鄭小榮 彭璇

【摘 要】 社會公眾通過重大政策跟蹤審計(jì)結(jié)果公告可以了解重大政策落實(shí)的相關(guān)情況。不僅能滿足公眾的知情權(quán)、保障公眾的監(jiān)督權(quán)，而且能增強(qiáng)公眾參與國家治理的程度。文章通過對2009—2018年間共20份重大政策跟蹤審計(jì)結(jié)果公告的質(zhì)量要求和質(zhì)量狀況進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)審計(jì)結(jié)果公告缺乏直接的法律依據(jù)，公告內(nèi)容不完整，文本結(jié)構(gòu)不規(guī)范。為此提出創(chuàng)建信息反饋平臺、完善政策跟蹤審計(jì)結(jié)果公告框架、提高政策跟蹤審計(jì)的及時(shí)性和透明度等建議，對提高重大政策跟蹤審計(jì)結(jié)果公告質(zhì)量、規(guī)范重大政策跟蹤審計(jì)結(jié)果信息的公開與傳播、制定審計(jì)結(jié)果公告指南具有一定的參考價(jià)值。

【關(guān)鍵詞】 審計(jì)結(jié)果公告質(zhì)量; 重大政策跟蹤審計(jì); 審計(jì)結(jié)果傳播; 政府審計(jì)

【中圖分類號】 F239.44 ?【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】 A ?【文章編號】 1004-5937（2019）15-0141-07

引 言

審計(jì)結(jié)果公告是增強(qiáng)政府決策透明度、滿足公眾知情權(quán)，實(shí)現(xiàn)公眾參與社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督的重要渠道，有利于增強(qiáng)公眾參與國家治理的程度，推動(dòng)社會民主與法制進(jìn)程。作為一種特定類型的審計(jì)結(jié)果公告，政策跟蹤審計(jì)結(jié)果公告可以促進(jìn)公眾了解、監(jiān)督重大政策的落實(shí)情況。本文通過實(shí)證研究，分析我國重大政策跟蹤審計(jì)結(jié)果公告的法律依據(jù)、內(nèi)容特征、時(shí)效等現(xiàn)狀和我國重大政策跟蹤審計(jì)結(jié)果公告存在的問題及其原因，進(jìn)而提出相應(yīng)的建議。

一、重大政策跟蹤審計(jì)結(jié)果公告的質(zhì)量要求

（一）理論要求

1.評價(jià)、確認(rèn)和解除政策執(zhí)行者受托責(zé)任的需要

受托責(zé)任理論是審計(jì)產(chǎn)生的基礎(chǔ)[ 1 ]，自然也是政府審計(jì)存在的原因。根據(jù)受托責(zé)任理論，在政府審計(jì)中，社會公眾是委托人，政府是受托人，審計(jì)機(jī)關(guān)是監(jiān)督者[ 2 ]。受托責(zé)任決定了審計(jì)機(jī)關(guān)必須向社會公眾提供審計(jì)結(jié)果公告，因?yàn)槿嗣袷菄业闹魅耍囊磺袡?quán)力來自人民。同時(shí)，國家的一切資產(chǎn)也屬于人民，政府只是接受委托進(jìn)行管理。作為受托人，政府有義務(wù)按照公民的意愿去最優(yōu)化資源配置，并接受公民的監(jiān)督，披露相關(guān)信息，審計(jì)結(jié)果公告就是向社會公眾提供的報(bào)告說明。

審計(jì)結(jié)果公告的質(zhì)量決定著審計(jì)存在的意義，是受托責(zé)任的產(chǎn)物。因此，必須提高審計(jì)結(jié)果公告的質(zhì)量。審計(jì)結(jié)果公告又是審計(jì)質(zhì)量的體現(xiàn)，它拓寬了公眾參與社會監(jiān)督的渠道，增強(qiáng)了政府決策的透明度。

重大政策跟蹤審計(jì)結(jié)果公告可以為評價(jià)、確認(rèn)和解除政策執(zhí)行者的受托責(zé)任提供保證。如果政策跟蹤審計(jì)的質(zhì)量得不到保障，就無法明確辨認(rèn)政策執(zhí)行者的責(zé)任范圍和程度，無法對政策執(zhí)行者的工作進(jìn)行判斷、分析，也無法對其責(zé)任履行情況得出結(jié)論，也難以要求政策執(zhí)行者對完成情況負(fù)責(zé)，最終也就不能體現(xiàn)重大政策跟蹤審計(jì)結(jié)果公告評價(jià)、確認(rèn)和解除政策執(zhí)行者受托責(zé)任的作用。在這種情況下，審計(jì)的監(jiān)督作用難以發(fā)揮，人民的利益就會受到損害。

2.履行政府信息公開義務(wù)、實(shí)現(xiàn)公眾知情權(quán)理論的需要

知情權(quán)理論是進(jìn)行審計(jì)結(jié)果公告的法理基礎(chǔ)，是社會監(jiān)督的理論基礎(chǔ)，知情權(quán)也是公民的一項(xiàng)基本權(quán)利。知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)程度是衡量一個(gè)國家民主與法制進(jìn)程的重要指標(biāo)之一。公民有獲得政府信息的權(quán)利，而審計(jì)結(jié)果公告又具有滿足公眾知情權(quán)、增強(qiáng)公眾參與國家治理、推動(dòng)社會民主與法制進(jìn)程的作用。提高審計(jì)結(jié)果公告質(zhì)量，民主的行為受到鼓勵(lì)，保障了政府信息的透明度和正確性，也是知情權(quán)得以保證的體現(xiàn)。

重大政策跟蹤審計(jì)結(jié)果公告可以為履行政府信息公開義務(wù)、實(shí)現(xiàn)公眾知情權(quán)提供保證。國家的重大政策影響國民的根本，涉及群眾的切身利益。知曉重大政策的落實(shí)情況，是保障公民權(quán)利的途徑，也有助于審計(jì)機(jī)關(guān)了解群眾關(guān)心的熱點(diǎn)。如果政策跟蹤審計(jì)的質(zhì)量得不到保障，公眾知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)就會受到影響。

3.充分有效利用審計(jì)結(jié)果的需要

信號理論的產(chǎn)生主要用于解決經(jīng)濟(jì)學(xué)中的信息不對稱問題，信息不對稱的雙方分別是信息優(yōu)勢方和信息劣勢方，包含信息傳遞與信息甄別兩個(gè)方面[ 3 ]。在政府審計(jì)中，政府部門作為信息的優(yōu)勢方可以把審計(jì)結(jié)果公告當(dāng)作信息傳遞的信號，傳遞政府各部門的履職情況這一產(chǎn)品質(zhì)量;社會公眾作為信息的劣勢方可以通過審計(jì)結(jié)果公告對產(chǎn)品質(zhì)量即政府各部門的履職情況進(jìn)行甄別。審計(jì)作為獨(dú)立的第三方，它的作用就是緩解信息不對稱問題，而審計(jì)結(jié)果公告則是一種信號顯示機(jī)制，是信息傳遞的橋梁。其中劣勢方進(jìn)行逆向選擇，就是公眾決定解除還是繼續(xù)聘任政府對公共資產(chǎn)進(jìn)行管理。

政府審計(jì)的專業(yè)性與獨(dú)立性為提高審計(jì)質(zhì)量帶來許多優(yōu)勢，審計(jì)結(jié)果公告的質(zhì)量越高，公告就越充分、越透明，公眾對其了解的也就越多，良好的公告質(zhì)量可以增加政府自身被選擇與被信任程度，是政府治理能力的展現(xiàn)，有利于提高政府的公信力。反之，如果審計(jì)質(zhì)量得不到保障，政府在公眾面前的形象將會遭到破壞。

重大政策跟蹤審計(jì)結(jié)果公告可以為充分有效利用審計(jì)結(jié)果提供保證，政策跟蹤審計(jì)結(jié)果公告作為審計(jì)結(jié)果公告的一種，主要用于促進(jìn)公眾監(jiān)督重大政策的落實(shí)情況，提高審計(jì)質(zhì)量，通過點(diǎn)名整改落實(shí)情況增加輿論壓力，有利于政策效果的實(shí)現(xiàn)。否則，公眾無法參與重大政策落實(shí)的監(jiān)督，無法充分有效利用審計(jì)結(jié)果就會滋生政府的腐敗行為。

（二）制度要求

政策跟蹤審計(jì)結(jié)果公告屬于政府審計(jì)結(jié)果公告的一種，是政府信息公開的重要內(nèi)容。黨中央和國務(wù)院一直高度重視政府信息公開問題，對政府信息公開（含政府結(jié)果信息公開）提出了明確的要求。2012年11月8日黨的十八大報(bào)告《堅(jiān)定不移沿著中國特色社會主義道路前進(jìn)，為全面建成小康社會而奮斗》提出，要推進(jìn)權(quán)力運(yùn)行公開化、規(guī)范化，完善黨務(wù)公開、政務(wù)公開、司法公開和各領(lǐng)域辦事公開制度，加強(qiáng)輿論監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行。2013年11月12日十八屆三中全會公報(bào)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，完善黨務(wù)、政務(wù)和各領(lǐng)域辦事公開制度，推進(jìn)決策公開、管理公開、服務(wù)公開、結(jié)果公開。2014年10月23日十八屆四中全會《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出，要全面推進(jìn)政務(wù)公開，堅(jiān)持以公開為常態(tài)、不公開為例外原則，推進(jìn)決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務(wù)公開、結(jié)果公開，重點(diǎn)推進(jìn)財(cái)政預(yù)算、公共資源配置、重大建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)和實(shí)施、社會公益事業(yè)建設(shè)等領(lǐng)域的政府信息公開，推行行政執(zhí)法公示制度，推進(jìn)政務(wù)公開信息化，加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)信息數(shù)據(jù)服務(wù)平臺和便民服務(wù)平臺建設(shè)。此外，2014年10月9日國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見》（國發(fā)〔2014〕48號）提出，地方各級政府要加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，保障審計(jì)機(jī)關(guān)依法審計(jì)、依法查處問題、依法向社會公告審計(jì)結(jié)果，不受其他行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個(gè)人的干涉，維護(hù)審計(jì)的獨(dú)立性。2015年12月8日中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于完善審計(jì)制度若干重大問題的框架意見》（中辦2015〔58號文〕）提出，審計(jì)機(jī)關(guān)要依法依規(guī)公告審計(jì)結(jié)果。《審計(jì)署2017年政府信息公開工作報(bào)告》中提到要不斷加大信息發(fā)布和政務(wù)公開力度，在權(quán)威發(fā)聲、及時(shí)回應(yīng)，有效保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。

審計(jì)結(jié)果公告作為法律法規(guī)規(guī)定公開的事項(xiàng)屬于公開范疇。國家相關(guān)法律法規(guī)也對政府信息公開做出具體詳細(xì)規(guī)定，如《審計(jì)法》（2010修訂）第三十六條規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)可以向政府有關(guān)部門通報(bào)或者向社會公布審計(jì)結(jié)果。審計(jì)署一直堅(jiān)持審計(jì)結(jié)果公開，就審計(jì)機(jī)關(guān)政府信息公開和審計(jì)結(jié)果公開問題，先后制定了《審計(jì)署審計(jì)結(jié)果公告辦法》《審計(jì)機(jī)關(guān)政府信息公開規(guī)定》《審計(jì)署政府信息主動(dòng)公開辦法》《審計(jì)署政府信息依申請公開辦法》《審計(jì)署政府信息公開保密審查辦法》《審計(jì)署政府信息公開工作協(xié)調(diào)辦法》《審計(jì)署政府信息公開監(jiān)督保障辦法》等一系列重要文件。這些文件對審計(jì)署和地方各級審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)結(jié)果公開均作出了具體的要求。2010年制定頒布的中國國家審計(jì)準(zhǔn)則第四節(jié)也對審計(jì)結(jié)果公布作出了要求。

2016年審計(jì)署《“十三五”國家審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》在加強(qiáng)和改進(jìn)審計(jì)管理部分提出加大審計(jì)結(jié)果和信息公開力度，要求除涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私以及公開后可能危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會穩(wěn)定的信息外，依法依規(guī)全面公告審計(jì)結(jié)果，注重運(yùn)用新媒體，提高審計(jì)信息公開的及時(shí)性和廣泛性。上述中央文件、法律法規(guī)、部門規(guī)章和工作規(guī)劃雖然不是專門針對重大政策跟蹤審計(jì)，但完全適用于重大政策跟蹤審計(jì)的結(jié)果公告。此外，審計(jì)署《“十三五”國家審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》在政策落實(shí)跟蹤審計(jì)部分中也對政策落實(shí)跟蹤審計(jì)結(jié)果公告提出專門要求，提出要不斷完善政策落實(shí)跟蹤審計(jì)結(jié)果報(bào)告公告，作為高效健全的政策落實(shí)跟蹤審計(jì)制度體系的組成部分。

二、重大政策跟蹤審計(jì)結(jié)果公告質(zhì)量狀況分析

（一）重大政策跟蹤審計(jì)結(jié)果公告的規(guī)范性分析

1.重大政策跟蹤審計(jì)結(jié)果公告的渠道

2001年的審計(jì)機(jī)關(guān)公布審計(jì)結(jié)果準(zhǔn)則第四條提到廣播、電視、新聞發(fā)布會、政府網(wǎng)站、公報(bào)、公告以及報(bào)紙、雜志等多種形式的審計(jì)結(jié)果公布渠道。實(shí)踐中還可以通過新聞發(fā)布會、接受媒體采訪等渠道來發(fā)布。至今為止，審計(jì)署搭建了一報(bào)、兩刊、兩網(wǎng)和六個(gè)信息發(fā)布平臺在內(nèi)的多渠道融合立體化傳播平臺①。具體包括中國審計(jì)報(bào)、審計(jì)署門戶網(wǎng)、審計(jì)署政務(wù)微信公眾號、審計(jì)署今日頭條號、中國審計(jì)報(bào)微信公眾號及APP手機(jī)客戶端，《中國審計(jì)》《審計(jì)觀察》雜志等，以此來完成政務(wù)公開和審計(jì)宣傳工作任務(wù)。統(tǒng)計(jì)結(jié)果表明：第一，網(wǎng)絡(luò)信息公開平臺自平臺開創(chuàng)之日起即能及時(shí)轉(zhuǎn)載重大政策跟蹤審計(jì)結(jié)果公告的全文，但是少數(shù)平臺對審計(jì)結(jié)果公告的轉(zhuǎn)載不夠完全或有遺漏，甚至有的僅轉(zhuǎn)載公告解讀而沒有轉(zhuǎn)載原文。除此之外，獲取公告的便捷程度還有待提高。第二，在信息化時(shí)代的今天，審計(jì)署的官方網(wǎng)站是重大政策跟蹤審計(jì)結(jié)果公告的主要渠道。政策跟蹤審計(jì)結(jié)果公開渠道詳見表1。

2.重大政策跟蹤審計(jì)結(jié)果公告的行為規(guī)范性（公告與否）

我國審計(jì)署所有的重大政策跟蹤項(xiàng)目都會實(shí)施公告。審計(jì)署于2009年5月發(fā)布了首份跟蹤審計(jì)結(jié)果公告，截至2018年底，審計(jì)署共發(fā)布了20份重大政策跟蹤審計(jì)結(jié)果公告。

從公告發(fā)布的時(shí)間看，除了2009年的這一次，2014年之前跟蹤審計(jì)結(jié)果公告都是空白的。2015年發(fā)布數(shù)量增加至8份，公告以月份為時(shí)間單位發(fā)布，分別對應(yīng)2015年5月至12月的審計(jì)結(jié)果。2016年以及2017年各發(fā)布了4份，以季度為時(shí)間單位。2018年至目前發(fā)布了3份，對應(yīng)一、二、三季度的審計(jì)結(jié)果。跟蹤審計(jì)結(jié)果公告的數(shù)量在2015年達(dá)到最大值，在2016年對公告發(fā)布的頻率作出調(diào)整，由每月份改為每季度發(fā)布，數(shù)量開始有所下降。

總的來看，審計(jì)署發(fā)布跟蹤審計(jì)結(jié)果公告的歷史很短。近年來，國家越來越重視通過審計(jì)工作推動(dòng)重大政策措施的貫徹落實(shí)，審計(jì)署也相應(yīng)地加大對相關(guān)政策、措施及項(xiàng)目的審計(jì)力度，但是公開的跟蹤審計(jì)報(bào)告數(shù)量仍然較少，并且增長幅度也不夠理想。

通過對跟蹤審計(jì)結(jié)果公告發(fā)布的背景進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，2009年的首次跟蹤審計(jì)結(jié)果公告是受外部突發(fā)情況即國際金融危機(jī)影響，為了促進(jìn)中央保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展政策措施的貫徹落實(shí)，配合中央對金融危機(jī)問題解決而審計(jì)發(fā)布的。2014年10月，國務(wù)院出臺《關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見》，要求審計(jì)機(jī)關(guān)擔(dān)負(fù)起推進(jìn)國家政策落實(shí)的責(zé)任，對重大政策的落實(shí)情況進(jìn)行持續(xù)跟蹤審計(jì)。自此，重大政策跟蹤審計(jì)才開始受到重視，進(jìn)行了連續(xù)幾年的結(jié)果公告。2015年為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，應(yīng)對國內(nèi)外復(fù)雜多變的經(jīng)濟(jì)形勢，審計(jì)署按照國務(wù)院部署，將跟蹤審計(jì)工作的重點(diǎn)擴(kuò)展到穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)政策措施的貫徹落實(shí)上。作為“十三五”開局之年，2016年中共中央、國務(wù)院面對世界經(jīng)濟(jì)增速放緩的壓力，決定通過結(jié)構(gòu)調(diào)整以形成新的經(jīng)濟(jì)增長優(yōu)勢，同時(shí)提出“三去一降一補(bǔ)”、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和“放管服”等具體政策。2017年為繼續(xù)追求穩(wěn)中求進(jìn)的高質(zhì)量經(jīng)濟(jì)發(fā)展，黨的十九大提出三大攻堅(jiān)戰(zhàn)，包括防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)、精準(zhǔn)脫貧和污染防治，并重視“一帶一路”絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和海上絲綢之路建設(shè)。2018年正值改革開放40周年，為貫徹十九屆二中、三中全會精神，全面深化改革、擴(kuò)大開放成為政策主線。綜上可以發(fā)現(xiàn)，中國從1978改革開放至未來的一二十年都處于經(jīng)濟(jì)的高速增長期，政策跟蹤審計(jì)和其結(jié)果的公開都將圍繞穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)這一宏觀政策。在這個(gè)目標(biāo)下，每年新增一些對具體政策措施的貫徹落實(shí)審計(jì)，也是重大政策跟蹤審計(jì)緊緊圍繞國家經(jīng)濟(jì)工作中心轉(zhuǎn)移和財(cái)經(jīng)活動(dòng)的重難點(diǎn)、熱點(diǎn)問題的體現(xiàn)，反映我國重大政策措施貫徹落實(shí)的新問題、新情況。

（二）重大政策跟蹤審計(jì)結(jié)果公告內(nèi)容全面性和充分性分析

1.基于公開問題情況的分析

從表2可以看出，2009年首份跟蹤審計(jì)結(jié)果公告緊緊圍繞促進(jìn)中央保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展政策措施，直到2015年審計(jì)結(jié)果公告也是圍繞穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)這一單項(xiàng)宏觀政策。到2016年，跟蹤審計(jì)才將多項(xiàng)具體政策的落實(shí)情況納入審計(jì)范圍。

2009年的公告用“一些”“個(gè)別”“部分”等詞描述審計(jì)出問題的省、市和企業(yè)，而其他四年則將公告內(nèi)容精確到具體的省、市、縣甚至是區(qū)，企業(yè)、部門名稱也進(jìn)行了詳細(xì)公告。此外，2009年沒有公告有問題項(xiàng)目的數(shù)量以及涉及的金額，這些在2015—2018年都做了詳細(xì)披露，并用表格數(shù)據(jù)直觀表達(dá)。

對公告內(nèi)容進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)公告對審計(jì)問題分類不清晰。例如財(cái)政資金統(tǒng)籌盤活問題，有時(shí)歸類在資金管理問題中，有時(shí)歸類于政策落實(shí)問題，有時(shí)又單獨(dú)歸為一類。扶貧政策問題有時(shí)歸類于脫貧攻堅(jiān)問題，有時(shí)歸類于政策落實(shí)不到位。以上說明對問題分類存在重復(fù)交叉。

對審計(jì)公告公開的問題進(jìn)行分類發(fā)現(xiàn)近四年公告公開的共同問題主要集中在脫貧攻堅(jiān)、去產(chǎn)能、去杠桿、深化“放管服”改革、降低企業(yè)成本、優(yōu)化營商環(huán)境、重大工程項(xiàng)目建設(shè)、財(cái)政資金統(tǒng)籌盤活、推進(jìn)重點(diǎn)、扶貧政策落實(shí)幾方面。除了一些屢次出現(xiàn)的問題，每年基本會有新的問題公開。例如2017年、2018年的污染防治問題，作為“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”之一，一直是中央關(guān)注的重點(diǎn)。審計(jì)中也發(fā)現(xiàn)政策落實(shí)方面存在問題。通過對公開問題類型次數(shù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，見表3，發(fā)現(xiàn)重大建設(shè)項(xiàng)目推進(jìn)緩慢、財(cái)政資金管理使用以及脫貧攻堅(jiān)問題是公開次數(shù)最多的三項(xiàng)，而涉農(nóng)問題等僅出現(xiàn)過一次。基于公開問題情況的分析，可以看出重大政策跟蹤審計(jì)結(jié)果公告內(nèi)容的全面性和充分性正在日趨完善，但在追求內(nèi)容全面與充分的同時(shí)也容易導(dǎo)致內(nèi)容松散與不明確。

2.基于整改效果說明的分析

對每年發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行匯總歸類，可以發(fā)現(xiàn)近四年的重大政策跟蹤審計(jì)結(jié)果公告每年都會存在共同的問題，說明審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題類型比較集中，且整改沒有達(dá)到應(yīng)有的效果。整改效果不理想導(dǎo)致很多問題屢審屢犯。從之前的數(shù)據(jù)中可以看出，跟蹤審計(jì)結(jié)果公告大多只指出了審計(jì)發(fā)現(xiàn)的主要問題，對于被審計(jì)單位的整改情況卻不過多關(guān)注。在20篇重大政策跟蹤審計(jì)公告中僅有4篇對當(dāng)期整改情況進(jìn)行了說明，剩余的只是在本年度最后對以往審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的整改情況進(jìn)行總體說明，這時(shí)有些事項(xiàng)距離被審計(jì)出問題已經(jīng)超過9個(gè)月，充分說明了目前缺乏對審計(jì)結(jié)果的有效利用。被審計(jì)單位的整改情況是審計(jì)工作發(fā)揮作用的體現(xiàn)，公告中并沒有對此特別說明，沒有體現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督的職能，也就解釋了為什么會出現(xiàn)屢審屢犯的問題?；谡男Чf明的分析不難看出，公告在整改內(nèi)容這方面的說明不夠全面與充分。

3.基于審計(jì)公告篇幅的分析

從表4中可以看出，隨著年份的增加，每年重大政策跟蹤審計(jì)結(jié)果公告的平均篇幅都較上一年大幅增加，一定程度上表明公告的內(nèi)容正在變得越來越具體詳細(xì)。2015年部分公告開始增加附件內(nèi)容。附件內(nèi)容較公告主體內(nèi)容更加豐富且具有較強(qiáng)的針對性，列明了出現(xiàn)審計(jì)問題的具體地區(qū)、政策落實(shí)的詳細(xì)情況、涉及的精確金額等，表明重大政策跟蹤審計(jì)結(jié)果公告篇幅的全面性和充分性正在逐步得到加強(qiáng)。

為了進(jìn)一步對各部分篇幅的恰當(dāng)性作出評價(jià)，在審計(jì)結(jié)果公告基本五個(gè)組成部分中選取審計(jì)發(fā)現(xiàn)的主要問題以及被審計(jì)單位的整改情況這兩項(xiàng)需要重點(diǎn)關(guān)注的部分進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，見表4。

從表4可以看出，自2015年起，跟蹤審計(jì)結(jié)果公告對審計(jì)發(fā)現(xiàn)的主要問題這方面的說明占據(jù)了公告相當(dāng)大的篇幅。占總篇幅的三分之二以上，部分公告甚至達(dá)到95%，是審計(jì)結(jié)果公告的主體部分?？梢哉f，這部分很好地體現(xiàn)了審計(jì)工作的完成情況，是全面性的重要體現(xiàn)。但是從內(nèi)容上看，該部分只是將發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行簡單地加總羅列，帶來的信息有限并且重復(fù)度高，缺少對問題發(fā)生原因的分析，不利于公告使用者理解和深層思考，充分性尤顯不足。

在審計(jì)結(jié)果公告中起重要作用的被審計(jì)單位整改情況篇幅很少，近三成跟蹤審計(jì)結(jié)果公告沒有該部分，剩下七成中即使有，所占篇幅也十分少，不超過公告整體篇幅的20%。整改情況是對審計(jì)工作質(zhì)量的衡量，應(yīng)該花大篇幅重點(diǎn)說明，是否整改以及整改的程度都應(yīng)該在審計(jì)結(jié)果公告中有所體現(xiàn)。

還有一點(diǎn)值得關(guān)注的是，從2016年起跟蹤審計(jì)結(jié)果公告每份都會增加對有關(guān)部門和地區(qū)推進(jìn)國家重大政策措施貫徹落實(shí)的具體舉措的說明。該部分雖然對理解審計(jì)公告有一定幫助，但并不是審計(jì)公告的基本組成部分，所包含的信息量有限，所以不建議占用很多篇幅。在考慮全面性與充分性的同時(shí)，也要注意用有限的篇幅呈現(xiàn)最有價(jià)值的內(nèi)容。

4.公告的文本結(jié)構(gòu)分析

一般審計(jì)結(jié)果公告由五個(gè)部分組成，分別是被審計(jì)單位基本情況、審計(jì)評價(jià)意見、審計(jì)發(fā)現(xiàn)的主要問題、處理處罰結(jié)果及審計(jì)建議和被審計(jì)單位的整改情況。通過對所有年度重大政策跟蹤審計(jì)結(jié)果公告的構(gòu)成進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，可以發(fā)現(xiàn)被審計(jì)單位基本情況、審計(jì)評價(jià)意見和審計(jì)發(fā)現(xiàn)的主要問題這三個(gè)部分基本都具備，而對處理處罰結(jié)果及審計(jì)建議和被審計(jì)單位的整改情況提及的并不多。2016年及之后的審計(jì)結(jié)果公告則在之前的基礎(chǔ)上，增加了許多補(bǔ)充性內(nèi)容，涉及方面越來越多，并都做了比較詳細(xì)的闡述，表明重大政策跟蹤審計(jì)結(jié)果公告的結(jié)構(gòu)隨著時(shí)間的推移正在往全面性與充分性靠攏，但是距離完善還有很大的距離。

整體來說，大部分公告并不完整，結(jié)構(gòu)也比較混亂，缺乏標(biāo)準(zhǔn)化管理。很多應(yīng)該單獨(dú)成段進(jìn)行說明的部分雜糅在一起，不利于公告使用者獲取需要的信息;還有些公告看似齊全，但是內(nèi)容敷衍，例如被審計(jì)單位的整改情況，只是用“正在積極采取措施，認(rèn)真組織整改”一筆帶過。（限于篇幅，相關(guān)表格略）

（三）重大政策跟蹤審計(jì)結(jié)果公告的傳播信息透明性分析

對公告進(jìn)行研究，發(fā)現(xiàn)審計(jì)結(jié)果公告語言的概括性比較強(qiáng)，描述較為隨意，表述意思比較模糊。例如，公告中經(jīng)常出現(xiàn)“基本得到解決”“仍然存在問題”這些籠統(tǒng)的語言描述。對于審計(jì)公告來說，審計(jì)的準(zhǔn)確性和可理解性非常重要，這些模糊性的語言不僅不利于公告使用者理解，而且不利于對被審計(jì)單位整改提供指導(dǎo)幫助，因此顯得建議性不強(qiáng)。

公眾通過重大政策跟蹤審計(jì)結(jié)果公告監(jiān)督重大政策的落實(shí)情況，獲取的大部分信息都來自于公告，信息含量的多少決定了審計(jì)公告的披露力度。而審計(jì)結(jié)果公告所含內(nèi)容的客觀性又決定了公告的可信程度。因此需要提高公告的透明度，同時(shí)為了提高公告的可靠性，可以增加說明未披露的原因。

公告質(zhì)量是公告提供者綜合權(quán)衡公告利益和公告風(fēng)險(xiǎn)的結(jié)果[ 4 ]。盡管審計(jì)結(jié)果公告的完整性非常重要，公告所包含的信息含量影響著作用的發(fā)揮和信息的利用程度，但是審計(jì)機(jī)關(guān)在公布公告時(shí)也需要在透明度與保密性之間做好平衡，讓公告效果既符合公眾的期望又在政府能夠承受的范圍內(nèi)。重大政策跟蹤審計(jì)由于其特殊性，涉及人員、事務(wù)眾多，需要秉持謹(jǐn)慎性的原則進(jìn)行公開。

（四）重大政策跟蹤審計(jì)結(jié)果公告的及時(shí)性分析

審計(jì)結(jié)果公開的及時(shí)性是審計(jì)結(jié)果公開質(zhì)量的重要組成部分。按照有關(guān)規(guī)定，審計(jì)公告應(yīng)當(dāng)在得出審計(jì)結(jié)論后三個(gè)月內(nèi)進(jìn)行公告。由于跟蹤審計(jì)的結(jié)果公告均沒有對審計(jì)實(shí)施完成的時(shí)間做出任何表述，于是選擇審計(jì)時(shí)間范圍的最后一天作為審計(jì)結(jié)束時(shí)間。在對所有公告時(shí)間與審計(jì)時(shí)間跨度進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析后（見表5）發(fā)現(xiàn)20篇公告中僅有一篇時(shí)間跨度在3個(gè)月以上，其他大多集中在1～3個(gè)月內(nèi)。從以上數(shù)據(jù)可以看出，跟蹤審計(jì)結(jié)果公告的及時(shí)性得到了基本保證。2016年審計(jì)署曾對該類公告發(fā)布的頻率做出調(diào)整，由每月份改為每季度發(fā)布，這是更加注重質(zhì)量和效率的表現(xiàn)。相較于追求數(shù)量的優(yōu)勢，選取更加具有代表性的項(xiàng)目展開審計(jì)，這種做法更加科學(xué)。在綜合考慮審計(jì)資源、審計(jì)時(shí)間和審計(jì)成本的關(guān)系后，完成政策跟蹤審計(jì)的工作變得更加有計(jì)劃、有步驟。

（五）重大政策跟蹤審計(jì)結(jié)果公告的信息含量分析

本文借鑒鄭小榮、何瑞鏵和曹源（2018年）的做法，采用總篇幅、問題篇幅、整改篇幅、問題總個(gè)數(shù)、問題金額個(gè)數(shù)、問題總金額、問題單位部門數(shù)、點(diǎn)名的單位部門數(shù)、問題的項(xiàng)目數(shù)以及點(diǎn)名的項(xiàng)目數(shù)10個(gè)指標(biāo)作為審計(jì)結(jié)果公告的信息含量評價(jià)指標(biāo)[ 5 ]，利用熵權(quán)法確定權(quán)重，進(jìn)而計(jì)算重大政策跟蹤審計(jì)結(jié)果公告的信息含量。

熵權(quán)法計(jì)算指標(biāo)權(quán)重的數(shù)學(xué)原理如下：假定待評樣本數(shù)為n，m個(gè)指標(biāo)分別為X1，X2，…，Xm。Xij為原始數(shù)據(jù)，Yij為標(biāo)準(zhǔn)化后的數(shù)據(jù)，假設(shè)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化后的指標(biāo)重新命名為Y1，Y2，…，Ym。權(quán)熵系數(shù)法主要步驟如下：

根據(jù)表6可得單份審計(jì)結(jié)果公告信息含量的計(jì)算公式：單份審計(jì)結(jié)果公告的信息含量=標(biāo)準(zhǔn)化總篇幅×0.11+標(biāo)準(zhǔn)化問題篇幅×0.11+標(biāo)準(zhǔn)化整改篇幅×0.09+標(biāo)準(zhǔn)化問題單位部門個(gè)數(shù)×0.09+標(biāo)準(zhǔn)化點(diǎn)名單位部門個(gè)數(shù)×0.1+標(biāo)準(zhǔn)化問題項(xiàng)目個(gè)數(shù)×0.1+標(biāo)準(zhǔn)化點(diǎn)名項(xiàng)目個(gè)數(shù)×0.09+標(biāo)準(zhǔn)化問題總個(gè)數(shù)×0.11+標(biāo)準(zhǔn)化問題金額個(gè)數(shù)×0.11+標(biāo)準(zhǔn)化問題總金額×0.09。這也是基于熵權(quán)系數(shù)法下的單份審計(jì)結(jié)果公告的綜合評價(jià)模型。20份重大政策跟蹤審計(jì)結(jié)果公告公告力度如表7。

三、提高重大政策跟蹤審計(jì)結(jié)果公告質(zhì)量的建議

本文研究了審計(jì)署年度重大政策跟蹤審計(jì)結(jié)果公告的現(xiàn)狀，研究發(fā)現(xiàn)，目前重大政策跟蹤審計(jì)結(jié)果公告還存在許多問題，如公告內(nèi)容不完整、公告格式不規(guī)范以及沒有明確的法律依據(jù)等。為此，提出建議如下：

（一）創(chuàng)建信息反饋平臺，助力雙向溝通

審計(jì)屢審屢犯問題在于對審計(jì)結(jié)果整改情況的監(jiān)督較弱，審計(jì)公告為公眾提供了監(jiān)督的途徑，卻沒有為審計(jì)結(jié)果整改情況的長效監(jiān)督提供平臺。審計(jì)公告是雙向作用的，審計(jì)機(jī)關(guān)通過審計(jì)公告給公眾提供信息，公眾對此進(jìn)行信息反饋，但當(dāng)前的審計(jì)公告僅僅做到了公布，沒有對公布后的一系列反饋進(jìn)行處理。為解決這一問題，可以創(chuàng)建信息反饋平臺，搜集公眾的提問建議，對問題進(jìn)行回復(fù)解答，助力審計(jì)機(jī)關(guān)與社會公眾的雙向溝通。

（二）完善政策跟蹤審計(jì)結(jié)果公告的框架

當(dāng)前審計(jì)結(jié)果公告的框架缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，各部分之間的篇幅配比不合理，條理性不強(qiáng)，不利于使用者閱讀。這一系列問題需要通過完善審計(jì)結(jié)果公告的框架來解決，需要對審計(jì)公告的格式進(jìn)行規(guī)范，對于重大政策跟蹤審計(jì)結(jié)果公告，則應(yīng)針對該類審計(jì)的特點(diǎn)構(gòu)建公告框架。

（三）提高政策跟蹤審計(jì)的及時(shí)性

重大政策跟蹤審計(jì)結(jié)果公告的及時(shí)性對審計(jì)質(zhì)量有著重要影響。公告發(fā)布的滯后性嚴(yán)重影響公眾對審計(jì)結(jié)果的監(jiān)督，影響審計(jì)公告效力的發(fā)揮，削弱審計(jì)機(jī)關(guān)的公信力。因此要縮短審計(jì)結(jié)果公告發(fā)布日與審計(jì)問題發(fā)現(xiàn)日之間的時(shí)間間隔，提高政策跟蹤審計(jì)的及時(shí)性。

（四）提高政策跟蹤審計(jì)的透明度

強(qiáng)化重大政策跟蹤審計(jì)結(jié)果公告的公開，不僅有利于擴(kuò)大審計(jì)機(jī)關(guān)的影響力，充分保障公眾的知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)，而且有利于促進(jìn)審計(jì)結(jié)果的轉(zhuǎn)化運(yùn)用，推動(dòng)審計(jì)整改，助力重大政策的落實(shí)。為此可以加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，成立審計(jì)公開領(lǐng)導(dǎo)小組，由專人負(fù)責(zé)公開工作。同時(shí)建立規(guī)范的公告發(fā)布流程，加強(qiáng)發(fā)布信息的質(zhì)量審核，注重審計(jì)語言的精準(zhǔn)性，對未披露的事項(xiàng)原因進(jìn)行說明，注重推進(jìn)審計(jì)信息宣傳，組織宣傳業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高網(wǎng)宣工作水平，積極宣傳審計(jì)新面貌。

【主要參考文獻(xiàn)】

[1] TOM LEE.Corporate audit theory[M].London：Chapman & Hall，1993.

[2] FLINT D.Philosophy and principles of auditing：an introduction[M].London：Macmillan Education Ltd.，1988.

[3] SPENCE AM. Job market signaling[J].Quarterly Journal of Economics，1973，87（3）：355-374.

[4] 鄭小榮.中國政府審計(jì)結(jié)果公告研究[M].北京：時(shí)代經(jīng)濟(jì)出版社，2014.

[5] 鄭小榮，何瑞鏵，曹源.基于熵權(quán)法的中國政府審計(jì)結(jié)果公告信息含量研究[J].當(dāng)代財(cái)經(jīng)，2018（12）：123- 132.