吳川

【摘 要】改革開放以來，隨著改革開放程度的持續(xù)深入，以及國際大環(huán)境的不斷變化，在經(jīng)濟總量迅猛擴張的同時，諸多深層次的結(jié)構(gòu)性矛盾與難題也凸現(xiàn)出來。結(jié)構(gòu)性問題是當(dāng)前我國經(jīng)濟發(fā)展面臨的主要問題，所以解決結(jié)構(gòu)性問題關(guān)鍵在于改革。因此本文簡單分析了關(guān)于改革的研究的方法。有針對性地減輕企業(yè)稅費負擔(dān)，增強企業(yè)發(fā)展活力，加強財政對高新產(chǎn)業(yè)扶持力度，提高全要素生產(chǎn)率。轉(zhuǎn)變財政支持方式，促進新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。推廣運用PPP模式，創(chuàng)新公共服務(wù)供給機制等方面來改革社會保障制度，保障結(jié)構(gòu)性改革實施。

【關(guān)鍵詞】供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革；財政；政策研究

2015年11月10日舉行的中共中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第11次會議上，習(xí)近平主席首次提出了“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”的概念，稱“在適度擴大總需求的同時，著力加強供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，著力提高供給體系質(zhì)量和效率，增強經(jīng)濟持續(xù)增長動力”。李克強總理隨后也在“十三五”《規(guī)劃綱要》編制工作會議上強調(diào)，要在供給側(cè)和需求側(cè)兩端發(fā)力促進產(chǎn)業(yè)邁向中高端。

所謂“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”，有別于以往需求端刺激，是回到增長本源，強調(diào)制度供給，構(gòu)建發(fā)展新體制，以期通過供給端發(fā)力破除當(dāng)前我國經(jīng)濟增長所面臨的困境，提高社會全要素生產(chǎn)率，釋放我國經(jīng)濟增長活力。這并非是我國首次提出供給側(cè)改革，細數(shù)以往的經(jīng)濟改革措施，從聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，到國有企業(yè)減員增效，實際上都屬于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。

但總體來講，近20年來我國經(jīng)濟刺激政策主要還是以需求管理為主，各項總量調(diào)控政策實際上都是以促進消費、投資、出口這“三駕馬車”為目的。然而，需求管理多是短期內(nèi)的調(diào)控，一個傾向于需求管理的政府，容易采取刺激性政策和對市場進行直接干預(yù)。而當(dāng)前我國經(jīng)濟所面臨的是長期性、結(jié)構(gòu)性的問題，傳統(tǒng)的需求管理手段已難以發(fā)揮經(jīng)濟調(diào)節(jié)作用，因此，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革成為了解決當(dāng)前我國經(jīng)濟社會發(fā)展問題的關(guān)鍵。

一、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的現(xiàn)實環(huán)境

（一）傳統(tǒng)需求管理已無法滿足經(jīng)濟穩(wěn)增長需要

改革開放以來，不論是財政政策還是貨幣政策的出臺，大都是以“三駕馬車”理論框架為基礎(chǔ)，其本質(zhì)還是需求管理，即政策的施力重心均脫不開促進消費、增加投資、擴大出口這三個方面，以此帶動社會總需求的增加，實現(xiàn)經(jīng)濟增長。

但隨著改革開放程度的持續(xù)深入，以及國際大環(huán)境的不斷變化，在經(jīng)濟總量迅猛擴張的同時，諸多深層次的結(jié)構(gòu)性矛盾與難題也凸現(xiàn)出來。具體表現(xiàn)為五個方面：一是結(jié)構(gòu)性矛盾逐漸凸顯，前期過度的低質(zhì)、重復(fù)投資引發(fā)了產(chǎn)能過剩，并且絕大多數(shù)產(chǎn)能處于價值鏈的最底層。二是2008年全球經(jīng)濟危機發(fā)生以后，美國、歐盟等發(fā)達國家進入到長周期的經(jīng)濟衰退之中，在此背景下，發(fā)達國家普遍采取去債務(wù)化政策，使得國際需求持續(xù)低迷，造成我國以基本工業(yè)品出口為核心的外需拉動經(jīng)濟增長的模式難以為繼。三是隨著境外消費成本的降低，以及民眾收入的增加，國內(nèi)部分低質(zhì)、低效的產(chǎn)品已無法滿足國內(nèi)民眾日益增長的品質(zhì)需求，使得部分內(nèi)需轉(zhuǎn)化為外需。四是由于以往的貨幣政策大都以降息降低企業(yè)融資成本為主要調(diào)控手段，使得企業(yè)金融杠桿處于很高的水平，這在經(jīng)濟下行的壓力下，金融風(fēng)險增大。五是隨著經(jīng)濟增速的放緩，我國稅收進入也隨之下降，但是財政支出剛性使得財政收支缺口增加，財政風(fēng)險不斷積累，再次運用大規(guī)模的財政支出政策擴大內(nèi)需已不可取。

在傳統(tǒng)需求端改革已無法滿足我國經(jīng)濟發(fā)展需要的情況下，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為我們提供了一條新的道路，當(dāng)前我國必須正視國內(nèi)供求關(guān)系矛盾、市場資源配置效率低下等問題，尋求新的調(diào)控思路，將政策施力的重心由需求端轉(zhuǎn)至供給端。

（二）結(jié)構(gòu)性問題是當(dāng)前我國經(jīng)濟發(fā)展面臨的主要問題

當(dāng)前我國經(jīng)濟發(fā)展面臨著周期性、總量性等一系列問題，但結(jié)構(gòu)性問題最為突出，是當(dāng)前我國經(jīng)濟發(fā)展所面臨的主要問題，具體主要存在三個方面：

一是有效供給不足，國內(nèi)民眾在消費時，由簡單注重數(shù)量變?yōu)橘|(zhì)、量并重，但是當(dāng)前我國許多企業(yè)仍舊是追尋產(chǎn)量，忽視質(zhì)量，導(dǎo)致與消費者的實際需求脫節(jié)，無法真正激發(fā)國內(nèi)民眾的消費潛力。

二是同質(zhì)供給過多，過剩產(chǎn)能難以消化，供需矛盾尖銳。由于過去幾十年的城鎮(zhèn)化建設(shè)和近十年的房地產(chǎn)業(yè)畸形發(fā)展，導(dǎo)致了建筑原材料行業(yè)過度擴張，尤其是鋼鐵、水泥等行業(yè)的產(chǎn)能嚴(yán)重過剩，成為了當(dāng)前供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革面臨的一個重要難題。

三是全國范圍內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展結(jié)構(gòu)不合理，導(dǎo)致社會總需求增長緩慢，激化供需結(jié)構(gòu)矛盾。當(dāng)前不管是從全國層面還是省域?qū)用鎭砜?，地區(qū)與地區(qū)間存在較大的經(jīng)濟發(fā)展差距。這種差距會導(dǎo)致為數(shù)不多的幾個經(jīng)濟發(fā)達城市成為人口聚集地和消費中心，而其他的經(jīng)濟欠發(fā)達城市則會出現(xiàn)人口外流以及社會消費不足的情況，但是由于生活在欠發(fā)達城市的人口占絕大多數(shù)，因此會造成全國范圍內(nèi)的總需求增長不足。

總的看來，這些問題是在經(jīng)濟的發(fā)展中逐步形成的，因此，對這些長期的問題并不能指望通過一些簡單的政策來解決，而是要進行體制改革，重點通過結(jié)構(gòu)性改革解決供給側(cè)問題。

（三）解決結(jié)構(gòu)性問題關(guān)鍵在于改革

解決供給側(cè)結(jié)構(gòu)性問題的根本途徑在于改革。新時期，由于社會供需矛盾成為當(dāng)前我國經(jīng)濟發(fā)展的主要矛盾，同時供給側(cè)問題在該矛盾中起決定性作用，因此要解決當(dāng)前經(jīng)濟發(fā)展中所面臨的問題就要從供給側(cè)角度出發(fā)，通過頂層設(shè)計，對供給側(cè)進行結(jié)構(gòu)性的改革。

首先，改革經(jīng)濟體制，實行供給側(cè)改革的先決條件就是要理清政府與市場的關(guān)系。保證政府在經(jīng)濟調(diào)控中不越位，市場調(diào)節(jié)可以發(fā)揮其應(yīng)有的作用。只有減少政府對微觀經(jīng)濟事務(wù)的干預(yù)和對市場的過分調(diào)節(jié)，真正做到尊重市場經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，讓市場機制發(fā)揮基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)作用，這樣才能激發(fā)市場活力，讓市場調(diào)節(jié)供需結(jié)構(gòu)問題。

其次，改革財稅體制，核心是理順中央與地方間的財權(quán)和事權(quán)。當(dāng)前我國所面臨的產(chǎn)能過剩以及房地產(chǎn)庫存問題很大程度上是由于政府間財權(quán)與事權(quán)的不匹配造成的。由于政府間事權(quán)與財權(quán)不匹配，導(dǎo)致地方政府財政吃緊。這種情況下，地方政府為了增加財政收入，一方面，實行土地財政，通過大量賣地籌得財政資金，這樣不僅變相抬高了當(dāng)?shù)胤績r，造成房地產(chǎn)業(yè)畸形發(fā)展、庫存增加，同時增加了金融風(fēng)險。另一方面忽略當(dāng)?shù)氐馁Y源稟賦和產(chǎn)業(yè)特點，大力引進能夠提供高額賦稅的產(chǎn)業(yè)項目，導(dǎo)致地區(qū)間產(chǎn)業(yè)發(fā)展雷同，部分產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能嚴(yán)重過剩。推進財稅體制改革可以有效緩解地方財政支出壓力，化解產(chǎn)能過剩和金融風(fēng)險問題。

再次，改革經(jīng)濟所有制。國有企業(yè)在我國經(jīng)濟體制中占主導(dǎo)地位，由于政府權(quán)力的過度干預(yù)以及部分國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)力尋租行為，導(dǎo)致一些企業(yè)資源配置低下，同時阻礙了我國經(jīng)濟市場化改革。鼓勵非公有資本參與到國有企業(yè)中來，促進非公有制企業(yè)的發(fā)展，可以增強我國經(jīng)濟增長活力，強化市場對經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)節(jié)作用。

最后，改革市場監(jiān)管體制。當(dāng)前我國市場監(jiān)督體制不健全，導(dǎo)致市場上存在著各種各樣的假冒偽劣產(chǎn)品，在很大程度上降低了民眾的消費需求，這也是導(dǎo)致我國產(chǎn)品市場出現(xiàn)產(chǎn)能過剩的一個重要原因。通過市場監(jiān)管體制的改革，可以保障市場上的產(chǎn)品質(zhì)量，重建消費者對國內(nèi)市場的信心，提高民眾的有效需求，保證產(chǎn)品的供需平衡。

我們不難看出當(dāng)前中國經(jīng)濟所面臨的主要是供給側(cè)、結(jié)構(gòu)性、體制性的問題，這些都不可能通過以往短期的需求側(cè)刺激政策來進行解決，因此必須通過供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，保證我國經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展。

二、財政支持供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的政策框架

從國際經(jīng)驗看，西方發(fā)達國家推進供給側(cè)改革時，在財政方面采取的措施主要是實施大規(guī)模減稅政策，推行公共產(chǎn)品與服務(wù)的市場化改革，制定著力于改善長期供給的公共支出政策。雖然不同國家、不同時期所面臨的形勢和自身特點不盡相同，我國正在進行的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革與西方國家的改革也有顯著區(qū)別，但其取得的經(jīng)驗仍值得我們借鑒。

財政支持供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，應(yīng)牢牢把握“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念，以發(fā)揮市場對資源配置的決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用，提高全要素生產(chǎn)率為目標(biāo)，以“適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，實行宏觀政策要穩(wěn)、產(chǎn)業(yè)政策要準(zhǔn)、微觀政策要活、改革政策要實、社會政策要托底”為總體思路，以“去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板”為現(xiàn)實路徑，系統(tǒng)謀劃，協(xié)同推進，從制度、公共產(chǎn)品和生產(chǎn)要素三個方面優(yōu)化供給，為經(jīng)濟發(fā)展、結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型提供源源不竭的動力。

（一）有針對性地減輕企業(yè)稅費負擔(dān)，增強企業(yè)發(fā)展活力

一是實施結(jié)構(gòu)性減稅。認(rèn)真落實“營改增”政策，確保改革行業(yè)稅負只減不增。實施“煤炭資源稅”和“稀土、鎢、鉬資源稅”的從價計征改革，減輕企業(yè)稅收負擔(dān)。嚴(yán)格執(zhí)行降低制造業(yè)增值稅、落實小微企業(yè)稅收優(yōu)惠、落實高新企業(yè)稅收優(yōu)惠等政策，促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展。二是落實行政事業(yè)性收費減免，規(guī)范涉企收費行為。繼續(xù)清理規(guī)范行政事業(yè)性收費，嚴(yán)格執(zhí)行國家取消、停征、整合涉企收費的相關(guān)規(guī)定，對國家涉企收費項目按收費下限執(zhí)行。三是降低社保繳費。制定降低企業(yè)養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險費率的具體措施，對困難企業(yè)、行業(yè)制定單獨的社保繳費政策，切實減輕企業(yè)負擔(dān)。

（二）加強財政對高新產(chǎn)業(yè)扶持力度，提高全要素生產(chǎn)率

一是發(fā)揮財政的鼓勵引導(dǎo)作用，促進企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新，發(fā)揮企業(yè)在技術(shù)創(chuàng)新中的主體地位。二是發(fā)揮財政的資金支持作用，為一些投資規(guī)模大，風(fēng)險程度高、盈利周期長的創(chuàng)新項目提供和創(chuàng)新企業(yè)提供一定的資金支持。三是在稅收、政府采購等政策方面對技術(shù)創(chuàng)新型企業(yè)，尤其是中小微企業(yè)給予傾斜。四是加強對高新人才的物質(zhì)激勵，對地區(qū)內(nèi)創(chuàng)新和研發(fā)科技人員及技術(shù)人才實施獎勵。

（三）轉(zhuǎn)變財政支持方式，促進新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展

一是整合財政資金，撬動社會資本。整合各類產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金，形成規(guī)模較大的政府投資引導(dǎo)基金（母基金），與國內(nèi)外優(yōu)秀的私募基金、產(chǎn)業(yè)基金合作設(shè)立專項基金（子基金），重點支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和出創(chuàng)型、成長型企業(yè)發(fā)展。二是推進基金的專業(yè)化市場化運作，減少政府對基金管理和使用的具體限制，只承擔(dān)監(jiān)管者和出資人的職責(zé)，通過組建基金管理公司，將基金交由更熟悉市場規(guī)則和項目前景的專業(yè)人員管理，切實發(fā)揮資金使用效益。三是明確基金存續(xù)期限，實現(xiàn)基金合理退出，將基金從“一次性投入”變?yōu)椤把h(huán)使用”，確?；鸨Ｖ翟鲋档耐瑫r避免政府與企業(yè)長期爭利。

（四）推廣運用PPP模式，創(chuàng)新公共服務(wù)供給機制

一是加強制度建設(shè)。建立PPP工作機構(gòu)，完善工作機制；制定相關(guān)規(guī)章制度，完善PPP運作環(huán)境，保證項目規(guī)范、高效實施。二是設(shè)立PPP融資支持基金，吸引社會資本參與項目融資，為PPP項目順利實施提供資金支持。三是推動示范項目建設(shè)。在加快建設(shè)全國示范項目的同時，選擇交通、環(huán)保、稅務(wù)、醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和保障性安居工程等領(lǐng)域建設(shè)若干省級示范項目，充分發(fā)揮示范作用。

（五）改革社會保障制度，保障結(jié)構(gòu)性改革實施

一是發(fā)揮社會保障的逆周期調(diào)節(jié)作用，落實國家出臺的養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等統(tǒng)籌、擴面等政策，劃撥部分國有資產(chǎn)充實社會保障基金，確保補助資金足額籌集，穩(wěn)妥推進社?；鸬亩嘣顿Y運營，實現(xiàn)其保值增值。二是推進體制創(chuàng)新，在實現(xiàn)社會保險基金預(yù)算精算平衡的基礎(chǔ)上，建立養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險的合理分擔(dān)機制。三是整合資金，重點用于鋼鐵、煤炭等去產(chǎn)能任務(wù)較重的行業(yè)和企業(yè)，對企業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)關(guān)閉和職工安置給予獎補，幫助解決國有企業(yè)歷史遺留問題，為結(jié)構(gòu)性改革實施政策性托底。

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