沈穎

摘要：隨著全球經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的加速，各國(guó)、地區(qū)間的競(jìng)爭(zhēng)日益激烈，營(yíng)商環(huán)境已成為衡量一國(guó)或地區(qū)綜合競(jìng)爭(zhēng)力的重要標(biāo)尺。在這種形勢(shì)下，推廣“證照分離”改革，打破各類許可證對(duì)市場(chǎng)活力的制約，破解“準(zhǔn)入容易準(zhǔn)營(yíng)難”的難題，為營(yíng)造法治化、國(guó)際化、便利化的營(yíng)商環(huán)境提供制度保障。通過改革實(shí)踐，政府由過去以批代管的市場(chǎng)管理模式轉(zhuǎn)向放管結(jié)合的現(xiàn)代治理機(jī)制，做好市場(chǎng)干預(yù)減法的同時(shí)做好服務(wù)優(yōu)化的加法，賦予市場(chǎng)充分的準(zhǔn)入機(jī)會(huì)和競(jìng)爭(zhēng)空間;市場(chǎng)在改革進(jìn)程中自主發(fā)揮調(diào)節(jié)作用，實(shí)現(xiàn)資源配置的效益最大化和利益最優(yōu)化，探索政府與市場(chǎng)兩者關(guān)系的最佳契合點(diǎn)。

關(guān)鍵詞：“證照分離”改革;政府;市場(chǎng)

中圖分類號(hào)：F203.9 文獻(xiàn)識(shí)別碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2019）018-0058-02

一、引言

2018年11月10日起，國(guó)務(wù)院決定在全國(guó)范圍內(nèi)對(duì)首批106項(xiàng)涉企行政審批事項(xiàng)實(shí)行“證照分離”改革，通過直接取消審批、審批改備案、實(shí)行告知承諾、優(yōu)化準(zhǔn)入服務(wù)等四種方式將企業(yè)經(jīng)營(yíng)所需要的營(yíng)業(yè)執(zhí)照和能分離的許可類證相分離實(shí)現(xiàn)“照后減證”，借用政府“有形之手”和市場(chǎng)“無形之手”，著力破解企業(yè)“辦照容易辦證難”、“準(zhǔn)入不準(zhǔn)營(yíng)”等突出問題，進(jìn)一步降低市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻和制度性交易成本，持續(xù)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境。可以說，“證照分離”改革是“先照后證”改革的完善和深化，是“多證合一”改革的延續(xù)和豐富，是“放管服”改革下重構(gòu)政府與市場(chǎng)關(guān)系的創(chuàng)新載體。

二、政府與市場(chǎng)相互作用

第一，政府改革奠定市場(chǎng)發(fā)展的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

一是政府的職能轉(zhuǎn)變。1988年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革首次提出了“轉(zhuǎn)變政府職能是機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵”這一命題，強(qiáng)調(diào)要淡化專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門分錢、分物、直接干預(yù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的職能，強(qiáng)化政府宏觀調(diào)控和轉(zhuǎn)向行業(yè)管理的職能。這一主張對(duì)政府權(quán)力加以限制和調(diào)整，主動(dòng)把經(jīng)濟(jì)決策權(quán)交還給市場(chǎng)，同時(shí)把精力轉(zhuǎn)向維護(hù)市場(chǎng)環(huán)境和市場(chǎng)秩序，實(shí)現(xiàn)資源配置效益最大化和利益最優(yōu)化。轉(zhuǎn)變政府職能是政府適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求，是全面深化改革的關(guān)鍵所在，是推進(jìn)“放管服”改革的重要前提?！白C照分離”改革是轉(zhuǎn)變政府職能的具體實(shí)踐，再次明確了市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，倒逼政府從側(cè)重事前審批逐步向加強(qiáng)事中事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變。通過分類管理的方式將許可類的證分離出來，清楚區(qū)分“證”和“照”的功能，盡可能減少政府審批發(fā)證事項(xiàng)，革除與之相關(guān)聯(lián)的尋租權(quán)力，尋求達(dá)到政府干預(yù)與市場(chǎng)調(diào)節(jié)的最佳結(jié)合點(diǎn)。

二是政府的服務(wù)優(yōu)化。原先新注冊(cè)登記企業(yè)如從事需要許可的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，須在獲得營(yíng)業(yè)執(zhí)照后再到相關(guān)行業(yè)主管部門辦理許可手續(xù)，辦理過程存在審批事項(xiàng)多、申請(qǐng)材料繁、辦理時(shí)限長(zhǎng)等問題，耗費(fèi)大量的時(shí)間和精力。為切實(shí)解決辦證難的問題，政府通過流程再造、網(wǎng)上辦理、部門聯(lián)辦、數(shù)據(jù)共享等措施，推行“證照分離”改革，有效減輕市場(chǎng)主體負(fù)擔(dān)，實(shí)現(xiàn)涉企行政審批減事項(xiàng)、減材料、減時(shí)間、減環(huán)節(jié)。改革后，除直接取消審批和審批改備案的事項(xiàng)外，對(duì)于實(shí)現(xiàn)告知承諾的事項(xiàng)，簡(jiǎn)化辦理流程，制作告知承諾書，提供示范文本，一次性告知審批條件和所需材料;對(duì)于保留審批的事項(xiàng)，精簡(jiǎn)審批材料，公開審批程序、受理?xiàng)l件和辦理標(biāo)準(zhǔn)，審批時(shí)限壓縮三分之一以上，通過在線獲取核驗(yàn)減少相關(guān)證明類材料，為市場(chǎng)主體提供優(yōu)質(zhì)、高效、便捷的服務(wù)，進(jìn)一步營(yíng)造穩(wěn)定、透明、可預(yù)期的市場(chǎng)準(zhǔn)入環(huán)境。

第二，市場(chǎng)屬性決定政府改革的基本方向。

一是市場(chǎng)的調(diào)節(jié)機(jī)制。市場(chǎng)通過價(jià)格、供求、競(jìng)爭(zhēng)等因素的相互作用，促使生產(chǎn)者、經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者根據(jù)市場(chǎng)變化及時(shí)調(diào)整自身的市場(chǎng)行為，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)的動(dòng)態(tài)平衡。同時(shí)，市場(chǎng)的利益導(dǎo)向性會(huì)調(diào)動(dòng)市場(chǎng)主體的積極性和創(chuàng)造性，促使資源要素流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。在這種情況下，政府的干預(yù)范圍和力度如果超出了市場(chǎng)機(jī)制的正常運(yùn)行需要，就會(huì)妨礙市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康有序發(fā)展?！白C照分離”改革有利于理清政府和市場(chǎng)關(guān)系，改變政府以審批發(fā)證為主要手段的傳統(tǒng)市場(chǎng)管理模式，將涉企行政審批事項(xiàng)能減則減、能合則合、能簡(jiǎn)則簡(jiǎn)、能優(yōu)則優(yōu)，并逐步擴(kuò)大事項(xiàng)覆蓋面，為發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)節(jié)作用及其競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制留出足夠的空間，以更開放、更包容的管理方式給予市場(chǎng)主體自主權(quán)和準(zhǔn)入機(jī)會(huì)。

二是市場(chǎng)的導(dǎo)向功能。市場(chǎng)交換活動(dòng)中傳遞的各種消息、情報(bào)、數(shù)據(jù)等，經(jīng)過篩選、提取、整合后生成的市場(chǎng)信息能客觀反映一定時(shí)間和條件下市場(chǎng)上商品的供求關(guān)系及其變化趨勢(shì)，為潛在的市場(chǎng)投資者選擇投資領(lǐng)域、調(diào)整發(fā)展戰(zhàn)略、預(yù)判行業(yè)走向提供了參考價(jià)值，同時(shí)也為政府分析市場(chǎng)行情、制定市場(chǎng)決策、調(diào)控宏觀環(huán)境提供重要依據(jù)?！白C照分離”改革，將與市場(chǎng)主體經(jīng)營(yíng)活動(dòng)較密切、審批頻次較高、改革后效果較明顯的涉企行政審批事項(xiàng)納入改革范疇，離不開對(duì)市場(chǎng)信息的深入分析和深度對(duì)接。

第三，政府與市場(chǎng)相互協(xié)作。

一是提供法律制度保障?！白C照分離”改革的目標(biāo)是營(yíng)造法治化、國(guó)際化、便利化的市場(chǎng)環(huán)境。法治化作為判斷改革是否真正落地見效的重要標(biāo)準(zhǔn)之一，這就要求政府在改革推進(jìn)過程中善用法治思維和法治方式，建立健全配套的法律制度，確保改革在法治的軌道上推進(jìn)。如直接取消審批、審批改備案等改革事項(xiàng)，既涉及相關(guān)法律法規(guī)在適用上的調(diào)整，又涉及相關(guān)政府機(jī)構(gòu)在職責(zé)上的調(diào)整，部分自主決定改革方式的事項(xiàng)還涉及地方性政策文件的調(diào)整，需及時(shí)做好相關(guān)法律的立改廢釋工作，做到于法有據(jù)，充分發(fā)揮立法引領(lǐng)、助推、規(guī)范、保障改革的作用，為“證照分離”改革取得顯著成效提供有力的制度支撐。

二是構(gòu)建綜合監(jiān)管體系。按照“誰(shuí)審批、誰(shuí)監(jiān)管，誰(shuí)主管、誰(shuí)監(jiān)管”的原則，切實(shí)加強(qiáng)審批與監(jiān)管的銜接，全面推進(jìn)“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管制度，構(gòu)建跨區(qū)域、跨層級(jí)、跨部門的事中事后監(jiān)管機(jī)制。不斷拓展信息共享的廣度和深度，打通辦照與辦證部門、辦證辦照與監(jiān)管部門、監(jiān)管部門之間、地區(qū)部門之間的信息壁壘。

三是發(fā)揮市場(chǎng)自凈功能?！白C照分離”改革將是否具備市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)能力、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能否有效調(diào)節(jié)作為前提條件，讓市場(chǎng)來選擇和評(píng)判，促進(jìn)各類市場(chǎng)主體優(yōu)勝劣汰。在市場(chǎng)一輪一輪的自我凈化中，那些無法滿足市場(chǎng)需求，與市場(chǎng)發(fā)展脫節(jié)，口碑、信譽(yù)、市場(chǎng)份額等綜合實(shí)力處于劣勢(shì)的企業(yè)，必然會(huì)被市場(chǎng)所淘汰;那些處于產(chǎn)業(yè)鏈條末端的小微企業(yè)，由于過度依賴上游行業(yè)，盈利空間和生存空間不斷被擠壓，最終往往會(huì)被橫向或縱向整合;那些可替代、可模仿、可復(fù)制的企業(yè)，在激烈的行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)中將逐漸被更具發(fā)展?jié)摿蛣?chuàng)新意識(shí)的同質(zhì)企業(yè)超越和取代。

三、政府與市場(chǎng)效益共享

一是釋放市場(chǎng)活力?！白C照分離”改革明確了政府和市場(chǎng)的職責(zé)邊界，打破行政性壟斷，促進(jìn)市場(chǎng)要素自由流動(dòng)，讓更多符合條件的市場(chǎng)主體參與公平競(jìng)爭(zhēng)，不斷釋放市場(chǎng)蘊(yùn)藏的活力。改革還覆蓋至部分外商、港、澳、臺(tái)投資項(xiàng)目審批以及進(jìn)口商品的備案登記事項(xiàng)，通過規(guī)范服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、公開辦事流程、明確辦結(jié)預(yù)期等舉措，進(jìn)一步擴(kuò)大對(duì)外開放，構(gòu)建“親”、“清”新型政商關(guān)系和投資環(huán)境，加速吸引先進(jìn)技術(shù)、外部資金、高端人才、管理經(jīng)驗(yàn)流入內(nèi)地市場(chǎng)，以差異互補(bǔ)的發(fā)展模式帶動(dòng)各領(lǐng)域各行業(yè)的良性競(jìng)爭(zhēng)與和諧共生。

二是優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。從改革的方式來看，“證照分離”改革將屬于信息采集、記載公示、管理備查類的各種證照盡可能整合到營(yíng)業(yè)執(zhí)照上，為相關(guān)行業(yè)主管部門獲取信息、開展行業(yè)引導(dǎo)、制定產(chǎn)業(yè)政策提供便利性和時(shí)效性。從改革的事項(xiàng)來看，首批改革事項(xiàng)主要分布在服務(wù)業(yè)領(lǐng)域，包括餐飲等傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)，信息、會(huì)計(jì)、金融等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，以及文化旅游、醫(yī)療健康、影視娛樂、現(xiàn)代物流、職業(yè)培訓(xùn)等新興服務(wù)業(yè)，通過減少企業(yè)領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照后的行政審批事項(xiàng)，簡(jiǎn)化有關(guān)審批手續(xù)，將服務(wù)業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入的阻力轉(zhuǎn)化為推進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的動(dòng)力，促進(jìn)服務(wù)業(yè)結(jié)構(gòu)性調(diào)整和優(yōu)化，繼而帶動(dòng)其他兩大產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，不斷培育新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。

四、結(jié)語(yǔ)

“證照分離”改革是深化“放管服”改革的一項(xiàng)重要實(shí)踐課題。這一課題針對(duì)市場(chǎng)主體最關(guān)心的難點(diǎn)痛點(diǎn)堵點(diǎn)問題，從市場(chǎng)準(zhǔn)入環(huán)節(jié)入題，打破制度藩籬，前移改革創(chuàng)新關(guān)口，從源頭上激活市場(chǎng)、要素和主體;接著，從政府和市場(chǎng)的關(guān)系定位解題，適時(shí)轉(zhuǎn)變政府行政理念，減少政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)，強(qiáng)化市場(chǎng)調(diào)節(jié)和主體自主意識(shí)，使市場(chǎng)在資源配置中起決定作用和更好發(fā)揮政府作用;最后，以優(yōu)化發(fā)展環(huán)境結(jié)題，通過改革引領(lǐng)推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)，以“減證”促進(jìn)“簡(jiǎn)政”，最大限度釋放改革紅利，切實(shí)為市場(chǎng)主體減負(fù)，在公平準(zhǔn)入、公正監(jiān)督、公開信息等方面形成核心優(yōu)勢(shì)為市場(chǎng)的高效可持續(xù)發(fā)展提供全方位保障。