叢春霞 邵大妞

(東北財經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院，遼寧大連，116025)

一、選題背景及研究意義

改革開放40年以來，中國在養(yǎng)老保險方面取得了舉世矚目的成就。養(yǎng)老保險制度不斷完善，養(yǎng)老保險覆蓋率和城鎮(zhèn)職工退休收入水平不斷提高。但是，必須清醒地認(rèn)識到，中國養(yǎng)老保險制度還存在諸多不充分、不平衡的難點和痛點問題。當(dāng)前，中國基本養(yǎng)老保險基金地區(qū)收支失衡問題越來越嚴(yán)重，地區(qū)之間養(yǎng)老金收支差距越來越大。根據(jù)人社部的數(shù)據(jù)，2017年末基本養(yǎng)老保險基金累計結(jié)存50202億元，東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)基金結(jié)余占比較大，東北三省等地區(qū)基金收不抵支嚴(yán)重。國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2017年中國基本養(yǎng)老保險基金收不抵支的省份有6個，如遼寧省12個市(總共有14個地級市)存在養(yǎng)老金發(fā)放入不敷出的情況。據(jù)遼寧省人社廳測算，“十三五”期間總的養(yǎng)老金缺口將達(dá)到2546億元左右，缺口部分需要遼寧省地方政府自行解決，以確保養(yǎng)老金的按時足額發(fā)放。養(yǎng)老金收不抵支的原因是多方面的，如歷史債務(wù)問題形成的轉(zhuǎn)制成本、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡、人口流失、人口老齡化、預(yù)期壽命提高和撫養(yǎng)比不斷提高等。同時也不難看到，養(yǎng)老金收不抵支對地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展環(huán)境產(chǎn)生了極大的不利影響，不利于提升治理能力的現(xiàn)代化水平，不利于營造良好的營商環(huán)境，不利于經(jīng)濟(jì)社會實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，不利于這些地區(qū)的社會公平和穩(wěn)定。

基本養(yǎng)老保險基金收支結(jié)余與失衡形成不同的馬太效應(yīng)?；攫B(yǎng)老保險基金收支結(jié)余可促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展環(huán)境的良性循環(huán)，見圖1所示。反之，基本養(yǎng)老保險基金收不抵支也會使地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展環(huán)境陷入惡性循環(huán)，見圖2所示。

圖1 基本養(yǎng)老保險收支結(jié)余地區(qū)正向馬太效應(yīng)

圖2 基本養(yǎng)老保險收不抵支地區(qū)負(fù)向馬太效應(yīng)

本文在厘清區(qū)域養(yǎng)老保險基金收支結(jié)余失衡原因的基礎(chǔ)上，從區(qū)域經(jīng)濟(jì)環(huán)境和社會環(huán)境兩個維度出發(fā)，剖析基本養(yǎng)老保險基金收支狀況對地方政府財政和企業(yè)資本、營商環(huán)境的影響，并對收支結(jié)余地區(qū)和收不抵支地區(qū)的企業(yè)養(yǎng)老金繳費水平進(jìn)行精算測量，有利于基本養(yǎng)老保險基金實現(xiàn)收支平衡，有利于實現(xiàn)養(yǎng)老保險的全國統(tǒng)籌，從而在一定程度上促進(jìn)社會的穩(wěn)定和諧。

二、關(guān)鍵詞解析與理論基礎(chǔ)

隨著世界范圍內(nèi)人口老齡化的不斷加劇，人口結(jié)構(gòu)發(fā)生巨大變化，社會各界對養(yǎng)老問題日益關(guān)注，國內(nèi)外學(xué)者對養(yǎng)老保險方面的問題進(jìn)行了大量的研究。從國內(nèi)外相關(guān)研究文獻(xiàn)中不難發(fā)現(xiàn)，人口老齡化給經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來極大挑戰(zhàn)，養(yǎng)老保險制度改革勢在必行。國內(nèi)學(xué)者大多注重從宏觀上對基本養(yǎng)老保險基金收支失衡狀況進(jìn)行測量和分析，提出改革建議。而國外養(yǎng)老金制度改革則是從外延到內(nèi)涵的改革，外延方面主要是通過多層次建設(shè)增強(qiáng)制度的普惠性，改革的重點更多地體現(xiàn)在內(nèi)涵方面，對養(yǎng)老保險制度的設(shè)計和管理趨于精細(xì)化和復(fù)雜化。

(一)關(guān)鍵詞解析

1.中央調(diào)劑金

習(xí)近平總書記在十九大報告中提出，盡快實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌。2017年3月5日，國務(wù)院明確提出制定基本養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑金方案[1]，中央調(diào)劑金制度作為一種過渡政策被正式提上日程。中國的養(yǎng)老保險基金實行省級統(tǒng)籌，地區(qū)間養(yǎng)老金收支結(jié)余差異較大，需要妥善平衡各地區(qū)利益，因而一步到位實行全國統(tǒng)籌有很大難度。為緩解基本養(yǎng)老保險基金收支矛盾，對養(yǎng)老金缺口較大的省份給予支持，2018年3月20日國務(wù)院總理李克強(qiáng)表示，中央收取3%統(tǒng)籌調(diào)劑，隨著以后養(yǎng)老保險制度的改革和發(fā)展，這個比例會相應(yīng)提高[2]。

2.全國統(tǒng)籌

基礎(chǔ)養(yǎng)老金是用現(xiàn)收現(xiàn)付方式收繳，并且以社會統(tǒng)籌的方式進(jìn)行管理的養(yǎng)老金?；A(chǔ)養(yǎng)老金在計發(fā)時，根據(jù)當(dāng)?shù)厣夏甓嚷毠ぴ缕骄べY標(biāo)準(zhǔn)和本人月平均工資標(biāo)準(zhǔn)確定，具體計算公式為:基礎(chǔ)養(yǎng)老金 ＝(全省上年度在崗職工月平均工資 ＋本人指數(shù)化月平均繳費工資)÷2×繳費年限×1%[3]。

基本養(yǎng)老保險基金全國統(tǒng)籌指對基本養(yǎng)老保險基金(包括社會統(tǒng)籌賬戶、個人賬戶)進(jìn)行全國統(tǒng)籌。基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌指僅對納入社會統(tǒng)籌賬戶的養(yǎng)老金進(jìn)行全國統(tǒng)籌。黨的十八大報告提出“逐步做實養(yǎng)老保險個人賬戶，實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌”，強(qiáng)調(diào)對基礎(chǔ)養(yǎng)老金的全國統(tǒng)籌，體現(xiàn)了黨中央對基礎(chǔ)養(yǎng)老金與個人賬戶養(yǎng)老金分賬管理的思想?；A(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌要實現(xiàn)在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一制度規(guī)定、統(tǒng)一調(diào)度使用基金、統(tǒng)一經(jīng)辦管理、統(tǒng)一信息系統(tǒng)，其核心是對基礎(chǔ)養(yǎng)老金的管理控制權(quán)，即將各省收繳的養(yǎng)老保險繳費集中到一處，形成一個統(tǒng)一的基金池，用于養(yǎng)老保險金的發(fā)放，養(yǎng)老保險繳費的收入、管理和支出都集中在中央一級[4]。

(二)理論基礎(chǔ)

1.納克斯的貧困惡性循環(huán)理論

1953年，納克斯在《不發(fā)達(dá)國家的資本形成問題》中提出了貧困惡性循環(huán)理論[5]，認(rèn)為資本是阻礙發(fā)展中國家發(fā)展的主要因素。如圖3所示，納克斯主要從供給和需求兩個方面進(jìn)行分析:在供給方面，發(fā)展中國家人均收入較低，經(jīng)濟(jì)落后，儲蓄能力較低，資本形成不足，造成生產(chǎn)規(guī)模難以擴(kuò)大，勞動生產(chǎn)率低，進(jìn)而導(dǎo)致低產(chǎn)出，最后造成低收入，如此循環(huán)往復(fù)，形成了一個惡性循環(huán)；在需求方面，低收入導(dǎo)致人們的購買力和消費能力弱，進(jìn)而造成資本不足，也會陷入另一種惡性循環(huán)。

圖3 貧困惡性循環(huán)理論

納克斯認(rèn)為，發(fā)展中國家貧窮的原因是陷入了“因為窮所以窮”的惡性循環(huán)，資本是關(guān)鍵，在這個惡性循環(huán)里，很難找到解決的辦法。納克斯的貧困惡性循環(huán)理論為厘清基本養(yǎng)老保險基金如何對地區(qū)發(fā)展環(huán)境產(chǎn)生正向和反向馬太效應(yīng)提供了基本原理。

2.公共服務(wù)均等化

實現(xiàn)公共服務(wù)均等化是現(xiàn)代政府追求的目標(biāo)。公共服務(wù)均等化是指政府在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不同階段為不斷滿足公眾對美好生活的需求提供基本的大致均等的公共物品和公共服務(wù)，以實現(xiàn)公平和效率的統(tǒng)一。

當(dāng)前，我國基本公共服務(wù)非均等化問題比較突出，主要表現(xiàn)在地區(qū)間、城鄉(xiāng)之間、不同群體之間在基礎(chǔ)教育、公共醫(yī)療、社會保障等基本公共服務(wù)方面的差距逐步拉大，并已成為影響社會公平、公正的焦點問題之一。實現(xiàn)公共服務(wù)均等化，是公平正義的具體體現(xiàn)，基本養(yǎng)老保險制度作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，其制度安排應(yīng)遵循公共服務(wù)均等化這一基本原理。

3.新時代中國特色社會主義理論

新時代中國特色社會主義理論是在遵從基本國情、順應(yīng)時代要求和響應(yīng)民意的基礎(chǔ)上提出的科學(xué)理論，是對馬克思主義中國化的創(chuàng)新，也是對毛澤東思想的發(fā)展。新時代中國特色社會主義理論以社會主要矛盾轉(zhuǎn)化為突破，為中國社會主義發(fā)展提供方向，運用“四個偉大”框架實現(xiàn)全面建成小康社會的奮斗目標(biāo)和中國夢[6]。黨的十九大報告指出，中國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，這也反映出中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的主要特征。

中國基本養(yǎng)老保險基金收支失衡問題關(guān)乎社會保障制度目標(biāo)能否實現(xiàn)，關(guān)乎社會保障制度能否對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展起到“安全網(wǎng)”和“減震器”的作用，也關(guān)乎中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)能否實現(xiàn)協(xié)調(diào)均衡發(fā)展。新時代中國特色社會主義理論為本文的多層次社會保障體系構(gòu)建研究提供了堅實的理論基礎(chǔ)。

三、中國基本養(yǎng)老保險基金收支失衡的現(xiàn)狀

改革開放40年以來，我國已經(jīng)形成與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的覆蓋城鄉(xiāng)居民和城鎮(zhèn)職工的基本養(yǎng)老保險制度，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險由基本養(yǎng)老保險、補(bǔ)充養(yǎng)老保險和個人儲蓄養(yǎng)老保險三支柱構(gòu)成。黨的十九大拉開了社會保障制度改革的大幕，我們必須清醒地認(rèn)識到中國的養(yǎng)老保險制度面臨著地區(qū)及城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、人口老齡化與人口高流動性、家庭保障功能持續(xù)弱化等諸多挑戰(zhàn)。

(一)基本養(yǎng)老保險基金收支結(jié)余現(xiàn)狀

1.全國總體基本養(yǎng)老保險基金收支現(xiàn)狀

隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和養(yǎng)老保險制度的不斷完善，從全國范圍看基本養(yǎng)老保險基金收支處于結(jié)余狀態(tài)(見表1)。

表1 2012—2017年中國基本養(yǎng)老保險基金總體收支情況 單位:億元

由表1可以看出，2017年末基本養(yǎng)老保險基金累計結(jié)存50202億元，其結(jié)余的規(guī)模在逐年增加。但是，實際上剔除中央政府和地方政府財政補(bǔ)貼，基本養(yǎng)老保險基金累計結(jié)余所剩無幾。

2.各地區(qū)基本養(yǎng)老保險基金收支現(xiàn)狀

從表2可直觀地看出2016—2017年中國各地區(qū)基本養(yǎng)老保險基金收入、基金支出、當(dāng)期基金收支差額和累計結(jié)余現(xiàn)狀。整體來看，大部分省份養(yǎng)老金處于結(jié)余狀態(tài)，但是除了廣東、北京、上海和云南之外，其他省份結(jié)余規(guī)模都相對較小。其中2016年有7個省份、2017年有6個省份養(yǎng)老金收不抵支，特別是東北三省，收不抵支規(guī)模在不斷擴(kuò)大。以廣東省和遼寧省為例，2016年兩省基本養(yǎng)老保險基金收入分別為2819億元和1676億元，廣東省比遼寧省多1143億元，同年兩省基本養(yǎng)老保險基金支出額分別為1679億元和1930億元，廣東省比遼寧省少支出251億元。由表2看出，中國有的地區(qū)養(yǎng)老金有大量結(jié)余，有的地區(qū)收不抵支，且收不抵支規(guī)模在不斷擴(kuò)大，東北地區(qū)養(yǎng)老金收低不抵支問題已經(jīng)成為影響東北全面振興的難題之一。對此，必須厘清中國各地區(qū)基本養(yǎng)老保險基金收支結(jié)余失衡的邏輯，促進(jìn)基金的可持續(xù)發(fā)展。

表2 2016—2017年全國各地區(qū)基本養(yǎng)老保險基金收支狀況 單位:億元

(續(xù)表2)

(二)中國各地區(qū)基本養(yǎng)老保險基金收支結(jié)余存在差異的成因

1.歷史債務(wù)不同

1997年《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》確定了“統(tǒng)賬結(jié)合”的基本模式，與以往相比這是一種根本性的制度變革，部分省市個人賬戶籌資面臨雙重壓力。一是做實個人賬戶引致“轉(zhuǎn)制成本”顯性化。對于新參加工作的職工來說，這種模式的實施不存在障礙，因為他們有足夠的工作時間在個人賬戶上為自己積累未來的養(yǎng)老金。但對于那些已退休或即將退休的老職工來說，他們中的絕大多數(shù)勞動年齡處于計劃經(jīng)濟(jì)體制時期，缺少個人賬戶養(yǎng)老金的積累，因而在轉(zhuǎn)軌過程中就形成了國家對這部分職工的隱性養(yǎng)老債務(wù)。二是原屬行業(yè)管理的國有企業(yè)移交地方管理導(dǎo)致“轉(zhuǎn)制成本”地方化。在原中央企業(yè)改制并進(jìn)行屬地化管理過程中，一方面，“轉(zhuǎn)制成本”轉(zhuǎn)嫁給地方，另一方面，對破產(chǎn)企業(yè)核撥給地方的經(jīng)常性資金沒有考慮社會保險待遇連續(xù)多年上調(diào)的情況，使一些地區(qū)形成較大數(shù)額的歷史缺口。養(yǎng)老金收不抵支最為嚴(yán)重的東北三省作為中國的老工業(yè)基地，由于本身存在大量的國企并承接了大量的屬地化管理的國有企業(yè)，形成了雙重疊加的轉(zhuǎn)制成本，造成了東北三省的歷史債務(wù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他省份。遼寧省人社廳資料顯示，截至2015年，遼寧省養(yǎng)老金收支赤字率為27.3%，財政凈補(bǔ)貼額為600億元，到2020年，遼寧省養(yǎng)老金赤字達(dá)到2546億元。養(yǎng)老金收不抵支地區(qū)的地方政府財政面臨著巨大的“保發(fā)放”的支付壓力。

2.制度贍養(yǎng)率不同

中國基本養(yǎng)老保險基金在采取社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的財務(wù)管理模式的過程中，基本養(yǎng)老金收不抵支地區(qū)的“中人”和“老人”的總量遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于基本養(yǎng)老金收支結(jié)余地區(qū)。表3顯示了中國各省份城鎮(zhèn)職工人數(shù)、離退休人數(shù)及制度贍養(yǎng)率，可以看出:廣東、福建、北京、山東和江蘇5個省份的制度贍養(yǎng)率較低，分別為10.82%、21.60%、21.66%、30.85%和33.88%，其中廣東省制度贍養(yǎng)率最低，其基本養(yǎng)老金收支結(jié)余額最高；黑龍江、吉林和遼寧3省份的制度贍養(yǎng)率很高，分別為74.51%、68.28%和60.66%，基本養(yǎng)老金都處于收不抵支的狀態(tài)。

表3 2016年中國各省份城鎮(zhèn)職工人數(shù)、離退休人數(shù)及制度贍養(yǎng)率 單位:萬人

結(jié)合表2和表3發(fā)現(xiàn):一方面基本養(yǎng)老保險基金收支結(jié)余地區(qū)的制度贍養(yǎng)率都很低，廣東、北京、浙江和江蘇4省份都有大量當(dāng)期結(jié)余，比如廣東省基金收支結(jié)余規(guī)模巨大，制度贍養(yǎng)率卻處于全國最低的地位；另一方面，收不抵支地區(qū)的制度贍養(yǎng)率都很高，比如東北三省，基本養(yǎng)老金收不抵支，制度贍養(yǎng)率卻居于前列，其主要原因是東北作為中國的老工業(yè)基地，在改制前有大量的存量國企和央企，存在著大量的“老人”和“中人”。

3.地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同

中國各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展程度直接影響基本養(yǎng)老保險基金收支結(jié)余程度。經(jīng)濟(jì)增長速度較高的省份勞動力收入水平高，工資增長率高，社平工資水平高，因而養(yǎng)老金繳費基數(shù)高。中國實行養(yǎng)老金省級統(tǒng)籌，各地可以根據(jù)養(yǎng)老金的收支實際，確定繳費率。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高的地區(qū)養(yǎng)老保險制度繳費率設(shè)置較低，企業(yè)發(fā)展環(huán)境好，政府財政負(fù)擔(dān)較輕，進(jìn)一步促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，形成良性發(fā)展循環(huán)和正向馬太效應(yīng)。而經(jīng)濟(jì)增長速度較慢的省份則呈現(xiàn)相反的狀況，形成惡性循環(huán)和反向的馬太效應(yīng)。由圖4和圖5可見，廣東省、北京市和江蘇省的地區(qū)生產(chǎn)總值遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于東北三省，養(yǎng)老金累計結(jié)余也較高，而東北三省經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對較低，養(yǎng)老金收不抵支。

圖4 2012—2017年廣東、江蘇和北京地區(qū)生產(chǎn)總值趨勢變化

圖5 2012—2017年東北三省地區(qū)生產(chǎn)總值趨勢變化

4.勞動力地區(qū)間遷移流向不同

勞動力流動是指勞動力在地區(qū)之間、產(chǎn)業(yè)之間、職業(yè)之間和崗位之間的變遷。勞動力在地區(qū)間流動的主要動機(jī)就是追求價值最大化，實現(xiàn)收入水平的提高。

中華人民共和國成立初期到改革開放前，我國以經(jīng)濟(jì)增長戰(zhàn)略直接作為社會發(fā)展戰(zhàn)略，東北三省是中國工業(yè)的搖籃，為我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國家安全做出卓越貢獻(xiàn)，但改革開放以來，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的步伐相對緩慢，與沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的差距逐漸擴(kuò)大。伴隨著中國發(fā)展戰(zhàn)略的變化，勞動力流向作為地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的風(fēng)向標(biāo)之一也發(fā)生了變化。新崛起的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，勞動力不斷地流入，參加養(yǎng)老保險的人數(shù)不斷增加，養(yǎng)老保險覆蓋面快速擴(kuò)大，加之流入的勞動力大多是年富力強(qiáng)的中青年人，因而制度贍養(yǎng)率下降，養(yǎng)老金負(fù)擔(dān)輕，基本養(yǎng)老保險基金累計結(jié)余規(guī)模不斷擴(kuò)大；而經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢的地區(qū)，人口大量外流，地區(qū)的繳費人數(shù)下降，基本養(yǎng)老保險基金收入下降，再加上歷史遺留問題，制度贍養(yǎng)率居高不下，養(yǎng)老金負(fù)擔(dān)重，基本養(yǎng)老保險基金收支越發(fā)失衡。

四、養(yǎng)老金收支失衡對地區(qū)經(jīng)濟(jì)環(huán)境和社會環(huán)境的影響

經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和基本養(yǎng)老保險基金的可持續(xù)性二者相互影響，基本養(yǎng)老保險基金的收支狀況對地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展環(huán)境既存在正向影響，也存在負(fù)向影響，有的負(fù)向影響甚至成為地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的桎梏。

(一)基本養(yǎng)老保險基金收支失衡影響地方政府財政

在基本養(yǎng)老保險基金運行中，國家財政起著重要的作用，國家財政主要負(fù)責(zé)社會保障事業(yè)的三個方面:第一是管理社會保障基金支出的行政費用，第二是通過財政撥款彌補(bǔ)社會保障基金收支不足的部分，第三是以免稅或者稅收優(yōu)惠的形式支持社會保障事業(yè)[7]。隨著人口老齡化的加劇，很多地區(qū)基本養(yǎng)老保險基金都承受了一定壓力，國家財政負(fù)擔(dān)也越來越重。

基本養(yǎng)老保險基金收支結(jié)余地區(qū)的政府財政負(fù)擔(dān)輕，因而政府可以把更多的財政支出用于地區(qū)公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活水平的提高?；攫B(yǎng)老保險基金收不抵支地區(qū)的政府承擔(dān)終極責(zé)任，一部分財政收入用于資助養(yǎng)老金的支付。由于地方政府當(dāng)期的財政收入水平是一定的，因此用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)、公共產(chǎn)品和公共服務(wù)等方面的財政支出就會減少，不利于地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展，進(jìn)一步拉大與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的差距，不利于營造地區(qū)間公平的發(fā)展環(huán)境，并且長此以往所在地區(qū)會陷入納克斯貧困惡性循環(huán)。

基本養(yǎng)老保險基金總收入包括征繳收入、財政補(bǔ)貼、利息收入和其他收入。由于各地區(qū)的歷史債務(wù)、制度贍養(yǎng)率、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、勞動力跨地區(qū)流動等存在差異，中國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金存在嚴(yán)重的失衡問題[8]。從表5中可知，廣東、北京、江蘇和浙江等多個省份養(yǎng)老保險基金收支結(jié)余較多，規(guī)模巨大，不存在養(yǎng)老金支付壓力，因此，政府財政補(bǔ)貼較少，財政負(fù)擔(dān)輕，政府可以把公共財政支出用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)和其他基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)上，進(jìn)而有利于提高人們的生活水平。而遼寧省基本養(yǎng)老保險基金五年累計總?cè)笨?546億元，對此遼寧省地方政府采取多種方式來籌措資金，用于養(yǎng)老金的支付，這對經(jīng)濟(jì)建設(shè)產(chǎn)生不利的影響。

(二)基本養(yǎng)老保險基金收支失衡影響企業(yè)競爭力和地區(qū)市場競爭環(huán)境

公平競爭是市場經(jīng)濟(jì)的法則，企業(yè)需要在公平的競爭環(huán)境中成長。但由于不同地區(qū)的人口年齡結(jié)構(gòu)不同，老年人口撫養(yǎng)比不同，退休人員的歷史負(fù)擔(dān)不同，養(yǎng)老保險繳費率在不同地區(qū)之間呈現(xiàn)差異。養(yǎng)老保險繳費通過影響勞動力成本對企業(yè)利潤產(chǎn)生分解作用，勞動力成本與企業(yè)利潤中的企業(yè)資本積累存在此消彼長的關(guān)系。如果企業(yè)的繳費水平高，企業(yè)的用工成本就會提高。實際上，養(yǎng)老金收不抵支的地區(qū)企業(yè)養(yǎng)老金繳費率通常都較高，導(dǎo)致這些地區(qū)的企業(yè)勞動力成本上升、資本積累下降，不僅削弱了企業(yè)競爭力，而且制約了這些地區(qū)營商環(huán)境的改善和優(yōu)化，對地區(qū)市場競爭環(huán)境產(chǎn)生負(fù)向影響，而養(yǎng)老金收支結(jié)余地區(qū)的情況則正好相反。

1.基本養(yǎng)老保險基金收支結(jié)余與繳費率的關(guān)系

基本養(yǎng)老保險基金收支結(jié)余地區(qū)繳費率低。根據(jù)各省份人力資源和社會保障廳的資料，2016年各地區(qū)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險企業(yè)繳費率大多在18%～20%，廣東省和浙江省費率為14%，繳費率越低的地區(qū)，其基本養(yǎng)老保險基金收支結(jié)余越多，如廣東省養(yǎng)老金結(jié)余位列全國第一位。而基本養(yǎng)老保險基金收不抵支的地區(qū)繳費率高。2016年，黑龍江、吉林、遼寧、青海、河北和內(nèi)蒙古等省份繳費率都維持在20%，繳費率全國最高。從表2不難看出，這些省份基本養(yǎng)老保險基金都處于收不抵支的窘?jīng)r。

2.城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金繳費水平比較測算——以浙江省和遼寧省為例

數(shù)據(jù)顯示，2016年浙江省職工按照14%的繳費率繳費，遼寧省按照20%的繳費率繳費，根據(jù)當(dāng)?shù)氐纳鐣骄べY，運用保險精算模型計算職工一生的繳費終值和繳費現(xiàn)值，進(jìn)而客觀呈現(xiàn)不同的繳費率對地區(qū)市場競爭環(huán)境的影響。

(1)模型建立

以職工參加工作開始繳費為起點，以職工退休停止繳費為終點，職工在職期間的基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌賬戶總繳費現(xiàn)值和終值的精算模型如下:

式中，w0j代表基年的上年度代表性個體j在崗職工年平均工資，g代表工資增長率，c代表統(tǒng)籌賬戶的繳費比例，i表示通貨膨脹率，j表示代表性個體，a和b分別代表職工的就業(yè)年齡和退休年齡，n代表職工年齡。

(2)參數(shù)設(shè)定

①就業(yè)年齡和退休年齡

中國大學(xué)生畢業(yè)的平均年齡為23歲；對于退休年齡的規(guī)定為“男性60歲、女性職工50歲、女性干部55歲退休”，但是在十二屆全國人大三次會議中，前人社部部長尹蔚民表示中國當(dāng)時的平均退休年齡僅為54歲[9]。因此，本文就把職工就業(yè)年齡設(shè)置為23歲，退休年齡設(shè)為54歲。

②工資增長率

根據(jù)國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)，2016年在崗職工年平均工資增長率為6%～6.5%。黨的十八大中提到2020年城鄉(xiāng)居民收入要比2010年翻一番，平均增速維持在7.18%以上?？紤]到中國正處于經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)增速預(yù)期放緩，本文將在崗職工年平均工資增長率設(shè)為7.5%。

③通貨膨脹率

根據(jù)國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)可知，1995—2016年期間的平均通貨膨脹率為3%，故本文將通貨膨脹率設(shè)為3%。

④上年度在崗職工平均工資和繳費比例

本文以2017年為基年，由國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)可知，2016年全國城鎮(zhèn)在崗職工平均工資為68993元，浙江省和遼寧省的2016年城鎮(zhèn)在崗職工平均工資分別為74644元和57148元。

根據(jù)各省人力資源和社會保障廳的數(shù)據(jù)，將浙江省和遼寧省的基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌賬戶繳費比例分別設(shè)為14%和20%。

(3)測算結(jié)果

表4 浙江省和遼寧省職工個人的基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌賬戶繳費水平測算結(jié)果

依據(jù)上述參數(shù)設(shè)定，運用保險精算模型，以2017年為基年測度浙江省和遼寧省職工個人基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌賬戶繳費的現(xiàn)值和終值水平。由表4可見，浙江省職工個人養(yǎng)老保險統(tǒng)籌賬戶的繳費現(xiàn)值和繳費終值分別為1172031元和2844827元，遼寧省職工個人養(yǎng)老保險統(tǒng)籌賬戶的繳費現(xiàn)值和繳費終值分別是1281879元和3111458元。遼寧省職工個人一生繳費現(xiàn)值和終值比浙江省分別多109848元和266631元，由此可見，遼寧省企事業(yè)單位的用工成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于浙江省，這對遼寧省的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展產(chǎn)生嚴(yán)重的制約和阻礙作用，當(dāng)?shù)厥袌龈偁幁h(huán)境因此處于劣勢。

(三)基本養(yǎng)老保險基金收支失衡對整個地區(qū)發(fā)展環(huán)境的影響

1.基本養(yǎng)老保險基金收不抵支地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長速度低

根據(jù)國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)，近年來養(yǎng)老金結(jié)余較多和沒有結(jié)余的省份2017年GDP的增長速度如表5所示。

表5 2017年各省份GDP總量和增長速度 單位:億元

表5顯示了2017年北京、上海、江蘇、浙江和廣東等省份經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和增長速度，這些省份的GDP增長速度都大于或等于全國的GDP增長速度，且這些地區(qū)養(yǎng)老保險基金都是收大于支，結(jié)余水平在全國位于前列。相比之下，東北三省GDP增長速度都大大低于全國GDP平均增長速度，當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展遲緩，養(yǎng)老金都收不抵支，收不抵支部分從2010年之后完全由地方政府籌資解決。由此可見，東北三省基金收不抵支的問題嚴(yán)重影響了地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展水平，影響地方政府公共物品和公共服務(wù)的提供。

2.基本養(yǎng)老保險基金收不抵支地區(qū)居民消費支出水平低

表6 2017年部分省份居民人均消費支出水平 單位:元/人

表6顯示，2017年基本養(yǎng)老保險基金收支結(jié)余較多地區(qū)，如北京、上海、江蘇、浙江和廣東等省份居民人均消費支出水平較高。由于這些地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高、基本養(yǎng)老保險基金收支結(jié)余多、人均收入水平較高，因此居民消費支出水平高，形成了正向馬太效應(yīng)。而經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低的地區(qū)，由于基本養(yǎng)老保險基金收不抵支、人均收入水平低，人們用于消費的支出相對較少，從而形成了負(fù)向馬太效應(yīng)。

3.基本養(yǎng)老保險基金收不抵支地區(qū)人才大量流失

基本養(yǎng)老保險收不抵支對地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展產(chǎn)生負(fù)向馬太效應(yīng)，會加劇了該地區(qū)勞動力的流出，從而影響地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)程以及地區(qū)間的公平發(fā)展。以東北三省為例，近年人口結(jié)構(gòu)變動較大，人口出生率較低，老齡化嚴(yán)重，人口大量外流，2017年東北三省的常住人口一直處于負(fù)增長。表7顯示，2017年遼寧省、吉林省和黑龍江省勞動力流失較嚴(yán)重，這嚴(yán)重影響地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的可持續(xù)性。

表7 2017年東北三省的常住人口情況 單位:萬人

五、實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險基金收支均衡的路徑

毋庸置疑，基本養(yǎng)老保險基金收支結(jié)余失衡給地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來嚴(yán)重的負(fù)向影響。本文在梳理基本養(yǎng)老保險基金收支失衡的內(nèi)在邏輯和外在影響的基礎(chǔ)上，提出破解這一失衡難題的實現(xiàn)路徑。

(一)明晰基本養(yǎng)老保險制度的定位

1.完善社會保險法

中國社會保障體系建設(shè)正式步入法治時代，《社會保險法》的頒布對規(guī)范社會保險制度，保障公民的社會保險權(quán)利具有十分重要的作用，但該部法律還存在深度不夠、覆蓋面不足、執(zhí)行力欠缺等問題，因此如何完善《社會保險法》應(yīng)該提到日程上來。此外，適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要加快社會保險法治建設(shè)，確保法律的操作性、指導(dǎo)性和可實施性，做到嚴(yán)格地立法、守法和執(zhí)法，違法必究，對惡意違法者嚴(yán)格實行法律制裁。與此同時，要依法建立監(jiān)管機(jī)制，加大監(jiān)管力度，真正實現(xiàn)三位一體的監(jiān)管，從根本上杜絕養(yǎng)老金少繳、漏繳和不繳的亂象。

2.明晰多層次養(yǎng)老保險制度的功能

黨的十九大報告提出，實施健康中國戰(zhàn)略應(yīng)積極應(yīng)對人口老齡化，加快發(fā)展老齡事業(yè)和產(chǎn)業(yè)。滿足日益多樣化的養(yǎng)老保障需求是社會保障追求的目標(biāo)，只有構(gòu)建多層次的養(yǎng)老保險體系，發(fā)揮各層次的作用和效果，才能真正滿足養(yǎng)老保障需求。就目前情況來看，第一支柱基本養(yǎng)老保險占比較大，主要保障老年人的基本生活，是養(yǎng)老保險的基礎(chǔ)。但隨著人口老齡化的發(fā)展，第一支柱面臨的壓力越來越大，基本養(yǎng)老保險“空賬”問題嚴(yán)重，養(yǎng)老金收不抵支省份越來越多，養(yǎng)老保險基金增值保值壓力大，可持續(xù)性遭到挑戰(zhàn)。第二支柱和第三支柱占比較小，其中企業(yè)年金發(fā)展面臨現(xiàn)實約束，發(fā)展空間較小。商業(yè)養(yǎng)老保險作為第三支柱的主導(dǎo)，由于自身能力不足及政府優(yōu)惠政策支持力度不夠，產(chǎn)品不能有效供給和更新?lián)Q代，自身優(yōu)勢難以發(fā)揮，因而商業(yè)養(yǎng)老保險后勁不足，規(guī)模較小，難以滿足人們的養(yǎng)老需求。

在整個多層次養(yǎng)老保險體系下，應(yīng)明晰不同層次的功能定位，構(gòu)建多層次養(yǎng)老金體系:首先，應(yīng)明確第一支柱基本養(yǎng)老保險的責(zé)任邊界是“?；尽?，努力實現(xiàn)養(yǎng)老保險的全覆蓋和可持續(xù)；其次，第二支柱和第三支柱是基本養(yǎng)老保險的補(bǔ)充，第一支柱要給第二和第三支柱補(bǔ)充養(yǎng)老保險預(yù)留足夠的發(fā)展空間，并輔助相應(yīng)的公共政策支持。

(二)盡快實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，營造公平的發(fā)展環(huán)境

1.夯實養(yǎng)老金繳費率和繳費基數(shù)

由于城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金實行省級統(tǒng)籌，各地養(yǎng)老金的繳費比例并不統(tǒng)一，同時一些企業(yè)用最低繳費基數(shù)進(jìn)行繳費，暴露出制度上的缺陷。首先，應(yīng)做好基本養(yǎng)老保險制度的頂層設(shè)計，在明確多層次養(yǎng)老保險體系中每一層次的責(zé)任邊界的基礎(chǔ)上，夯實繳費比例和繳費基數(shù)。其次，利用稅務(wù)部門對基本養(yǎng)老保險基金進(jìn)行統(tǒng)一征收的改革契機(jī)，在全國建立基本養(yǎng)老金大數(shù)據(jù)平臺，將企事業(yè)單位職工的收入水平、公積金、個人所得稅等繳費基數(shù)信息都體現(xiàn)在大數(shù)據(jù)平臺上，以防止部分單位任意降低繳費基數(shù)。再次，應(yīng)加大養(yǎng)老保險的稽核力度，對企業(yè)的繳費人數(shù)、繳費率和繳費基數(shù)進(jìn)行嚴(yán)格審查，制定嚴(yán)格的懲罰制度，以減少繳費過程中瞞報、少報和虛報等行為。

2.實施基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌

基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌最早在2010年被提出，隨后“十二五”規(guī)劃也提出要實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，黨的十九大報告再次提出“要盡快實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌”。由于地區(qū)分割嚴(yán)重導(dǎo)致碎片化管理，地方利益錯綜復(fù)雜，養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌面臨很大阻礙，目前中國還處于省級統(tǒng)籌階段。2018年7月1日國務(wù)院頒布實施中央調(diào)劑金制度，該制度是養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的過渡性措施，通過轉(zhuǎn)移支付和中央調(diào)劑基金在全國范圍內(nèi)進(jìn)行補(bǔ)助和調(diào)劑，今后養(yǎng)老金將在此基礎(chǔ)上實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，逐步形成中央與省級政府責(zé)任明晰、分級負(fù)責(zé)的基金管理體制。實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌是提高基金使用效率，均衡地區(qū)間企業(yè)、個人負(fù)擔(dān)，促進(jìn)勞動力合理流動的重要舉措，而中央調(diào)劑金制度只是“起步”之舉。基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌最終要將各地資金歸結(jié)到國家層面，由中央統(tǒng)一調(diào)度使用，實現(xiàn)“大收大支”的養(yǎng)老金統(tǒng)籌制度。但由于一步到位的改革難度太大，現(xiàn)階段我國暫時先實施中央調(diào)劑金制度，即由部分養(yǎng)老金累計結(jié)余較高的省份和中央財政共同拿出一部分資金形成一個資金池，對收支矛盾過大、養(yǎng)老金缺口難以彌合的省份進(jìn)行補(bǔ)充和支持。實現(xiàn)全國統(tǒng)籌之后，將運用社會保險的大數(shù)法則，互助共濟(jì)[10]。

(三)多渠道籌集養(yǎng)老保險基金

1.落實劃轉(zhuǎn)國有資本充實社會保障基金的制度安排

2017年11月9日，《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社?；饘嵤┓桨傅耐ㄖ?國發(fā)〔2017〕49號)，對劃轉(zhuǎn)范圍、對象、比例和承接主體，劃轉(zhuǎn)的程序、步驟、配套措施，以及劃轉(zhuǎn)以后承接主體對國有資本的管理等，均做出明確規(guī)定。劃撥國有資本充實社保資金拓寬了中國基本養(yǎng)老保險基金的渠道，有利于解決基本養(yǎng)老保險制度的遺留問題，能夠在一定程度上應(yīng)對人口老齡化，有利于實現(xiàn)養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)發(fā)展。

劃轉(zhuǎn)國有資本充實社會保障基金應(yīng)該分步驟、分階段，按照“劃轉(zhuǎn)前、劃轉(zhuǎn)中、劃轉(zhuǎn)后”開展工作[11]。劃轉(zhuǎn)前，應(yīng)由國有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門成立國有資本核查小組，對國有企業(yè)國有資本進(jìn)行摸底核實，充分考慮中國實際存在的問題，如老齡化程度、退休人數(shù)和撫養(yǎng)比等，合理調(diào)整國有資本劃轉(zhuǎn)的比例，在保證國有企業(yè)正常運營和管理的前提下，彌補(bǔ)養(yǎng)老保險基金缺口。劃轉(zhuǎn)中，對進(jìn)行國有資本劃轉(zhuǎn)的企業(yè)，制定運營管理和上繳盈利新章程，并對國有資本及權(quán)益和工商變更進(jìn)行登記，確保國有資本劃轉(zhuǎn)機(jī)制有效運行，使資本劃轉(zhuǎn)工作有章可依。劃轉(zhuǎn)后，對國有資本劃轉(zhuǎn)進(jìn)行監(jiān)督管理，國有資本劃轉(zhuǎn)后的持有者應(yīng)以國有資本出資人身份參與到國有企業(yè)的運營中去，履行股東責(zé)任和義務(wù)。國有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門有權(quán)對國有資本管理進(jìn)行監(jiān)督檢查，國有資本劃轉(zhuǎn)收益必須?？顚Ｓ寐涞綄嵦?，從而真正實現(xiàn)彌補(bǔ)養(yǎng)老金缺口的目的。同時各級相關(guān)部門應(yīng)聯(lián)合國有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門和社會保障基金理事會，對國有資本的劃轉(zhuǎn)、接收、運營、監(jiān)管等環(huán)節(jié)進(jìn)行實時動態(tài)監(jiān)督，防止利益合謀，保證資本科學(xué)有效的劃轉(zhuǎn)。

2.提高養(yǎng)老金保值增值水平

中國基本養(yǎng)老保險基金的保值增值問題一直是各界關(guān)注的焦點，由于基金涉及數(shù)額規(guī)模龐大，基金管理相當(dāng)復(fù)雜，所以合理科學(xué)地運營和管理養(yǎng)老金顯得格外重要。第一，進(jìn)一步完善和優(yōu)化基本養(yǎng)老保險基金投資制度，做好基礎(chǔ)性工作。第二，對養(yǎng)老保險基金投資模式、投資對象、投資工具進(jìn)行充分論證，實現(xiàn)養(yǎng)老金投資的安全性、流動性和盈利性。第三，加強(qiáng)投資管理隊伍的建設(shè)，對養(yǎng)老金實行專業(yè)化的運營管理，實施多元化的組合投資，降低投資風(fēng)險。第四，加強(qiáng)投資監(jiān)管，對養(yǎng)老金的投資管理人和托管人準(zhǔn)入和退出、投資組合的風(fēng)險控制、養(yǎng)老金收支的精算工作等方面要進(jìn)一步加大監(jiān)管力度，實現(xiàn)養(yǎng)老金的保值與增值。

3.擴(kuò)大基本養(yǎng)老保險覆蓋面，增加養(yǎng)老金收入

根據(jù)《2018年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，2018年末全國就業(yè)人員為77640萬人，其中2018年末參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的人數(shù)為40199萬人，基本養(yǎng)老保險參保率為51.7761%，參保率剛剛超過就業(yè)人員的50%，水平之低觸目驚心。面對中國人口老齡化程度的不斷加劇、贍養(yǎng)比和城鎮(zhèn)化水平的不斷提高、新業(yè)態(tài)的涌現(xiàn)、人口流動規(guī)模的增加，擴(kuò)大基本養(yǎng)老保險覆蓋面工作面臨嚴(yán)峻的考驗。應(yīng)盡快實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，擴(kuò)大基本養(yǎng)老保險覆蓋面，通過增加參保人數(shù)，降低贍養(yǎng)比，進(jìn)而增加養(yǎng)老金收入，有效緩解地區(qū)間養(yǎng)老金收支結(jié)余失衡問題。

4.逐步延遲退休年齡

隨著中國人口預(yù)期壽命的不斷提高，人口結(jié)構(gòu)也發(fā)生了巨大的變化。國際社會尤其是發(fā)達(dá)國家大多采用延遲退休年齡的措施，減少養(yǎng)老金支出。多年來，我國一直采用的性別差異化退休制度已經(jīng)不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，延遲退休年齡勢在必行。應(yīng)根據(jù)不同性別、不同職業(yè)和不同單位性質(zhì)設(shè)計退休方案，采取漸進(jìn)式延遲退休年齡方案，堅持“女先男后”“女快男慢”的原則[12]，循序漸進(jìn)地完成延遲退休的目標(biāo)。