監(jiān)管存在較大差異性，每個(gè)地區(qū)，甚至每個(gè)合作社所實(shí)施的制度都不盡相同，總體來(lái)講現(xiàn)階段還缺乏專門監(jiān)管部門和人員。土地股份合作社管理者在合作社運(yùn)作過(guò)程中不能有效合理的行使自身的權(quán)力，不能高效的完成自身的工作任務(wù)，致使合作社的功能大打折扣，不能更好的為農(nóng)民謀取更多的福利。

（四）農(nóng)民入社激勵(lì)機(jī)制不足面臨“集體行動(dòng)困境”

從古至今我國(guó)一直以精耕細(xì)作的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)著稱，囿于這個(gè)大的農(nóng)業(yè)背景，我國(guó)一直處于個(gè)體細(xì)碎經(jīng)營(yíng)土地的狀態(tài)。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不同于其他產(chǎn)業(yè)，存在雙重風(fēng)險(xiǎn)，首先是自然風(fēng)險(xiǎn)，其次是市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)， 自然風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生在生產(chǎn)過(guò)程中，市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)主要集中于加工、流通、消費(fèi)等環(huán)節(jié)中，農(nóng)民經(jīng)營(yíng)土地屬于個(gè)體經(jīng)營(yíng)，無(wú)疑是將這雙重風(fēng)險(xiǎn)最大化，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步推進(jìn)，精耕細(xì)作不能滿足市場(chǎng)需要，為了最大程度的規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，合作成為必然趨勢(shì)，土地股份合作社正式基于這種背景產(chǎn)生。土地轉(zhuǎn)股量化使農(nóng)民既能擁有土地承包權(quán)，又能獲得經(jīng)營(yíng)權(quán)收益，還能規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，將勞動(dòng)力從土地中解放出來(lái)，農(nóng)民不再拘禁于土地上，但這又產(chǎn)生了另外一個(gè)問(wèn)題，即基于土地入股合作產(chǎn)生的“集體行動(dòng)困境”。

亞里士多德曾這樣說(shuō)：“凡事屬于最多數(shù)人的公共事務(wù)往往是最少數(shù)人照顧的事務(wù)，人們關(guān)心自己的所有，而忽視了公共事務(wù)?！?而一旦集體成立，就意味著原本的個(gè)體都變成了集體中的一部分，土地股份合作制優(yōu)勢(shì)之一在于擴(kuò)大規(guī)模效益，但是當(dāng)規(guī)模越來(lái)越大，個(gè)體從集體中獲得的個(gè)人收益就越來(lái)越微不足道，農(nóng)民的積極性降低，不關(guān)心自己的土地的經(jīng)營(yíng)狀況，處于完全放手不管的狀態(tài)， 農(nóng)民的參與度不夠掣肘合作社穩(wěn)定發(fā)展，屬于“集體行動(dòng)困境”中的一種現(xiàn)象，這一現(xiàn)象的產(chǎn)生會(huì)導(dǎo)致公共組織效率缺失、政策執(zhí)行失范等問(wèn)題。

三、土地股份合作社農(nóng)民權(quán)益保障障礙的克服

（一）完善土地股份合作社相關(guān)立法

就目前土地股份合作社發(fā)展?fàn)顩r而言，一些學(xué)者也提出主張將農(nóng)民專業(yè)合作社制度移植到土地股份合作社上使用，但并不提倡設(shè)置專門的法律對(duì)其進(jìn)行規(guī)范，“農(nóng)地入股的合作社僅僅是基于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的特殊社會(huì)功能，在出資與產(chǎn)權(quán)性質(zhì)、利益分配和虧損承擔(dān)等方面，不得已突破《農(nóng)民專業(yè)合作社法》對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社的一種變異，但是并沒(méi)有超出傳統(tǒng)合作制的基本范疇……農(nóng)地入股合作社的立法可以而且應(yīng)當(dāng)納入《農(nóng)民專業(yè)合作社法》的框架，沒(méi)有必要單獨(dú)制定《農(nóng)地股份合作社法》?！?但是不得不承認(rèn)的是農(nóng)民專業(yè)合作社制度自身對(duì)于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展而言存在一些局限性，在《中華人民共和國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社法》中第二條第二款明確規(guī)定農(nóng)民專業(yè)合作社的職能， 這一規(guī)定明確了農(nóng)民專業(yè)合作社的職責(zé)，也間接體現(xiàn)出土地股份合作社的價(jià)值和作用，土地股份合作社被定義為：指在家庭承包經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)上，農(nóng)民群眾按照依法自愿有償?shù)脑瓌t，以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股聯(lián)合經(jīng)營(yíng)并共享收益的農(nóng)業(yè)合作形式。 兩者的職能和作用存在實(shí)質(zhì)性的差異，一個(gè)以提供農(nóng)業(yè)服務(wù)為主，一個(gè)以土地流轉(zhuǎn)的前期歸集為主要職能，雖然兩者在某種程度上有所重合，但是主要的職能具有不可替代性。

于筆者而言更傾向于在《農(nóng)民專業(yè)合作社法》中規(guī)范其實(shí)際運(yùn)作，將土地股份合作制納入《農(nóng)民專業(yè)合作社法》，增加詳細(xì)條款對(duì)其進(jìn)行規(guī)范。對(duì)比日本完善的合作社法律體系，我國(guó)的合作社法律體系構(gòu)建還很不成熟，《農(nóng)民專業(yè)合作社法》的完善是我國(guó)合作社法律體系構(gòu)建邁出的第一步，具有重要意義。

（二）完備合作社治理機(jī)制

由于法律沒(méi)有明確土地股份合作制度的制度設(shè)計(jì)，可能導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)運(yùn)作過(guò)程中圖斯股份合作社出現(xiàn)侵犯農(nóng)民知情權(quán)的狀況。為切實(shí)保障農(nóng)民的權(quán)益，應(yīng)建立健全信息公開(kāi)制度。農(nóng)民作為土地的“主人”，應(yīng)當(dāng)享有對(duì)土地使用的知情權(quán)和合理合法使用土地的監(jiān)督權(quán)，無(wú)論是對(duì)于立法，亦或是實(shí)踐，都應(yīng)當(dāng)將農(nóng)民的權(quán)益放在首位。

土地股份合作社發(fā)展到現(xiàn)階段離不開(kāi)村集體的支持，在實(shí)地走訪中我們發(fā)現(xiàn)合作社內(nèi)部的主要管理者絕大部分都來(lái)自于村委會(huì)，這就導(dǎo)致實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，土地股份合作社與村委會(huì)之間出現(xiàn)權(quán)利混同，同時(shí)也產(chǎn)生公權(quán)私用的現(xiàn)象，該現(xiàn)象的發(fā)生很大一部分原因來(lái)自于監(jiān)管，監(jiān)管不當(dāng)或者監(jiān)管力度小導(dǎo)致合作社內(nèi)部工作人員松懈，加強(qiáng)懲處力度，從嚴(yán)治社，更符合現(xiàn)階段合作社發(fā)展的要求。對(duì)此建立嚴(yán)謹(jǐn)?shù)暮献魃缯鲁?、設(shè)立專門的監(jiān)管部門對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督管理勢(shì)在必行，監(jiān)督人員應(yīng)當(dāng)著重選用一定比例的村里有能力的村民，村民在將土地入股到土地股份合作社后，作為土地的承包者，享有監(jiān)督的權(quán)利;同時(shí)，可以引入外部監(jiān)督機(jī)制，外部成員作為獨(dú)立個(gè)體，與村內(nèi)集體或者個(gè)人之間存在隸屬和依賴關(guān)系的概率相對(duì)較小，與農(nóng)民不存在利益沖突，能更好的發(fā)揮監(jiān)督管理職責(zé)。

合作社應(yīng)當(dāng)在農(nóng)民將土地入股后恪守信息公開(kāi)的職責(zé)，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)政策法規(guī)宣傳的力度，及時(shí)告知農(nóng)民土地動(dòng)向以及土地使用狀況，做到消息透明，農(nóng)民能夠快速獲取土地相關(guān)信息以保障農(nóng)民的合法權(quán)益不受損害。筆者在走訪過(guò)黑龍江的某一村莊后，發(fā)現(xiàn)村里的大部分人對(duì)土地相關(guān)的政策和法規(guī)都有相對(duì)較多的了解，清晰地知道自己的土地流轉(zhuǎn)去向，并且對(duì)土地流轉(zhuǎn)抱有較高的期望，能夠準(zhǔn)確行使自身?yè)碛械臋?quán)利，履行義務(wù)，對(duì)合作社治理起到了幫助作用。由此可見(jiàn)，公開(kāi)合作社信息、增加農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)政策的認(rèn)識(shí)也是合作社治理工作的重要部分。合作社治理離不開(kāi)農(nóng)民的支持與協(xié)助，了解農(nóng)民所想，真正做到為農(nóng)民服務(wù)，為農(nóng)民謀福利，對(duì)后期的土地使用工作開(kāi)展減少很多不必要的矛盾。

（三）建立激勵(lì)和保障機(jī)制促進(jìn)農(nóng)民參與

加強(qiáng)農(nóng)民自主治理能力，首先是要確立股權(quán)的獨(dú)立性，明晰每戶農(nóng)民入股份額，農(nóng)民以承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股，明確股權(quán)的獨(dú)立性才能保障收益的落實(shí)，股權(quán)證明是農(nóng)民入股土地股份合作社最有力的證明，合作社向入股農(nóng)民發(fā)放股權(quán)證明是對(duì)農(nóng)民權(quán)益的重要保障。其次制定賞罰分明的激勵(lì)機(jī)制，建立勞動(dòng)者個(gè)人報(bào)酬制度，用以提高農(nóng)民對(duì)土地股份合作社工作的參與積極性，發(fā)揮利益調(diào)解器的作用。針對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中面臨的自然風(fēng)險(xiǎn)，可以通過(guò)購(gòu)買農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)來(lái)分散這一風(fēng)險(xiǎn)，彌補(bǔ)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)在應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害方面的不足，同時(shí)保障了農(nóng)民的利益。

前文中已經(jīng)提及，農(nóng)民是監(jiān)督土地股份合作社落實(shí)工作的中堅(jiān)力量，所以，作為監(jiān)督主體之一最大程度的參與合作社日常運(yùn)營(yíng)能夠起到很好的督促作用，并且能夠防止土地流轉(zhuǎn)后被濫用，農(nóng)民行使監(jiān)督權(quán)也能幫助其樹(shù)立“主人翁”意識(shí)，激勵(lì)其參與土地運(yùn)作工作中。在我國(guó)，土地是作為一種保障承包給農(nóng)民的，它在農(nóng)民的生活中起到了最基本的供給作用，而且農(nóng)業(yè)作為第一產(chǎn)業(yè)，在整個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中發(fā)揮著非常重要的作用，所以農(nóng)民認(rèn)識(shí)到土地重要性，對(duì)提高農(nóng)民參與度有很大的幫助和促進(jìn)作用，農(nóng)戶作為長(zhǎng)久以來(lái)的土地使用者，更為了解土地的使用狀況，可以在實(shí)踐過(guò)程中，對(duì)做出突出貢獻(xiàn)的個(gè)人給予額外的獎(jiǎng)勵(lì)，例如獎(jiǎng)金或者榮譽(yù)等，對(duì)于違反規(guī)章制度、消極懈怠的進(jìn)行批評(píng)，以上要根據(jù)各村具體的實(shí)際情況情況進(jìn)行，制定適宜的激勵(lì)政策讓農(nóng)民積極參與到土地經(jīng)營(yíng)上來(lái)，更有利于因地制宜發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，提高土地使用效率，減少不必要的資源浪費(fèi)，節(jié)約農(nóng)民發(fā)展過(guò)程中所產(chǎn)生的不必要的實(shí)驗(yàn)成本，也有利于國(guó)家政策規(guī)定的執(zhí)行和完成。

（四）加強(qiáng)合作社的監(jiān)管

加強(qiáng)合作社的監(jiān)管主要依靠外部監(jiān)管和內(nèi)部監(jiān)管兩者并行，監(jiān)管對(duì)象包含資金和權(quán)力兩個(gè)方面，從加強(qiáng)這兩方面的監(jiān)管以求達(dá)到充分保障農(nóng)民權(quán)益的目的。

土地轉(zhuǎn)股量化后，農(nóng)民將零星土地歸集到一起，這種做法有助于吸納土地經(jīng)營(yíng)者注入資金，將土地進(jìn)行規(guī)?；?jīng)營(yíng)，使其發(fā)揮出更大的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，合作社根據(jù)農(nóng)民的持股比例給予其土地的固定收益以及浮動(dòng)收益，這中間會(huì)涉及大量的資金管理問(wèn)題，如果缺乏監(jiān)管勢(shì)必會(huì)損害農(nóng)民的利益。為加強(qiáng)合作社的內(nèi)部資金監(jiān)管，我們可以從以下兩方面入手：首先，加強(qiáng)合作社的自我監(jiān)管，即內(nèi)部監(jiān)管;發(fā)揮合作社內(nèi)部監(jiān)管部門以及入股農(nóng)民的監(jiān)督作用，監(jiān)管部門定期核查合作社所有的財(cái)務(wù)收支狀況，另外可以建立一個(gè)信息化平臺(tái)，將合作社所有資金的收入支出放置在陽(yáng)光下，讓農(nóng)民可以看到每一筆錢的去處，防止資金濫用。其次，引入外部力量對(duì)合作社進(jìn)行監(jiān)管;目前主要是發(fā)揮政府的監(jiān)管作用，做到“村帳鄉(xiāng)管”。當(dāng)合作社得到法律認(rèn)可，獲得主體資格進(jìn)行登記注冊(cè)后，還可以增加工商、稅務(wù)等部門的監(jiān)管，監(jiān)管力度會(huì)大大提升。

上文中提及土地股份合作社很大程度上依賴于村委會(huì)而存在，造成合作社與村委會(huì)發(fā)生權(quán)利混同，另外合作社內(nèi)部本身也存在權(quán)力濫用的問(wèn)題。針對(duì)合作社內(nèi)部權(quán)力的監(jiān)管，主要有一下兩點(diǎn)建議：首先，合作社內(nèi)部要充分發(fā)揮股東大會(huì)的作用;農(nóng)民作為土地承包權(quán)人和合作社股東，享有實(shí)際管理合作社的權(quán)利，是最好的監(jiān)督管理者，鼓勵(lì)入股農(nóng)民行使自己的決策權(quán)。其次，擴(kuò)大監(jiān)事的選任范圍，不僅僅局限于村委會(huì)或者股東內(nèi)部，可以適當(dāng)引入外部人員，制定監(jiān)事任期制度，任期屆滿可以連選連任，充分實(shí)現(xiàn)監(jiān)事會(huì)對(duì)合作社的監(jiān)管。

注釋：

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《農(nóng)民專業(yè)合作社法》第二條：農(nóng)民專業(yè)合作社是在農(nóng)村家庭承包經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)上，同類農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者或者同類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)服務(wù)的提供者、利用者，自愿聯(lián)合、民主管理的互助性經(jīng)濟(jì)組織。

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土地銀行是指主要經(jīng)營(yíng)土地存貸及與土地有關(guān)的長(zhǎng)期信用業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu).

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《農(nóng)民專業(yè)合作社法》第二條第二款：農(nóng)民專業(yè)合作社以其成員為主要服務(wù)對(duì)象，提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的購(gòu)買，農(nóng)產(chǎn)品的銷售、加工、運(yùn)輸、貯藏以及與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)有關(guān)的技術(shù)、信息等服務(wù)。

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