宋涵博

摘要：《行政處罰法》實(shí)施和修改之后，國(guó)務(wù)院制定規(guī)章對(duì)行政處罰聽(tīng)證制度作了具體的規(guī)定，地方政府結(jié)合各地的具體情況也作出了更容易操作的法規(guī)，但是由于此程序引入比較晚，各個(gè)方面的規(guī)定不完善，存在很多問(wèn)題，致使在操作適用過(guò)程中出現(xiàn)一系列情況。

關(guān)鍵詞：行政處罰;聽(tīng)證程序;不足;建議

1 我國(guó)行政處罰聽(tīng)證程序的不足

1.1 聽(tīng)證程序適用的范圍過(guò)于狹窄

行政處罰法第四十二條：“行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽(tīng)證的權(quán)利;當(dāng)事人要求聽(tīng)證的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽(tīng)證。當(dāng)事人不承擔(dān)行政機(jī)關(guān)組織聽(tīng)證的費(fèi)用?！保?）周云帆學(xué)者認(rèn)為，其中“較大數(shù)額罰款”是一個(gè)空白條款，考慮到我國(guó)幅員遼闊，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不平衡，不宜一刀切的規(guī)定一個(gè)數(shù)額為“較大數(shù)額”的起點(diǎn)，因此留下這個(gè)空白，由各地區(qū)各部門自己確定，但是，從現(xiàn)已頒布的規(guī)章來(lái)看，有關(guān)的規(guī)定相當(dāng)混亂。（2）條文中的“等”字也引發(fā)了歧義，它的含義關(guān)系到其他種類的行政處罰案件是否可以適用聽(tīng)證程序。目前分成等內(nèi)說(shuō)與等外說(shuō)兩種意見(jiàn)。等內(nèi)說(shuō)認(rèn)為“等”字是一個(gè)虛詞，沒(méi)有什么實(shí)際意義。等外說(shuō)認(rèn)為“等”字是列舉式加省略式的表述方法，即只要與列舉出來(lái)的前三者性質(zhì)相似，可能對(duì)行政相對(duì)人造成重大損失的，就可以要求聽(tīng)證。法律對(duì)此沒(méi)有明確規(guī)定。（3）沒(méi)有規(guī)定限制人身自由的行政處罰可以聽(tīng)證，人身自由是是一切權(quán)利和自由的前提，是公民最重要的權(quán)利和自由。限制人身自由比條文中列舉的三種行政處罰的影響大得多，如果人身自由得不到保障，其他的權(quán)利如“無(wú)木之本”。所以，限制人身自由不適用聽(tīng)證程序是不符合行政處罰的立法目的，也有違憲法的精神。

1.2 對(duì)聽(tīng)證筆錄的法律效力缺乏嚴(yán)格規(guī)定

聽(tīng)證筆錄是對(duì)聽(tīng)證會(huì)過(guò)程客觀的書面記錄，其核心內(nèi)容是對(duì)案件調(diào)查人員、行政相對(duì)人提供的證據(jù)和陳述的建議所作的書面記載。1996年的《行政處罰法》在聽(tīng)證制度上的規(guī)定既簡(jiǎn)單又抽象：“聽(tīng)證應(yīng)當(dāng)制作筆錄，筆錄應(yīng)當(dāng)交當(dāng)事人審核無(wú)誤后簽字或者蓋章”。此項(xiàng)法律沒(méi)有對(duì)聽(tīng)證筆錄的效力作出具體規(guī)定，也未在制度層面上確立案卷排他原則，更沒(méi)有體現(xiàn)出“聽(tīng)證筆錄應(yīng)當(dāng)作為行政機(jī)關(guān)做出行政處罰唯一依據(jù)”的理論要求。這一規(guī)定對(duì)行政機(jī)關(guān)權(quán)力限制有限，對(duì)行政相對(duì)人權(quán)益保障也十分有限，使聽(tīng)證結(jié)論影響變小，致使聽(tīng)證流于形式。關(guān)于行政聽(tīng)證筆錄內(nèi)容、格式等的規(guī)定也是一筆帶過(guò)，使得行政聽(tīng)證制度在行政處罰中的作用進(jìn)一步減弱。

1.3 對(duì)事先告知及聽(tīng)證通知規(guī)定得過(guò)于簡(jiǎn)單

聽(tīng)證告知是行政處罰聽(tīng)證程序的預(yù)備階段。《行政處罰法》只明確了行政機(jī)關(guān)的告知義務(wù)，并沒(méi)有明確如何告知。關(guān)于聽(tīng)證通知書的規(guī)定也十分簡(jiǎn)單，不具有可操作性。我國(guó)《行政處罰法》規(guī)定比較簡(jiǎn)略，僅僅規(guī)定行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在行政聽(tīng)證的七日前，通知當(dāng)事人舉行聽(tīng)證的時(shí)間、地點(diǎn)，并沒(méi)規(guī)定其他的具體事項(xiàng)。這使得當(dāng)事人的知情權(quán)得不到保障，無(wú)法做好充分的聽(tīng)證準(zhǔn)備工作，很難在聽(tīng)證會(huì)上充分地進(jìn)行質(zhì)證與申辯，在一定程度上限制了行政相對(duì)人的聽(tīng)證權(quán)利。

1.4 對(duì)聽(tīng)證主持人的規(guī)定不明確

聽(tīng)證主持人是指在聽(tīng)證過(guò)程中引導(dǎo)聽(tīng)證程序進(jìn)行，使聽(tīng)證活動(dòng)按法定程序順利完成的工作人員，在聽(tīng)證過(guò)程中居于主導(dǎo)地位。我國(guó)《行政處罰法》第四十二條第一款第四項(xiàng)規(guī)定中，（1）“非本案調(diào)查人員”的范圍太廣，難免使聽(tīng)證主持人與本案有利害關(guān)系，當(dāng)事人可能不知道，也不能及時(shí)的提出回避，日益影響到聽(tīng)證程序的公正性。（2）選任資格的規(guī)定不明確，在我國(guó)，聽(tīng)證主持人的水平參差不齊，在選任主持人的過(guò)程中，很少考慮他們的專業(yè)能力、學(xué)歷、道德水平和自身素養(yǎng)，致使他們?cè)趫?zhí)業(yè)的過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)不應(yīng)有的錯(cuò)誤。

2 我國(guó)行政處罰聽(tīng)證程序的完善

2.1 擴(kuò)大聽(tīng)證的適用范圍

（1）明確“量”化。由于國(guó)務(wù)院和地方政府分別都制定了聽(tīng)證程序的適用辦法，有時(shí)會(huì)出現(xiàn)矛盾。二者的效力相同，可能會(huì)導(dǎo)致同案不同判的情況。法條中的“較大數(shù)額的罰款”應(yīng)該統(tǒng)一衡量標(biāo)準(zhǔn)，由于各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r不同，行政處罰相對(duì)人的具體情況也不一樣，所以，設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)要加以調(diào)整，對(duì)公民和法人還有其他組織的行為進(jìn)行區(qū)別。法律可以規(guī)定一定的幅度，大范圍內(nèi)進(jìn)行約束，各地區(qū)在此范圍內(nèi)，根據(jù)各地情況確定具體的數(shù)額。

（2）明文規(guī)定“等”字的含義。筆者認(rèn)為“等”字采用“等外說(shuō)”更加合理，“等”字表明立法對(duì)行政相對(duì)人有權(quán)要求聽(tīng)證的行政處罰種類的不窮盡列舉，賦予行政機(jī)關(guān)權(quán)利適當(dāng)?shù)財(cái)U(kuò)大聽(tīng)證的范圍，符合行政處罰法的立法目的，可以更大范圍得確保行政相對(duì)人的權(quán)益?，F(xiàn)行法律對(duì)此沒(méi)有相關(guān)的規(guī)定和立法解釋，立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將此提上日程。我國(guó)可以采取概括式和排除式相結(jié)合的方式，先對(duì)聽(tīng)證程序的范圍作大致的規(guī)定，然后再逐一列舉不應(yīng)該聽(tīng)證的情形，這樣可以更好的避免“等”字產(chǎn)生的分歧。

（3）將限制人身自由的行政處罰納入聽(tīng)證程序。人身自由是每個(gè)公民參加社會(huì)生活和享受其他合法權(quán)益的基礎(chǔ)，《行政處罰法》第九條明確規(guī)定對(duì)人身自由的處罰只能由法律設(shè)定。一些學(xué)者也提出了創(chuàng)造性的解決辦法，如單宇馳學(xué)者應(yīng)把限制人身自由的行政處罰，如行政拘留等納入聽(tīng)證制度的范圍。聽(tīng)證是保護(hù)公民權(quán)利的重要制度，卻不適用于更為嚴(yán)厲、對(duì)相對(duì)人權(quán)利影響更大的行政拘留，實(shí)在是本末倒置。周云帆學(xué)者也提出應(yīng)當(dāng)修改《行政處罰法》聽(tīng)證制度的適用范圍，建立人身罰相應(yīng)的聽(tīng)證制度。能夠充分保護(hù)、監(jiān)督、教育當(dāng)事人，促使公安機(jī)關(guān)依法行政，減少爭(zhēng)訟，也能夠使人身自由得到法律更有力的保障。

2.2 明確聽(tīng)證筆錄的效力

（1）確立案卷排他原則的可行性。我國(guó)的《行政許可法》第十八條規(guī)定了聽(tīng)證筆錄是行政主體實(shí)施行政許可的唯一依據(jù)，行政許可是授益性行政行為，是對(duì)一般禁止事項(xiàng)的特別解除，而行政處罰是一種負(fù)擔(dān)性行政行為，行政許可可以規(guī)定聽(tīng)證筆錄的效力，我們就更加需要建立行政處罰聽(tīng)證筆錄的核心地位。行政處罰作為一種重要的行政行為，其聽(tīng)證筆錄作為唯一的決定依據(jù)可以推進(jìn)程序法制化進(jìn)程，完善我國(guó)的聽(tīng)證制度，保障相對(duì)人有效行使程序。

（2）確立“案卷排他制度的”構(gòu)想。目前，世界范圍內(nèi)關(guān)于行政處罰聽(tīng)證筆錄的立法模式有兩種，一是把聽(tīng)證筆錄作為行政處罰的依據(jù)之一，具有相對(duì)的約束力;另一種是美國(guó)的案卷排他主義，把行政處罰聽(tīng)證筆錄作為行政處罰唯一的依據(jù)。我國(guó)采用后者模式。行政處罰是一種不利行政行為，對(duì)行政相對(duì)人的人身自由和財(cái)產(chǎn)都會(huì)產(chǎn)生不利的影響，因此，要從立法層面更好地保障行政相對(duì)人的聽(tīng)證權(quán)利是行政法的應(yīng)有之意。建立處罰聽(tīng)證程序的筆錄排它性制度對(duì)強(qiáng)化聽(tīng)證程序意識(shí)，保障當(dāng)事人聽(tīng)證的合法權(quán)益，防止處罰機(jī)關(guān)濫用職權(quán)意義重大。

2.3 完善事先告知制度

（1）明確聽(tīng)證告知的形式。明確《聽(tīng)證告知書》的具體內(nèi)容、格式及當(dāng)事人所擁有的具體的聽(tīng)證權(quán)利，并且要對(duì)聽(tīng)證告知的方式作出明確規(guī)定，采用書面為主，口頭、書面及公告的形式為輔。書面方式可以確保當(dāng)事人確實(shí)收到通知，口頭及公告形式比較方便、快捷，但是不正式，一旦當(dāng)事人不承認(rèn)收到告知，行政機(jī)關(guān)就會(huì)處于被動(dòng)的地位，所以口頭告知必須記載筆錄或者錄音。不管采取方式是什么，都必須作相應(yīng)的記錄，以方便將來(lái)舉證需要。

（2）完善聽(tīng)證通知的事項(xiàng)?！缎姓幜P法》中只規(guī)定了時(shí)間和地點(diǎn)，致使當(dāng)事人無(wú)法為聽(tīng)證作充分的準(zhǔn)備，一定程度上限制了聽(tīng)證的權(quán)利，所以，還應(yīng)當(dāng)寫明行政處罰的事實(shí)、法律依據(jù)以及證據(jù)。相對(duì)人看完聽(tīng)證通知后，才能更好的提出反證，與行政機(jī)關(guān)進(jìn)行質(zhì)證。同時(shí)，應(yīng)將利害關(guān)系人納入到聽(tīng)證通知對(duì)象的范圍，行政處罰決定有時(shí)候會(huì)對(duì)利害關(guān)系人產(chǎn)生影響。擴(kuò)大聽(tīng)證對(duì)象的告知范圍是十分必要的，這樣可以更好地監(jiān)督行政行為，保護(hù)更多人的合法權(quán)益。

2.4 明確對(duì)聽(tīng)證主持人的規(guī)定

（1）明確“非本案調(diào)查人員的范圍”。這里的“非本案調(diào)查人員”是指不是負(fù)責(zé)本案調(diào)查的行政機(jī)關(guān)的工作人員，但是有可能是本機(jī)關(guān)的其他人員，非本案調(diào)查人員如果與案件有直接利害關(guān)系，則不可以擔(dān)任主持人，否則，會(huì)直接影響到聽(tīng)證結(jié)果的公正性、準(zhǔn)確性。聽(tīng)證主持人的指定應(yīng)該遵守職能分離的原則，必須保障聽(tīng)證主體公正、公平的法律地位。有利于查明案件事實(shí)，作出正確、民主的決定。

（2）設(shè)立聽(tīng)證主持人資格準(zhǔn)入制度。在美國(guó)，聽(tīng)證主持人又叫做行政法官，這一制度發(fā)展較好，行政法官的選拔、任命、權(quán)利義務(wù)、監(jiān)督、回避等制度的規(guī)定符合職能分離原則，我國(guó)可以借鑒。通過(guò)立法明確規(guī)定聽(tīng)證主持人的準(zhǔn)入門檻，由國(guó)家制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，由政府根據(jù)主持人的組織協(xié)調(diào)及管理能力、法律知識(shí)及業(yè)務(wù)水平、職業(yè)道德和修養(yǎng)，按照公正公開(kāi)的競(jìng)爭(zhēng)原則進(jìn)行選拔，選拔過(guò)程必須要通過(guò)考試進(jìn)行，其培養(yǎng)、晉升及待遇，都以工作業(yè)績(jī)作為考核及評(píng)價(jià)行政聽(tīng)證主持人的主要標(biāo)準(zhǔn)。

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（作者單位：西北政法大學(xué)行政法學(xué)院）