鄭霞

[摘 要]改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展明顯加速，城鎮(zhèn)化速度持續(xù)提升，整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展步入改革關(guān)鍵期。城市空間持續(xù)擴(kuò)張成為時(shí)代背景下的一個(gè)必然產(chǎn)物與客觀現(xiàn)象。為了支持城市建設(shè)，解決現(xiàn)有城市空間不足的問(wèn)題，許多城市行政中心紛紛遷址。城市行政中心遷移也是一項(xiàng)事關(guān)城市發(fā)展的公共政策，它的制定實(shí)施、執(zhí)行均與所在城市發(fā)展息息相關(guān)。本文試圖從搬遷實(shí)例入手，探討城市行政中心搬遷的效應(yīng)，發(fā)現(xiàn)其中的規(guī)律從而指導(dǎo)城市發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]行政中心遷移;政策研究;效應(yīng)研究

[中圖分類(lèi)號(hào)]F812.45 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

1 研究的背景

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展明顯加速，城鎮(zhèn)化速度持續(xù)提升，整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展步入改革關(guān)鍵期。在此背景下，無(wú)論是社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)還是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)均出現(xiàn)了巨大變化，城市空間持續(xù)擴(kuò)張成為時(shí)代背景下的一個(gè)必然產(chǎn)物與客觀現(xiàn)象。為了支持城市建設(shè)，解決現(xiàn)有城市空間不足的問(wèn)題，許多城市行政中心紛紛遷址，例如西安、杭州等。

城市行政中心分布區(qū)域通常也會(huì)是當(dāng)?shù)氐恼沃行?、?jīng)濟(jì)中心和文化商貿(mào)中心，其位置變化會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)較大影響。同時(shí)，城市行政中心遷移也是一項(xiàng)事關(guān)城市發(fā)展的公共政策，它的制定實(shí)施、執(zhí)行均與所在城市發(fā)展息息相關(guān)。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，大部分實(shí)施行政中心搬遷政策的城市基本上可以實(shí)現(xiàn)預(yù)期遷移的目的。盡管如此，現(xiàn)階段我國(guó)針對(duì)城市行政中心遷移效應(yīng)及評(píng)價(jià)機(jī)制的相關(guān)研究尚不深入，缺乏系統(tǒng)認(rèn)識(shí)與分析。本文試圖從搬遷實(shí)例入手，探討城市行政中心搬遷的效應(yīng)，發(fā)現(xiàn)其中的規(guī)律從而指導(dǎo)城市發(fā)展。

2 南平市行政中心遷移政策及其效應(yīng)研究

2.1 南平市行政中心歷史發(fā)展及區(qū)位演變

南平市位于福建省北部，是閩江之源的所在地。2.63萬(wàn)平方公里的土地上居住著319萬(wàn)人口，這里是福建省面積最大的設(shè)區(qū)市。近年來(lái)南平作為福建省對(duì)接長(zhǎng)三角、服務(wù)中西部的前鋒平臺(tái)，借著高鐵建設(shè)帶來(lái)的交通便利，其區(qū)位優(yōu)勢(shì)愈加凸顯。

自1949年新中國(guó)成立之后，南平行政區(qū)劃進(jìn)行過(guò)數(shù)次變化。早在1949年5月，在閩北縣的基礎(chǔ)上分別設(shè)立了第一、第二專(zhuān)區(qū)，轉(zhuǎn)年將第一專(zhuān)區(qū)改為建甌專(zhuān)區(qū)（同年9月調(diào)整為建陽(yáng)專(zhuān)區(qū)），第二專(zhuān)區(qū)則變?yōu)槟掀綄?zhuān)區(qū)。到了1956年，建陽(yáng)專(zhuān)區(qū)被正式合并到南平專(zhuān)區(qū)，同時(shí)新增南平市（縣級(jí)），并將其設(shè)為專(zhuān)區(qū)駐地。到了1970年，按照有關(guān)政策南平專(zhuān)區(qū)駐地正式由南平市（縣級(jí)）遷到建陽(yáng)，但在1988年之后專(zhuān)區(qū)駐地又再次回到南平市（縣級(jí)）。1994年，南平專(zhuān)區(qū)被最終撤銷(xiāo)，同時(shí)正式組建地級(jí)南平市，將老的縣級(jí)南平市更名為延平區(qū)，所以其對(duì)應(yīng)的政府所在地也自然劃歸到延平區(qū)。2009年，南平市政府重新提出搬遷行動(dòng)，計(jì)劃將行政中心駐地由延平區(qū)遷往武夷新區(qū)。2018年南平市政府《政府工作報(bào)告》中指出南平市于2018年底有序啟動(dòng)行政中心搬遷，這標(biāo)志著搬遷工作進(jìn)入實(shí)質(zhì)性的搬遷進(jìn)程。

2.2 南平市行政中心搬遷緣由

南平行政中心目前駐地延平區(qū)，延平區(qū)位于閩中大谷地最低處，城市地形復(fù)雜，四面以山地丘陵為主。延平區(qū)可用于開(kāi)發(fā)的土地稀缺，這使得交通、供水、通信等城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本均較高，城市發(fā)展空間受限。延平區(qū)不足4平方公里的中心城區(qū)內(nèi)居住著20多萬(wàn)人口，由于人口密度高、城市空間狹小在民間被戲稱(chēng)為“小香港”，這樣的密集空間同樣也限制了市政及社會(huì)事業(yè)項(xiàng)目的布局。加之近年來(lái)延平區(qū)交通樞紐功能的弱化使得人流和物流成本急劇增加，區(qū)位優(yōu)勢(shì)不足。因此，此次行政中心搬遷既是拓展中心城市發(fā)展空間的客觀要求，也是提升城市空間集聚功能的有效手段。

通過(guò)對(duì)目前國(guó)內(nèi)城市行政中心遷移的相關(guān)案例及經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，行政中心的建設(shè)與遷移通常會(huì)對(duì)新城發(fā)展、拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)等方面帶來(lái)積極作用。在政府的主導(dǎo)下，行政中心遷移這一政策或行為可以匯集更多的財(cái)力物力推進(jìn)新區(qū)建設(shè)，同時(shí)對(duì)區(qū)域內(nèi)商業(yè)、投資、居住等產(chǎn)生積極的影響。

3 南平市行政中心遷移效應(yīng)研究

從城市綜合資源系統(tǒng)動(dòng)力學(xué)的角度出發(fā)，一般把城市理解為多種資源的組合體，例如政治資源、經(jīng)濟(jì)資源、人力資源、土地設(shè)施資源、文化資源等生態(tài)環(huán)境資源等。這些資源具有動(dòng)態(tài)“漸變”特征并存在不同程度的相關(guān)性。城市行政中心遷移作為這些資源中的行政政治資源的“突變”必將帶來(lái)對(duì)整個(gè)區(qū)域內(nèi)其他資源的重新配置，尤其是對(duì)遷出地延平區(qū)及承接地建陽(yáng)區(qū)、武夷新區(qū)的影響將更為明顯。

3.1 對(duì)政治資源的影響

政治資源主要強(qiáng)調(diào)的以黨政機(jī)關(guān)及相關(guān)政策制度等形式存在的各類(lèi)資源的總和。南平市行政中心本身可以視作是一種政治資源，它的搬遷屬于典型的政治資源重新配置，這一變化必然直接影響區(qū)域內(nèi)的行政政治資源流動(dòng)。行政中心駐地由延平區(qū)遷往建陽(yáng)區(qū)（原建陽(yáng)市），在其政策執(zhí)行的初期先進(jìn)行了一系列的政治資源調(diào)控與整合。具體來(lái)看： 武夷新區(qū)的占地面積達(dá)到4132 平方公里;從區(qū)域范圍來(lái)看，主要涉及整個(gè)武夷山市區(qū)域，同時(shí)將建陽(yáng)市的潭城、童游、將口、崇雒、莒口、黃坑等鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道納入到管轄范圍。此外，還包括光澤縣寨里鎮(zhèn)、司前鄉(xiāng)和鸞鳳鄉(xiāng)、邵武市水北街道等武夷山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)部分區(qū)域。

隨著新的管轄范圍的劃分，容易出現(xiàn)原屬于建陽(yáng)區(qū)、邵武市管理的部分區(qū)域的群眾在處理相關(guān)事務(wù)時(shí)現(xiàn)在應(yīng)該找武夷新區(qū)對(duì)應(yīng)部門(mén)辦事，但在實(shí)際操作過(guò)程中常常看到“走錯(cuò)門(mén)”的現(xiàn)象。

3.2 對(duì)經(jīng)濟(jì)資源的影響

政府作為參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主體，既有對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的管理職能也有對(duì)其區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)資源的調(diào)控職能。由于政府同時(shí)還控制和壟斷區(qū)域能源土地等稀缺資源以及公共財(cái)政資源的實(shí)體消費(fèi)，這使得其在經(jīng)濟(jì)資源配置中的調(diào)控作用凸顯。從南平市行政中心的遷移影響來(lái)看，無(wú)論是在直接影響方面還是在間接影響方面，這種遷移對(duì)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)資源配置作用都會(huì)十分顯著。在其影響下，部分與政府業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)性較大的咨詢(xún)服務(wù)業(yè)（包括投資擔(dān)保、交易中介等）、金融業(yè)機(jī)構(gòu)等均會(huì)隨之遷移，在這種情況下，遷入地和承接地的高端服務(wù)業(yè)的產(chǎn)值及地方財(cái)政的營(yíng)業(yè)稅收入發(fā)生變動(dòng)。可預(yù)計(jì)，在未來(lái)的幾年內(nèi)，南平區(qū)域內(nèi)的各國(guó)有銀行、保險(xiǎn)等金融機(jī)構(gòu)的支公司都將在武夷新區(qū)內(nèi)新建總部大樓。相關(guān)的咨詢(xún)業(yè)機(jī)構(gòu)也將隨之在短期內(nèi)搬遷。與此同時(shí)，行政中心遷移也會(huì)對(duì)延平區(qū)、建陽(yáng)區(qū)兩個(gè)區(qū)的餐飲服務(wù)業(yè)等帶來(lái)影響，因此就長(zhǎng)遠(yuǎn)而言，這一遷移會(huì)給兩個(gè)區(qū)的第三產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)帶來(lái)一定影響。對(duì)于延平區(qū)來(lái)說(shuō)，中、低端服務(wù)業(yè)在第三產(chǎn)業(yè)中的占比會(huì)有所上升;對(duì)于建陽(yáng)區(qū)來(lái)說(shuō)，高端服務(wù)業(yè)在第三產(chǎn)業(yè)中的占比會(huì)有明顯上升，有利于推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。同時(shí)武夷新區(qū)的建設(shè)帶來(lái)大量康養(yǎng)等第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，可充分對(duì)接武夷山旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展，創(chuàng)造新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極。