彭 劍

清廷在預(yù)備立憲期間頒布的《憲法大綱》和《十九信條》，均是中國歷史上最早的憲法性文件。但是，學(xué)界關(guān)注《憲法大綱》比較多，而對《十九信條》，雖研究辛亥革命或中國憲政史的著作都會提及，但缺乏深入的專題研究，誠如有學(xué)者所言，大家對它“缺少必要的研究熱情”①李永健：《〈十九信條〉保障權(quán)利條款缺失的憲法解讀》，《華北水利水電學(xué)院學(xué)報》社科版2010年第3期。。并且，已有的研究，多法理的討論，少史實的梳理，以至對一些基本事實尚未澄清②如王世杰和錢端升認(rèn)為十九信條顯示了“議會政治”“虛君共和”的政治理念，見二氏合著《比較憲法》，北京：中國政法大學(xué)出版社，1997年，第351頁。張晉藩認(rèn)為：“《重大信條十九條》關(guān)于皇帝、國會、責(zé)任內(nèi)閣三者之間的相互制衡, 是資產(chǎn)階級三權(quán)分立學(xué)說的具體體現(xiàn), 是實施憲政的保證, 因此, 比起《欽定憲法大綱》無疑前進(jìn)了一步?！币娛现吨袊鴳椃ㄊ贰?，長春：吉林人民出版社，2004年，第131頁。陳峰認(rèn)為，十九信條“表明清政府完全拋棄了畸形的德、日憲政模式, 開始采行盎格魯—撒克遜憲法模式”。見氏著《中國憲政史研究綱要》，貴陽：貴州人民出版社，2003年，第122頁。。本文擬從三個方面入手，以期加深對此問題的認(rèn)識。

一、起草在先，奉旨在后

如眾所知，《十九信條》由資政院起草，頒布于1911年11月3日。資政院在奏報《十九信條》的折子里說，近來形勢日益嚴(yán)峻，四川、湖北、湖南、江西、陜西、山西、廣東等省亂耗頻傳，“大局已幾于瓦解”。挽救之方，還是要以“憲法良否以為關(guān)鍵”。最近朝廷采取了一系列措施，其中一項，就是將“憲法交由臣院起草”。但是，起草憲法，茲事體大，“非旦夕所可完成”。然而，現(xiàn)在人心惶惶，大局危迫，在正式憲法制定之前，最好能有所表示，“將重大信條先行頒示天下”。于是，該院“擬具憲法內(nèi)重大信條十九條”，請朝廷“毅然俯允”，并“宣誓太廟，布告臣民”，以“固邦本”，“維皇室”[注]《資政院總裁李家駒等請將草擬憲法內(nèi)重大信條先行頒示并請準(zhǔn)軍人參與憲法起草意見折》(宣統(tǒng)三年九月十三日)，故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料》上，北京：中華書局，1979年，第101—102頁。。觀此，信條是資政院奉到起草憲法的上諭之后起草出來的。按，清廷授權(quán)資政院起草憲法，是在11月2日[注]《宣統(tǒng)政紀(jì)》卷63，宣統(tǒng)三年九月丙子，《清實錄》第60冊，北京：中華書局，1987年影印本，第1163頁。。2日奉到起草憲法的上諭，3日就上奏《十九信條》，這也許是人類歷史上效率最高的一次制憲活動了。但如此高速，難免給人留下極端草率的印象。

不過，在清季制憲過程中扮演了重要角色的資政院議員汪榮寶的日記顯示[注]汪榮寶很有可能是起草《憲法大綱》的核心人物，在1911年7月到9月間，他又作為協(xié)纂憲法大臣，與李家駒一道，執(zhí)筆起草了一份憲法草案。彭劍：《清季憲政編查館研究》，北京：北京大學(xué)出版社，2011年，第3章;王曉秋：《清末政壇變化的寫照——宣統(tǒng)年間〈汪榮寶日記〉剖析》，《歷史研究》1989年第1期。，資政院并非在奉到起草憲法的上諭之后才開始起草信條的。其11月2日的日記寫道：

早起，詣閏生，旋往資政院，與同人商榷憲法信條。籍君忠寅持一院制說，而理由頗不貫徹。予起辯難，幾至決裂。午刻，倫、澤兩邸到院，述本日灤州軍隊電奏，對于初九日諭旨尚多不滿，有“荷戈西望，不勝迫切待命之至”等語。并聞禁衛(wèi)軍亦與灤州聯(lián)合，岌岌可危。又聞武昌有電到閣，請停戰(zhàn)，惟其條件如何，尚不可知。審察情形，非將灤軍要請各條立予決答，不足以救危急。余仍回起草室，同人已議定信條十九事，即付秘書廳謄寫。隨后兩邸亦來，演說撰擬始末及今后辦法，同人力陳利害，請將宣布信條之事于明日奏陳，務(wù)望即日裁可，以安人心，兩邸應(yīng)允。旋開會(愛國公債業(yè)付審查，宣統(tǒng)寶鈔業(yè)否決)，忽議長持上諭，宣布將憲法交資政院起草。眾歡呼。余未及散會，先行退出。[注]北京大學(xué)圖書館館藏稿本叢書編委會編輯：《北京大學(xué)館藏稿本叢書1 汪榮寶日記》(以下簡稱《汪榮寶日記》)，天津：天津古籍出版社，1987年影印本，第1041頁。

按照汪氏此處所記，11月2日，在奉到起草憲法的上諭之前，資政院已經(jīng)起草好了十九信條。汪氏所言不虛。并且，資政院動手起草信條，并非始于11月2日。該院10月31日發(fā)給灤州軍人的一封電報說，它現(xiàn)在正在進(jìn)行的一項工作，是“參照尊處政綱所列，擬具重要信條”[注]《資政院全體議員致灤州第二十鎮(zhèn)司令處電文》，《盛京時報》宣統(tǒng)三年九月十七日，第4版。。如果所言屬實，則起草信條一事，最晚是在10月31日開始的。

此處所言“尊處政綱”，乃是10月27日，由駐扎在近畿灤州的第二鎮(zhèn)統(tǒng)制張紹曾領(lǐng)銜，與該鎮(zhèn)兩個協(xié)統(tǒng)伍祥楨、潘矩楹以及護(hù)理第三鎮(zhèn)統(tǒng)制盧永祥、第二混成協(xié)統(tǒng)領(lǐng)藍(lán)天蔚聯(lián)署的奏折中提出的改革政治的主張，共計十二條。其中在制憲方面，明確提出要“以英國之君主憲章為準(zhǔn)的”，“憲法由國會起草議決，以君主名義宣布，但君主不得否決之”[注]《陸軍統(tǒng)制官張紹曾等奏陳請愿意見政綱十二條折》，《清末籌備立憲檔案史料》上，第99—100頁。。

受日本學(xué)界影響，清季各界對制憲方式大致有欽定、協(xié)定、民定之分。由君主獨(dú)享制憲權(quán)，不容人民參與的制憲方式為欽定；由君主和人民共享制憲權(quán)的制憲方式為協(xié)定；由人民專享制憲權(quán)的制憲方式為民定。1906年宣示“仿行憲政”國策以來，清廷的憲政改革均以日本為取法對象，在制憲方面，堅持欽定的制憲方法，以便鞏固君權(quán)[注]彭劍：《清季憲政編查館研究》，第3章。。繼1908年頒布《欽定憲法大綱》之后，清廷又于1910年底派遣溥倫和載澤為制憲大臣，負(fù)責(zé)起草欽定憲法[注]《宣統(tǒng)政紀(jì)》卷43，宣統(tǒng)二年十月甲戌，《清實錄》第60冊，第771—772頁。。隨后，溥倫和載澤在1911年3月奏派陳邦瑞、李家駒、汪榮寶三人為協(xié)同纂擬憲法人員，并于7月初正式開始纂擬，到9月底，已由汪榮寶和李家駒執(zhí)筆起草好了憲法條文。正在分批進(jìn)呈給攝政王載灃“欽定”的時候，武昌起義爆發(fā)了。受革命的沖擊，他們的制憲工作被迫停止[注]王曉秋：《清末政壇變化的寫照——宣統(tǒng)年間〈汪榮寶日記〉剖析》，《歷史研究》1989年第1期。。汪榮寶11月2日所記溥倫和載澤在資政院對起草《十九信條》的議員們所演說的“撰擬始末”，就是此事。

灤州軍人在10月27日提出，憲法要由國會制定。若照此辦理，制憲方式不啻由欽定突變?yōu)槊穸?。對此，清廷未能及時做出答復(fù)。于是，兩天之后(29日)，資政院收到了張紹曾等人的一封電報，對清廷尚未對其27日的“奏報”(實為兵諫)做出反應(yīng)非常惱火，態(tài)度強(qiáng)硬地宣稱，其所提政綱十二條“實為現(xiàn)在扶危定傾之不二法門，自謂一字不可增減”，要資政院“迅予提案質(zhì)問政府，從速解決”[注]《張紹曾致資政院電》，杜春和編：《辛亥灤州兵諫函電資料選》，《近代史資料》(總第91號)，北京：中國社會科學(xué)出版社，1997年，第55頁。。

30日，清廷頒發(fā)上諭，授予資政院“協(xié)贊”憲法之權(quán)。但是，這仍然不是對灤州軍人的要求的回應(yīng)，而是對資政院的回應(yīng)。原來，資政院在29日遞交了一份奏折，說憲法是“君民共守之信條”，要求給予該院“協(xié)贊”憲法之權(quán)[注]《奏為時事艱危人心解體請頒詔將憲法交臣院協(xié)贊以維人心而靖禍亂事》(宣統(tǒng)三年九月初八日)，錄副奏折，03—9303—020，中國第一歷史檔案館藏。。于是，清廷在次日頒發(fā)上諭，對此表示認(rèn)可，并命“溥倫等敬遵《欽定憲法大綱》，迅將憲法條文擬齊，交資政院詳慎審議，候朕欽定頒布”[注]《宣統(tǒng)政紀(jì)》卷62，宣統(tǒng)三年九月癸酉，《清實錄》第60冊，第1152頁。。這一上諭，雖然賦予了資政院“協(xié)贊”憲法的權(quán)力，制憲方式由欽定轉(zhuǎn)向了協(xié)定，但是，要求憲法依然按照《欽定憲法大綱》起草，資政院“協(xié)贊”之后，仍然要由君主欽定，可知清廷至此還在幻想著憲法可以“鞏固君權(quán)”。

資政院奉到以上諭旨之后，于31日給灤州軍人發(fā)了一通電報，說自己奏請的協(xié)贊憲法以及組織責(zé)任內(nèi)閣、特赦黨人等均被朝廷諭允，這些都與軍人所提的“政綱”吻合。談到制憲，資政院說該院已經(jīng)議決，將來制憲要“采用英國君主立憲主義，用成文法規(guī)定”，目前該院正在做的是“擬具重要信條”[注]《資政院全體議員致灤州第二十鎮(zhèn)司令處電文》，《盛京時報》宣統(tǒng)三年九月十七日，第4版。。

資政院此處所說的制憲方案，與張紹曾等人的“政綱”比較接近。但是，這只是資政院的一面之詞，清廷迄未肯定他們的制憲主張。因此，軍人繼續(xù)向清廷討要說法，于11月1日致電軍咨府，請其代奏。電報對清廷在10月30日諭旨中所談的制憲方案明確予以反對：

上諭又云：著溥倫等敬遵欽定憲法大綱，迅將憲法條件(原文如此，引者注)擬齊。竊繹憲法首標(biāo)君上大權(quán)，以立法、司法、行政三者概歸君上，大權(quán)作用與臣等所奏政綱適成反對。請懇收回成命，取銷(消)憲法大綱，由議院制定，以符臣等原奏。[注]《張紹曾致軍咨府代奏電》，杜春和編：《辛亥灤州兵諫函電資料選》，《近代史資料》(總第91號)，第59頁。

在電報末尾，還加上了一句“荷戈西望，不勝惶恐待命之至”。據(jù)汪榮寶11月2日的日記，溥倫和載澤注意到了這一句話(不過他們把發(fā)電報的時間搞錯了)。這句話很有殺傷力，使他們意識到，再不滿足灤州軍人的要求，大局將無法收拾。正是受到了軍人的巨大威脅，清廷在11月2日頒發(fā)上諭，宣布“所有大清帝國憲法，均著交資政院起草，奏請裁奪施行”[注]《宣統(tǒng)政紀(jì)》卷63，宣統(tǒng)三年九月丙子，《清實錄》第60冊，第1163頁。，再無欽定字樣，欽定制憲的局面終于被打破。次日，資政院就上奏《十九信條》，當(dāng)即奉旨諭允。雖然資政院在上奏的時候宣稱該院是在獲得制憲權(quán)之后動手起草的信條，但從汪榮寶日記和資政院10月31日的電報來看，該院在獲得制憲權(quán)之前已經(jīng)著手，并且起草好了信條。因此可以想象，如果清廷在11月2日不發(fā)布新的制憲方案，資政院也會努力爭取——有資料顯示，在11月1日，資政院開了一次秘密會，并邀請內(nèi)閣總理大臣奕劻、協(xié)理大臣徐世昌等人參加。在這次會議上，議員們強(qiáng)調(diào)“憲法應(yīng)采用英國君主立憲主義，仍用成文法規(guī)定之”，即放棄日本式立憲，采用英國式立憲，此中包含了否定30日清廷所頒布的制憲方案的意思。議員們成功地獲得了奕劻的同情，使他表示愿意將此主張“代為上達(dá)”[注]《九月十一日資政院秘密會經(jīng)過情形》，《協(xié)和報》1911年第7期，第15頁。。從汪榮寶日記則可以看出，在11月2日，資政院議員成功說服溥倫和載澤，使他們應(yīng)允去做攝政王的工作。也就是說，資政院議員已經(jīng)為打破仿日立憲采取了一定的措施。

據(jù)汪榮寶11月2日日記，那一天討論信條的時候，他和籍忠寅之間就將來國會是采取一院制還是兩院制的問題產(chǎn)生了分歧，兩人相互辯難，“幾至決裂”。從這一細(xì)節(jié)來看，《十九信條》的起草雖然倉促，但在起草過程中，也還是有過一些認(rèn)真的討論。

十九信條起草好之后，當(dāng)天議決?！秴f(xié)和報》在這方面留下了一點(diǎn)細(xì)節(jié)。據(jù)其報道，進(jìn)入議決信條的議題之后，先由“起草員陳敬第報告起草大意”，然后由秘書長宣讀奏稿。其后，由議長宣讀條文，逐條表決。表決比較順利，唯獨(dú)表決第十四條的時候，發(fā)生了一點(diǎn)波折。

王璟芳對這一條所規(guī)定的預(yù)算未經(jīng)國會議決不得照前年度預(yù)算開支一事表示反對，“以為于行政上實有不便”。他提出一個修正案，建議刪除“不得”二字。若如此，則關(guān)于這一問題的立法精神完全反轉(zhuǎn)過來了。他的主張遭到了易宗夔的反對，兩人“討論良久”。隨后，議長用起立表決的方式?jīng)Q定王璟芳的提議能否成為議題。結(jié)果，“起立者不滿三十人，不成為議題”。這時，王季烈又提出另一修正案，建議將這一條刪去。結(jié)果，也沒有得到認(rèn)可，“亦不成為議題”。于是，這一條還是表決原案，“立者多數(shù)”。

逐條表決之后，“仍將全案付表決”——即表決十九信條作為一份文件能否成立。結(jié)果，“全場皆起立贊成”。

于是，十九信條在資政院通過了表決。議長宣布，此件明日上奏[注]《資政院第六次會議紀(jì)事》，《協(xié)和報》1911年第7期，第14頁。。

在議決《十九信條》的會場上，王璟芳發(fā)言最多，易宗夔辯論最烈，但更值得關(guān)注的，也許是陳敬第。《協(xié)和報》對陳敬第的介紹只有寥寥一句，但透露出，陳敬第在起草《十九信條》及上奏稿中扮演了重要角色。

《協(xié)和報》稱陳敬第是“起草員”，給人留下《十九信條》及其折稿出自陳敬第一人手筆的感覺。實則如此重要的議題，不可能由一人操作(如前文所已揭示，至少還有汪榮寶、籍忠寅參與了起草)。資政院的一般做法，對于重要議題，是任命幾個人集體起草。議決之時，由為首的一人報告起草時的法理和主要關(guān)注點(diǎn)。議決《十九信條》的時候，陳敬第代表起草者報告“起草大意”，說明他在起草諸人中居于為首的位置。

綜合以上點(diǎn)滴細(xì)節(jié)，我們可以知道，《十九信條》是在1911年10月底至11月初的三四天中，由陳敬第、汪榮寶、籍忠寅等資政院議員起草，于11月2日由資政院會議議決的。在起草和表決的過程中，都發(fā)生了一些辯難，此中傳達(dá)出的信息是，雖然倉促急迫，但資政院議員在一定程度上仍然懷抱著一份純真。

二、信條淵源

自來學(xué)者均謂信條系以兵諫軍人的政綱為藍(lán)本[注]如民國學(xué)者儲玉坤說：“資政院基于張氏的提案，擬定了憲法信條十九條入奏，清廷即以命令宣布，是為我們所謂的十九信條?！币娛现吨袊鴳椃ù缶V》，上海：中華書局，民國三十七年，第44頁。今人趙潤生、馬亮寬則干脆稱信條是“根據(jù)十二條政綱擬具的憲法重大信條十九條”，見趙潤生、馬亮寬：《辛亥灤州兵諫與灤州起義》，天津：天津人民出版社，2003年，第109頁。。這種說法，大致不差。但政綱是12條，信條則是19條，二者顯有出入。并且，軍人的政綱中也不是每一條都被吸收進(jìn)了信條。那么，政綱中的哪些條款轉(zhuǎn)成了信條的條款？信條中的其他條款，是出自資政院的創(chuàng)制，還是另有所本？對這些問題，似有必要理清。

信條中有八條與政綱相似度極高，大致可以判斷，這些條款源自政綱。這八條與對應(yīng)的信條如下：

表1 十九信條源自灤州兵諫軍人政綱一覽表

資料來源：《陸軍統(tǒng)制官張紹曾等奏陳請愿意見政綱十二條折》，《清末籌備立憲檔案史料》上，第100—101頁;《擇期頒布君主立憲重要信條諭》(宣統(tǒng)三年九月十三日)，《清末籌備立憲檔案史料》上，第102—103頁。

政綱中的另外四條未被吸納進(jìn)信條中，為什么？

其中有三條與憲法無關(guān)，沒有理由被納進(jìn)憲法信條之中。這三條分別是：

第2條 立開國會，于本年之內(nèi)召集。

第7條 關(guān)于國事犯之黨人，一體特赦擢用。

第12條 關(guān)于現(xiàn)時規(guī)定憲法、國會選舉法及解決國家一切重要問題，軍人有參議之權(quán)。

剩下的第6條：“格殺勿論、就地正法等律，不得以命令行使。又對于一般人民，不得違法隨意逮捕、監(jiān)禁?！睉?yīng)該說與憲法有關(guān)系，涉及到人民的人身安全問題。但資政院制定信條的時候，堅持的一條原則是：“凡屬立憲國憲法共同之規(guī)定，則暫從闕略，俟全部起草時，再行擬具?！盵注]《資政院總裁李家駒等請將草擬憲法內(nèi)重大信條先行頒示并請準(zhǔn)軍人參與憲法起草意見折》(宣統(tǒng)三年九月十三日)，《清末籌備立憲檔案史料》上，第102頁。而政綱第六條的后半段顯然屬于“立憲國憲法共同之規(guī)定”的范疇。

信條中的8條來自政綱，那么其他條款呢？

清宮檔案中的一份陳請書的相關(guān)內(nèi)容，與信條中的很多條款如出一轍。這份陳請書，應(yīng)該是信條的另一重要淵源。

陳請書保存在資政院全宗中，應(yīng)該是由于它被陳請者提交給了資政院的緣故。據(jù)陳請書所言，將它遞交給資政院的牽線者，就是資政院議員易宗夔。

陳請書的提出者，不是個人，而是在京各政黨的有關(guān)人員，包括憲政實進(jìn)會的文斌、憲友會的黃為基、辛亥俱樂部的隆福、八旗憲政研究會的恒鈞、憲政公會的陸鴻逵等人。

陳請書沒有寫日期，但可以根據(jù)其內(nèi)容作出大致不差的推斷。

陳請書有言：“現(xiàn)在憲法交院審議或尚須時日。”由此可以判斷，陳請?zhí)峤挥谥I令溥倫等將憲法條文纂擬交院審議之后。

陳請書又有言：“以上所列各端，擬即日由資政院奏請先行明降諭旨，著纂擬憲法大臣編入憲法及附屬法律草案?！庇纱丝梢耘袛啵愓?zhí)峤挥谥I令由資政院直接起草憲法之前，因為如果是在資政院獲得了憲法起草權(quán)之后，就不會有“纂擬憲法大臣”之說了。

諭令溥倫等將憲法纂擬交院審議的時間是10月30日，授予資政院起草憲法權(quán)的時間是11月2日。10月31日，資政院給兵諫軍人發(fā)了一通電報，稱該院正在“參照尊處政綱所列，擬具重要信條”?！皡⒄铡倍痔貏e值得注意。資政院的用語是“參照”，不是“遵照”，說明資政院起草信條時，對軍人的政綱，不是依葫蘆畫瓢。其參照的對象，很有可能除了政綱還有其他。也許，在京各政黨的陳請書也是參照之一。

如果這一推論成立，則可以進(jìn)一步推斷，陳請書提交給資政院的時間，當(dāng)在10月30日或31日。甚至可以猜測，資政院是在受了兵諫軍人的壓迫，并受到在京各政黨的促動[注]陳請書極力策動資政院采取行動。除上引“以上所列各端，擬即日由資政院奏請先行明降諭旨，著纂擬憲法大臣編入憲法及附屬法律草案”之外，尚有“今者時局阽危，京師震動，亟宜實行立憲以消革命之源”，“請由貴院即日分別建議具奏，以挽危局而安人心”等語句。資政院檔案全宗號:50,案卷號:2,中國第一歷史檔案館藏。，開啟了制定信條一事。

陳請書提出了挽救時局的“法律上條件十六端”“政治上條件三端”。法律上的16項條件中，主體是“關(guān)于憲法之條件”，共14條。列舉如下：

一、帝位繼承宜于憲法內(nèi)規(guī)定綱要，不可過于簡略。

二、皇帝大權(quán)宜一一列舉，不宜有概括之規(guī)定。

三、政治條約應(yīng)經(jīng)議會承認(rèn)后方有效力，此外經(jīng)濟(jì)條約及一切國際合同，一律宜經(jīng)議會議決后方能締結(jié)。

四、命令范圍以執(zhí)行法律及法律所委任者為準(zhǔn)，緊急命令宜嚴(yán)定條件，獨(dú)立命令不宜襲用。

五、文武官制及各項官規(guī)宜作為法律經(jīng)議會議決。

六、皇室經(jīng)費(fèi)之制定及增減宜經(jīng)議院議決。

七、議會開會期間每年至短以六個月為度。

八、每一次內(nèi)閣不得為兩次議會之解散。

九、政府以國務(wù)大臣為之，弼德院不在其內(nèi)。

十、大臣責(zé)任及身份宜詳細(xì)規(guī)定，不可過于簡略。

十一、皇族不得為國務(wù)大臣及其他行政官。

十二、日本憲法上非常財政處分之規(guī)定、施行前年度預(yù)算之規(guī)定及既定歲出之規(guī)定等不宜襲用。

十三、議會宜有修正憲法之提案權(quán)。

十四、此外《憲法大綱》所載，凡與上列各條不相沖突者，仍一體遵用。

瀏覽各條可知，在京各政黨不像兵諫軍人那般激烈。如并未要求全盤否定《憲法大綱》，與此處所列各條不沖突諸條，仍可遵用(第14條)。如關(guān)于憲法修正的提案權(quán)，并未要求只屬于議會，而只是要求議會也擁有此權(quán)(第13條)。

不過，從整體上看，陳請書體現(xiàn)了紳士集團(tuán)限制君權(quán)、保障民權(quán)的追求。如第2條關(guān)于君主大權(quán)，從表面上看，陳請書跟《憲法大綱》一樣，主張用列舉的辦法，但是，“不宜有概括之規(guī)定”一句，體現(xiàn)了對君權(quán)的限制。如第3條關(guān)于條約與國際合同，須得到議會的承認(rèn)或經(jīng)議會議決，第4條對君主命令范圍的嚴(yán)格限制，第5條要求官制官規(guī)須經(jīng)議會議決，第6條皇室經(jīng)費(fèi)須經(jīng)議會議決，第9條弼德院不得干預(yù)國務(wù)等，在在均以限制君權(quán)為依歸。至于第11條，則是紳士集團(tuán)在1911年一心想完成的一篇大文章，不僅僅在于限制君權(quán)，并有防止皇室干政的用意。

在政府與議會的關(guān)系方面，第8條雖然是立憲國的通例，但也有防止政府凌壓議院、保障民權(quán)的用心；第12條關(guān)于預(yù)決算方面的設(shè)計，與兵諫軍人相同，此條若落實，政府亂花人民血汗錢的情形當(dāng)可大大減少。

如果憲法按照陳請書所列制定，在實質(zhì)上肯定會突破《憲法大綱》的牢籠，清廷“鞏固君權(quán)”的夢想必然要落空。雖然從最后一條看，陳請書似乎還尊重《憲法大綱》，但此前諸條，實已將《憲法大綱》沖擊得七零八落。因此，陳請書雖然不像兵諫軍人的政綱那樣要求將制憲方式改為民定，而是遵循清廷10月30日諭旨辦事，由資政院“協(xié)贊”溥倫、載澤負(fù)責(zé)起草憲法草案。但是，如果在“協(xié)贊”的時候，將所列各條都落實了，則大清的憲法已與民定無異了。

詳加比勘，可知在京各政黨所提“關(guān)于憲法之條件”，有10條與信條中的相關(guān)條款高度相似，列表如下：

表2 “關(guān)于憲法之條件”與十九信條之高度相似條款一覽表

資料來源：中國第一歷史檔案館，資政院檔案，全宗號：50，案卷號：2?！稉衿陬C布君主立憲重要信條諭》(宣統(tǒng)三年九月十三日)，《清末籌備立憲檔案史料》上，第102—103頁。

兵諫軍人的“政綱”12條中，與《十九信條》高度相似的有8條；在京政黨的“關(guān)于憲法之條件”14條中，與《十九信條》高度相似的有10條。因此，討論信條的藍(lán)本，只談兵諫軍人的“政綱”，卻忽略在京政黨的“條件”，顯然是有問題的。和“政綱”一樣，“條件”也是《十九信條》的一大淵源。

《十九信條》的第19條系對如何實施該信條的規(guī)定，無需追索其淵源，我們只需追索前面18條的淵源即可。而“政綱”有8條為《十九信條》所吸納，“條件”有10條為《十九信條》所吸納，剛好是18條。但由于“政綱”與“條件”中的若干條款內(nèi)容相似，《十九信條》中的有關(guān)條款是綜合二者而來，因此，《十九信條》實有第2、16、17、18四條在這兩份文件中找不到出處。

第2條“皇帝神圣不可侵犯”，應(yīng)該是來自《憲法大綱》?！稇椃ù缶V》第2條規(guī)定：“君上神圣尊嚴(yán)不可侵犯?！盵注]朱壽彭編，張靜廬等校點(diǎn)：《光緒朝東華錄》五，北京：中華書局，1958年，總第5979頁。二者相較，若合符契。

第16條“皇室大典不得與憲法相抵觸”，似出自日本憲法第74條之后半句，日本憲法第74條規(guī)定：“皇室典范之改正無須經(jīng)帝國議會之議，不得以皇室典范變更本憲法之條規(guī)。”[注]《日本憲法全文》，《東方雜志》第3年第11期，光緒三十二年十一月二十五日發(fā)行，“內(nèi)務(wù)”，第230頁(欄頁)。

第18條“國會議決事項，由皇帝頒布之”，似乎借鑒了《憲法大綱》第3條：“欽定頒行法律及發(fā)交議案之權(quán)(凡法律，雖經(jīng)議院議決，而未奉詔命批準(zhǔn)頒布者，不能見諸施行)?！盵注]朱壽彭編，張靜廬等校點(diǎn)：《光緒朝東華錄》五，總第5979頁。但須注意，《十九信條》所規(guī)定的皇帝頒布之項為“國會議決事項”，范圍比較廣；而《憲法大綱》所規(guī)定的則只有法律一項，范圍比較狹。同時，《憲法大綱》第3條規(guī)定皇帝有發(fā)交議案之權(quán)，而《十九信條》則無此規(guī)定。并且，《憲法大綱》第三條加了一個長長的注釋，以確保君主大權(quán)，而《十九信條》無此。

至于第17條“國務(wù)裁判機(jī)關(guān)，由兩院組織之”，則不知源自何處。

總的來看，《十九信條》的條文，主要是源自灤州軍人的“政綱十二條”和在京各政黨的“關(guān)于憲法之條件”，但也有一些條文是源自《憲法大綱》和日本《明治憲法》等。

由資政院在奉到制憲諭旨前已經(jīng)起草好信條和在京各政黨的陳請書也是信條的重要淵源，不難看出紳士集團(tuán)在打破憲法欽定、推動信條出臺過程中的主動。資政院的議員中，有一半來自各省咨議局，因此，在一定程度上，資政院堪稱紳士集團(tuán)的大本營。另外，各省咨議局在1910年成立了咨議局聯(lián)合會，按其章程，來自各省的資政院議員，均可為聯(lián)合會會員。這樣一來，很容易形成資政院內(nèi)外的同聲相應(yīng)。前引在京各政黨的陳請書，雖然是以在野者向當(dāng)局提出建議的形式呈現(xiàn)，但“在野”與“當(dāng)局”之間有著千絲萬縷的聯(lián)系。以列名陳請書的憲友會為例，這是一個以咨議局聯(lián)合會為班底成立的政黨，黃為基系章程的起草員之一。該會的三個常務(wù)干事中，雷奮是資政院議員，徐佛蘇則與康梁一派關(guān)系密切。該會的候補(bǔ)常務(wù)干事中，籍忠寅、李文熙均為資政院議員[注]丁文江、趙豐田編：《梁啟超年譜長編》，上海：上海人民出版社，1983年，第548—549頁。。雖然因材料局限，目前無法判斷紳士集團(tuán)是否在資政院內(nèi)外“演雙簧”，但二者關(guān)系密切，則無疑義。與之相較，灤州軍人與資政院之間則沒有如此緊密關(guān)系，當(dāng)時甚至有傳言，資政院受到過灤州軍人的強(qiáng)迫[注]《盛京時報》曾刊文說，吳祿貞在安排以張紹曾牽頭具折的同時，還“使隊官某率騎兵百人入京，強(qiáng)迫軍咨府濤邸及資政院議員”。《吳祿貞被刺紀(jì)實》，《盛京時報》宣統(tǒng)三年十一月初五日，第4版。。不過，紳士集團(tuán)打破憲法欽定的努力不是從辛亥年才開始的，但一直沒有效果，而在革命風(fēng)暴席卷帝國之際，灤州軍人的一紙電奏，卻促使清廷很快放棄欽定。如果沒有辛亥革命，沒有灤州兵諫，紳士集團(tuán)的呼吁恐怕依然無法打動清廷，其制憲主張也就依然無法落實。

三、“行憲”的困境——以組閣為中心

信條頒布之后，清廷一度對其寄予厚望，幻想能夠借此挽救頹勢[注]清廷在11月4日發(fā)布的一道長達(dá)八百多字的上諭中，一面繼續(xù)擺出高高在上的姿態(tài)，宣稱頒布信條的目的在于“期人民之進(jìn)步，示好惡以大公”，一面要求凡是有亂事的省份，所有統(tǒng)兵大員，都要將朝廷頒布信條、促進(jìn)憲政的事實“剴切布告”，上諭宣稱，如此，便能“咸登新治”，“同我太平”。顯然，清廷將信條視為一根救命稻草，對其寄予了厚望?！缎y(tǒng)政紀(jì)》卷63，宣統(tǒng)三年九月戊寅，《清實錄》第60冊，第1168—1169頁。，因此，在做很多事情的時候，都宣稱是根據(jù)信條行事，頗有一點(diǎn)“行憲”的味道。因為發(fā)生在革命高潮之中，清廷的統(tǒng)治已經(jīng)風(fēng)雨飄搖，因此，幾乎無人注意及此。在此，拈出根據(jù)信條組織新內(nèi)閣中的若干細(xì)節(jié)，展示清廷在頒布十九信條之后“行憲”的實況，并透視其困境。

頒布信條之后第5天，即11月8日，資政院有一項重要議程：選舉內(nèi)閣總理大臣。關(guān)于這一選舉，《協(xié)和報》留下了一點(diǎn)細(xì)節(jié)[注]該報所刊《資政院第八次議案紀(jì)事錄》和《資政院第九次議案紀(jì)事錄》都談到選舉總理大臣一事，此處系綜合二處而來。兩次紀(jì)事錄，見《協(xié)和報》1911年第9期，第16—17頁。。據(jù)悉，那是一場用無記名投票法進(jìn)行的選舉，下午4點(diǎn)開始，4點(diǎn)過5分結(jié)束，投票結(jié)果如下：有效票87張，岑春煊得2票，黃興得2票，梁啟超得1票，錫良得1票，王人文得2票，那彥圖得1票，袁世凱得78票。袁世凱當(dāng)選[注]《資政院第九次議案紀(jì)事錄》，《協(xié)和報》1911年第9期，第17,17頁。。

有學(xué)者提出，袁內(nèi)閣與奕內(nèi)閣的一點(diǎn)顯著不同，是袁內(nèi)閣系出于議會公舉，而奕內(nèi)閣系出于朝廷任命。通過《協(xié)和報》所提供的以上細(xì)節(jié)可以知道，袁世凱確實是資政院選舉出來的。并且，資政院投票的時候，不僅袁世凱獲得了選票，朝廷命官岑春煊、錫良、王人文，戊戌黨人梁啟超，革命領(lǐng)袖黃興也都獲得了選票。

尤其令人印象深刻的是，這場選舉總共只花了五分鐘。事先既沒有政黨提名，也沒有競選演說，因此，袁世凱出任內(nèi)閣總理雖經(jīng)過了選舉環(huán)節(jié)，但可以說草率之至。

11月9日，資政院遞交了一道奏折，匯報選舉情形：

資政院總裁、內(nèi)閣法制院院使臣李家駒等跪奏為遵照憲法信條公舉內(nèi)閣總理大臣恭折仰祈圣鑒事。竊查憲法信條第八條“總理大臣由國會公舉、皇帝任命”、又第十九條“第八等條，國會未開以前，資政院適用之”等語，茲經(jīng)臣院于九月十八日，遵照憲法信條，用無記名投票法公舉內(nèi)閣總理大臣，以袁世凱得票為最多數(shù)，理合恭折奏陳，請旨任命。伏乞皇上圣鑒。謹(jǐn)奏。[注]《奏為遵照憲法信條公舉內(nèi)閣總理大臣事》(宣統(tǒng)三年九月十九日)，錄副奏折，03—9303—026，中國第一歷史檔案館藏。

在這道只有一百多字的奏折中，三次提到“憲法信條”，并引用信條的第八、第十九條，反復(fù)強(qiáng)調(diào)資政院是根據(jù)信條選舉的總理大臣，令人印象深刻。上奏當(dāng)天，清廷就頒布上諭，任命袁世凱為總理大臣。上諭不足五十字，卻兩次提到“憲法信條”，同樣令人印象深刻：

資政院奏遵照憲法信條公舉內(nèi)閣總理大臣一折，朕依憲法信條第八條命袁世凱為內(nèi)閣總理大臣。[注]《宣統(tǒng)政紀(jì)》卷63，宣統(tǒng)三年九月癸未，《清實錄》第60冊，第1180頁。

投票選舉、上奏、任命，環(huán)環(huán)相扣，一氣呵成。每一環(huán)都強(qiáng)調(diào)這是在根據(jù)信條辦事。大清的“行憲”，似乎有了新氣象。但是，如果我們注意到資政院選舉時的一個細(xì)節(jié)，好印象可能就會打些折扣。

這一細(xì)節(jié)就是，那天到會的議員只有87人，而討論奏稿的時候，已只有四十多人④《資政院第九次議案紀(jì)事錄》，《協(xié)和報》1911年第9期，第17,17頁。。那一屆資政院，共有議員200人，按照《資政院章程》，到會人數(shù)須達(dá)到133人(三分之二)才能開議[注]《資政院章程》第34條規(guī)定：“資政院會議非有議員三分之二以上到會，不得開議。”上海商務(wù)印書館編譯所編纂、蔣傳光點(diǎn)校：《大清新法令》第6卷，北京：商務(wù)印書館，2011年，第95頁。。因此，嚴(yán)格地講，這是一場無效選舉。遵照《資政院章程》，袁世凱是不能出任總理的。但資政院卻奏報清廷，清廷則據(jù)以任命袁世凱為內(nèi)閣總理了。

表面的環(huán)環(huán)相扣之下，似乎另有隱衷。原來，還在將憲法起草權(quán)完全交給資政院的前一天，也就是11月1日，清廷就已經(jīng)頒發(fā)諭旨，解散皇族內(nèi)閣，任命袁世凱為內(nèi)閣總理大臣。其時袁世凱尚在湖北督師，上諭要求他：“將應(yīng)辦各事略為布置，即行來京組織完全內(nèi)閣，迅即籌劃改良政治一切事宜?！盵注]《內(nèi)閣官報》宣統(tǒng)三年九月十二日，“諭旨”。

但是，這一任命，卻遭到了一點(diǎn)微詞。兵諫軍人看了這道上諭，向清廷發(fā)了一道電報，稱：

頃讀十二日上諭，簡袁世凱為內(nèi)閣總理大臣，組織完全內(nèi)閣，仰見朝廷用人得當(dāng)，臣等欽佩莫名。惟原□內(nèi)閣總理應(yīng)由國會公推，君主敕任，今國會未立，勢難懸缺，以待公推，懇即明定憲法，將來繼袁世凱之后，仍由國會公推，以示朝廷至公無私之意。[注]《第二十鎮(zhèn)軍隊之舉動》，《申報》宣統(tǒng)三年九月二十日，第1 張第5版。

電報雖然肯定任命袁世凱為總理大臣是得當(dāng)?shù)模仓甭逝u這與他們所提政綱不符合——政綱第八條提出，總理大臣要先經(jīng)國會公舉，再由皇帝敕任。

11月3日，清廷頒布了資政院起草的《十九信條》，信條第八條也規(guī)定，總理大臣由國會公舉，皇帝任命。

據(jù)報刊記載，袁世凱看到《十九信條》之后，“知朝命無效，非由民選不可”——如果他看到了兵諫軍人的上述電報，恐怕會越發(fā)加深這種認(rèn)識吧。

恰好在這個時候，資政院來了一份電報，請他快點(diǎn)出山組閣。于是，他告訴資政院：“若認(rèn)組織內(nèi)閣之命，公等所擬之信條(信條中總理須由院公舉)即首先失其信用。”資政院收到袁世凱的電報之后，乃“開票公選”，演出了前述歷時5分鐘的一幕選舉活劇[注]《袁世凱之忠清談》，《申報》宣統(tǒng)三年九月二十七日，第1張第4版。。

如此說來，資政院選舉總理大臣之舉，與其說是依據(jù)《十九信條》，不如說是依據(jù)袁世凱的意志；與其說是依據(jù)信條選出了總理大臣，不如說是用選舉的形式為袁世凱出任總理大臣披上了一件合法性的外衣。

被舉為總理之后，袁世凱于13日回到北京，著手組閣[注]汪榮寶1911年11月13、14兩天的日記對袁世凱回京及迫使資政院就范的情形有所記載。《汪榮寶日記》，宣統(tǒng)三年九月二十三、二十四日，第1052、1053頁。。16日他向攝政王載灃提出了各部大臣的人選，清廷馬上頒發(fā)諭旨，加以任命[注]《內(nèi)閣官報》宣統(tǒng)三年九月二十七日，“諭旨”。諭旨任命的各部大臣是：外務(wù)大臣梁敦彥，民政大臣趙秉鈞，度支大臣嚴(yán)修，學(xué)務(wù)大臣唐景崇，陸軍大臣王士珍，海軍大臣薩鎮(zhèn)冰，司法大臣沈家本，農(nóng)工商大臣張謇，郵傳大臣楊士琦(署)，理藩大臣達(dá)壽。。這一套路，也是符合憲法信條的——信條第五條規(guī)定，總理大臣之外的國務(wù)大臣，“由總理大臣推舉，皇帝任命”。這一條還規(guī)定，皇族不能擔(dān)任總理大臣及其他國務(wù)大臣和各省行政長官。11月16日任命的各部大臣中，沒有一個皇族，這也是符合信條精神的。

但是，被任命的國務(wù)大臣中，有多人請“收回成命”，拒絕上任。其中尤以張謇之拒絕出任農(nóng)工商大臣最有意味，深度折射出清廷以信條為救命草的困境。

張謇是在18日得知任命消息的，那一天，袁世凱以總理大臣的身份給他發(fā)了一封電報，稱：“昨據(jù)信條組織內(nèi)閣，奉旨簡閣下為農(nóng)工商大臣?！盵注]《附錄一：袁世凱來電》，李明勛、尤世瑋主編：《張謇全集》2，上海：上海辭書出版社，2012年，第287頁。強(qiáng)調(diào)自己是根據(jù)《十九信條》組織內(nèi)閣的。

張謇收到電報之后，醞釀了一天，于19日回電，拒絕接受任命。

此前，張謇16日從報紙上得知，清廷已于13日任命他為江蘇宣慰使。因此，19日的復(fù)電，同時拒絕兩項任命。在這份超過一千字的電報中，張謇首先表示，得知上述兩項任命之后，他“無任惶悚”。接著，他回顧了新世紀(jì)以來自己在政治改革方面的努力以及屢屢遇挫的情形，并向清廷提出了一個“終后之忠告”：“與其殄生靈以鋒鏑交爭之慘，毋寧納民族于共和主義之下!”張謇說，如果朝廷能頒發(fā)諭旨，“許認(rèn)共和”，他就可以“竭誠宣慰”，要人民款待皇室了。但是，在此之前，宣慰使一職，“不敢承命”。同時，農(nóng)工商大臣之任命，“并不敢拜”[注]張謇：《致袁世凱電》(宣統(tǒng)三年九月二十九日)，李明勛、尤世瑋主編：《張謇全集》2，第286—287頁。。

這封長長的電報，道出了張謇由忠于清廷、追求君主立憲到拋棄清廷、促進(jìn)共和的心路歷程。字句之間，滿是憂憤，但態(tài)度堅決。雖然袁世凱說自己是根據(jù)憲法信條組閣，但張謇卻說，為時已晚，君主立憲已經(jīng)不可能在中國行得通，他不愿意為清廷效命了。

袁世凱接到張謇的電報，例行公事，將其代奏了。于是，在25日，清廷向張謇頒布了如下一道有趣的上諭：

電奏悉。前經(jīng)宣布憲法信條十九條，并定于本月初六日宣誓太廟。此后庶政實行，公諸輿論，決不致再有障礙。至共和政體，列邦有行之者。惟中國幅員寥廓，滿、蒙、回、藏及腹地各行省，民情風(fēng)俗，各有不齊，是否能收統(tǒng)一之效，不至啟紛爭割裂之禍，仍著該大臣迅速來京，與廷臣詳細(xì)討論。并將朝廷實行改革政治意指剴切宣示，以釋群疑。[注]《宣統(tǒng)政紀(jì)》卷65，宣統(tǒng)三年十月己亥，《清實錄》第60冊，第1204—1205頁。

上諭前半段依然拿信條說事，并透漏將信條宣誓太廟的時間，保證此后將落實“庶政公諸輿論”，張謇電報中所提此前遇到的種種障礙，此后絕對不會再出現(xiàn)。清廷既然以信條為救命草，這種說辭再合邏輯不過了。但是，后面卻說，中國是否可以實行共和政體，可以討論，并敦促張謇迅速來京，與廷臣詳細(xì)討論此事。

這就太有意思了?？梢杂懻摴埠驼w是否適宜于中國，豈不意味著，清廷已經(jīng)在考慮放棄皇統(tǒng)，連信條所確立的英國式君主立憲也放棄了？

在任命張謇為農(nóng)工商大臣一事上，還有一事值得把玩。

原來，張謇在轉(zhuǎn)向共和之后，采取了許多促進(jìn)共和的措施。如在11月8日致函鐵良，勸他不要“擲一身為溝瀆小忠之事”，而當(dāng)順應(yīng)潮流，“納全族于共和主義之中”[注]張謇：《致鐵良函》(宣統(tǒng)三年九月十八日)，李明勛、尤世瑋主編：《張謇全集》2，第282頁。；11日，與伍廷芳等人致電攝政王，大談“君主立憲政體斷難相容于此后之中國”，勸他“共贊共和”[注]張謇：《與伍廷芳等致載灃電》(宣統(tǒng)三年九月二十一日)，李明勛、尤世瑋主編：《張謇全集》2，第283頁。；15日，致函張紹曾，提醒他，不要接受清廷的任命去東南地區(qū)搞宣慰，而要順從人民“渴望共和之意”[注]張謇：《致張紹曾函》(宣統(tǒng)三年九月二十五日)，李明勛、尤世瑋主編：《張謇全集》2，第285頁。。

尤其值得注意的是，在11月6日，張謇給袁世凱發(fā)了一通電報，說他“采聽東西南十余省之輿論”，發(fā)現(xiàn)“大數(shù)趨于共和”。他勸袁世凱順應(yīng)輿情，采取行動，“毋為立憲共和留第二次革命之種子”[注]張謇：《致袁世凱電》(宣統(tǒng)三年九月十六日)，李明勛、尤世瑋主編：《張謇全集》2，第280—281頁。。

張謇既已對君主立憲死心，其采取種種措施促成共和自在情理之中。問題是，為何在張謇向自己亮明懷抱，并力勸自己也轉(zhuǎn)向共和之后，袁世凱還拉張謇入閣？僅僅是因為張謇“熱心政治，提倡實業(yè)，久為物望所歸”[注]《附錄一：袁世凱來電》，李明勛、尤世瑋主編：《張謇全集》2，第287頁。，還是想以此舉暗示張謇，他對張謇的舉動持欣賞至少是放任態(tài)度？或者，更進(jìn)一步，以此作為他搖撼清廷的一步棋？——他既已知張謇的政治動向，預(yù)測張肯定不會受命，還會有所反應(yīng)，而他則可以利用這種反應(yīng)來要挾清廷。

袁世凱老謀深算，他的如意算盤究竟是什么，我們不好懸揣。另一難于懸揣的問題是，在組閣之前，載灃也收到了有張謇署名的勸說共和的電報，他怎么會完全順著袁世凱的提名來任命？或許，他提出過質(zhì)疑，但遭到了袁世凱的反對？或許，他想以此顯示朝廷的寬宏大量，不拘一格？

如果說在任命問題上想展示朝廷的大量，那么，當(dāng)張謇拒絕受命且力主共和之后，居然頒發(fā)電諭，要張謇迅速赴京，與廷臣討論共和制度是否適合于中國，則未免令人稱奇。我們只能說，清廷在此時，基本上已經(jīng)沒有什么招架之力了。對信條這根救命草，清廷已不抱什么幻想了。

在電諭張謇的次日(11月26日)，清廷舉行了將十九信條宣誓太廟的儀式[注]《宣統(tǒng)政紀(jì)》卷65，宣統(tǒng)三年十月己亥，《清實錄》第60冊，第1205—1209頁。。但儀式的莊重也沒有賦予信條特殊力量，清廷的境遇依然每況愈下。到12月28日，清廷宣布，因為十九信條未能達(dá)到預(yù)期的政治目的，決定召集臨時國會，解決中國將來是推行共和制還是君主制的問題[注]上諭原文如下：“此次武昌變起，朝廷俯從資政院之請，頒布憲法信條十九條，告廟宣誓。原冀早息干戈，與國民同享和平之福。徒以大信未孚，政爭疊起。予惟我國今日于君主立憲、共和立憲二者以何為宜，此為對內(nèi)對外實際利害問題，固非一部分人民所得而私，亦非朝廷一方面所能專決。自應(yīng)召集臨時國會，付之公決?！薄缎y(tǒng)政紀(jì)》卷67，宣統(tǒng)三年十一月壬申，《清實錄》第60冊，第1240—1241頁。。

不過，臨時國會這根救命稻草更為虛幻，還沒有來得及組織，幾十個北洋將領(lǐng)就在1912年2月3日聯(lián)銜致電內(nèi)閣、軍咨府等衙門，要求代奏。電報呼吁，不要召集國會公決政體了，因為即使召集了國會，從“人心趨向”來看，公決的結(jié)果，恐怕還是共和。因此，還不如取消公決，由朝廷“明降諭旨，宣示中外，立定共和政體”，這樣反而可以使人民“歌舞圣明，零涕感激”[注]《清軍將領(lǐng)要求宣布共和之原奏》，《申報》宣統(tǒng)三年十二月十六日，第3版。。

電報的口氣很謙卑，但態(tài)度很強(qiáng)硬。并且，幾十個將領(lǐng)署名其上，對清廷施加了很大壓力。

八天之后(1912年2月12日)，清廷頒發(fā)退位詔書，大清帝國的統(tǒng)治至此終結(jié)，關(guān)于清季憲法的故事，至此亦畫上了句號。

結(jié) 語

從本文所揭示的《十九信條》的起草、淵源、實施中的若干細(xì)節(jié)來看，該文件的出臺雖然非常倉促，但是，并非如資政院奏折所言啟動于該院奉旨起草憲法之后，而是在此前數(shù)日就已著手。資政院之所以未奉諭旨即起草信條，當(dāng)然是受到了兵諫軍人的壓力，但同時也有在京政黨的促動。兵諫軍人向清廷所提出的政綱和在京各政黨向資政院所提交的陳請，構(gòu)成信條最重要的淵源。因此，十九信條的出臺，并非如前人所論僅僅是軍人脅迫的結(jié)果，毋寧說是軍人集團(tuán)和紳士集團(tuán)不約而同施加影響的結(jié)果。

信條頒布之后，最后雖然成了一紙空文，但是，在風(fēng)雨飄搖之中，清廷也曾對它抱有幻想，很多施政都宣稱是依據(jù)信條辦事。不過，《十九信條》充其量只是狂風(fēng)巨浪中的一根小小的稻草，無法把即將沉沒的溺水者送抵安全的彼岸。就本文涉及的根據(jù)信條組織內(nèi)閣一事來看，雖然表面上環(huán)環(huán)相扣，一氣呵成，但是，其實選舉過程相當(dāng)草率，甚至可以說，那是一次無效選舉。并且，文獻(xiàn)顯示，選舉是在袁世凱的暗示之下舉行的，與其說是依據(jù)信條選舉、任命袁世凱為內(nèi)閣總理，不如說是按照袁世凱的意志，為他上臺披上一件合法性的外衣。

袁世凱著手組閣之后，他提出的閣員中，有多人拒絕接受任命，這無疑是清廷統(tǒng)治的極大危機(jī)。尤其是張謇，一面拒絕接受任命，一面勸清廷接受共和。而清廷在接到張氏電報之后，居然電諭張氏進(jìn)京討論共和政體是否可以在中國實行。這一電諭顯示，此時的清廷其實已經(jīng)意識到自己無力回天了。