張 蕾 袁曉慧

(1成都大學法學院，四川成都，610106；2西南財經大學社會發(fā)展研究院，四川成都，610074)

一、研究背景

由于計劃生育政策長期實行，中國人口危機漸行漸近，其帶來的經濟社會問題日益嚴峻。為解決人口問題，我國于2011年出臺“雙獨二孩”政策，并在2015年全面開放“二孩”政策，但我國近年仍出現(xiàn)出生人口大幅減少、生育意愿大幅降低、育齡婦女規(guī)模見頂下滑、人口老齡化加速的現(xiàn)象。

全面二孩政策不及預期，生育堆積效應也已消退，2018年我國出生人口降至約1500萬以下，減少超過13%以上，新生人口出現(xiàn)斷崖式下跌?！皢为毝ⅰ焙汀叭娑ⅰ闭呔茨芘まD低迷生育趨勢。2011年，“雙獨二孩”政策出臺后，我國人口出生率為12.1%，至2017年增長0.42%，6年間新生人口增加119萬。2014年“單獨二孩”放開后，出生人口為1687萬，僅比2013年增加不到50萬。2016年“全面二孩”放開后，出生人口攀升至1786萬，創(chuàng)2000年以來新高，但2017年就降至1723萬[1]。從分孩次生育情況看，國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，2013—2015年我國第一孩次生育率分別為22.96%、21.5%、16.43%，第二孩次生育率分別為11.11%、13.4%、12.3%。2014年以來二孩總和生育率明顯回升，這主要在于“75后”較強的二孩生育意愿集中釋放，但在2015年就下跌1.1%，一孩生育率則持續(xù)走低。2013—2017年二孩總和生育率明顯回升，二孩出生人口占比從31.1%上升至51.3%，但一孩總和生育率總體下滑，出生人口占比從64.3%大幅下滑至42.0%[2]。一孩總和生育率的明顯下滑，意味著不少年輕人連一孩都不愿意生。因此應立即全面放開生育政策并出臺一系列配套措施刺激生育行為選擇。本文對配套政策之一生育保護政策進行研究，選取不同類型福利國家代表與中國進行比較，分析中國生育保護政策的現(xiàn)狀和特點，對比與其他國家生育保護的差距，并對相關配套政策出臺提供政策建議。

二、問題的提出和研究方法

(一)研究問題

類型化研究是比較社會政策領域內重要的研究方向之一。自埃斯平·安德森的《福利資本主義的三個世界》問世以來，研究福利國家的分類以及探索不同福利體系的差異已成為比較福利和比較社會政策的研究主流[3]。隨著福利國家改革不斷深化，福利國家分類差異變得模糊，逐步走向了福利趨同方向。很難對一些國家進行歸類，比如荷蘭、瑞士、英國。如何對不斷趨同的福利國家進行分類，以及如何對難以分類的國家進行研究，越來越受到關注。

一些學者認為，需要以政策為中心，通過對特定政策體系的分析來強調政策歷史和行動者的潛在差異和沖突[4-7]。另外一些學者認為，研究福利國家分類的差異取決于采用的方法[8]。模糊定性比較分析fsQAC(fuzzy set qualitative comparative analysis)越來越多被應用在比較社會政策研究領域，避免了對福利國家簡單粗暴的劃分，同時還可以把握福利國家的復雜性和多樣性，甚至可以捕捉政策變遷的重要方向[9]。這種方法可以呈現(xiàn)特定社會政策的差別和變化，而不需要關注福利國家的整體制度安排。

本文利用fzQCA研究生育保護政策的分類。一方面對生育政策進行國際比較，定位中國生育保護政策的特點和發(fā)展階段，另一方面超越對福利國家類型化的文獻劃分，關注特定政策領域，將生育保護體系進行再分類，同時將難以分類的國家之一——中國納入比較福利研究的范疇。

(二)福利國家比較還是福利政策比較?——超越福利國家的討論

隨著福利國家改革的不斷深入和國家角色的逐步退出，關于福利國家(welfare state)的討論已經被福利體制(welfare regime)所替代，但是最近的變化是對福利體制類型化的研究轉向對具體政策領域的分析[10]。原因是福利體制作為整體的制度安排包括各項福利政策，而具體福利政策體系的復雜性和變化無法反映整個福利體制(國家)的變化。

首先，福利政策的細小差異會對理解和分類福利體制產生巨大影響。特別是當政策反映了多面、潛在沖突的目標時，政策的復雜性就更為明顯。比如，兒童照顧政策需要實現(xiàn)增加生育率、降低貧困、促進兒童發(fā)展、減少性別不平等等目標。但是這一政策領域最終的沖突在于國家、私人部門的責任分工，以及如何規(guī)范社會照顧市場方面[11]。因此，對特定政策體系的特點進行研究可以準確呈現(xiàn)政策內容描述、功能及原則。

其次，福利體制(國家)應對各類社會風險的方式也是混合的[12]。比如，對兒童和老人照顧的公共支持在一個國家內也是呈現(xiàn)不同方式的[13]。因此，社會政策之間可能出現(xiàn)不一致性，而在福利國家和福利體制的整體分類中很難捕捉此類差異。因此，關注具體政策領域可以更好地對不同福利體系下的特定政策進行了解。

第三，福利體制的概念主要強調福利國家的路徑依賴，從而很難捕捉福利國家發(fā)生的各種變化。改革變化的動力不僅可以出現(xiàn)在國家整體層面上，也可以出現(xiàn)在特定政策領域內。比如，在整個福利國家改革走向緊縮的趨同形勢下，家庭政策在發(fā)達福利國家呈現(xiàn)擴張趨勢，但是失業(yè)保險呈現(xiàn)整體緊縮態(tài)勢[14]。不同政策領域都有各自的發(fā)展條件和不同的行動者進行支持與實施[15]。因此，關注具體政策領域可以更好地理解福利國家和福利體制的變化[16]。一些學者仍然對通過單一政策類型來確定整體福利體制的特點持懷疑態(tài)度[17]，盡管如此，單一政策制度的研究并不容易被忽視。福利體制分析的一個重要貢獻是，政策結果是由一系列“不可分割的政策體系”而非由單一政策形成的[18]。各項政策可以產生相反效應或者與其他政策進行妥協(xié)[19]。因此，全面考慮社會政策如何塑造社會結果，既需要單一政策分析也需要整體福利體制分析，明確分析單一政策以及闡述它們與整個福利體制的互動是必要的。實際上，考慮到福利體制內部各類政策存在目標混合甚至沖突的現(xiàn)實，本文的目的之一是基于足性比較分析(QCA)對特定政策領域展開研究，以理解政策和整體體制之間的矛盾，進而呈現(xiàn)特定政策分析整體福利體制安排的優(yōu)越性以及定性比較分析方法的優(yōu)勢。

(三)研究方法

1.模糊定性比較分析fsQCA(fuzzy set qualitative comparative analysis)的特點

處理多樣性混合案例的能力取決于選擇構建類型的方法。特別當案例多于一種類型的時候，可以采用歸納法(例如相對指數(shù)、聚類分析)，先綜合不同的經驗模式，然后將案例分配給一種類型。但是由于混合風險會使這些分類無效，因此它們通常被概念化為異常值被處理或刪除。不同的是，fsQCA不必像其他演繹方法的類型學一樣，拒絕對混合特色案例的分類。fsQCA起源于定性比較分析(QCA)和模糊集社會科學[20-21]，是一種基于理論概念對案例進行分類的方法。fsQCA將理論概念轉換為集合或維度的組合，不同集合或維度會組合成各類配置類型(或理想類型)，通過使用模糊集合原則來計算這些配置中的成員資格分數(shù)[22]。這些配置類型(理想類型)是理論抽象化的，沒有對應經驗現(xiàn)實，因此不會相互排斥。在fsQCA中使用成員資格分值(0.5/0/1)來衡量所研究案例與特定類型(理想類型)的距離或接近度。

與此同時，fsQCA也有助于理解政策維度之間的潛在不一致性。這種方法的核心是對案例的整體剖析，集合組合的方式與數(shù)據(jù)值一樣重要。這反映在使用集合交集(或AND)原則來計算成員資格分數(shù)，即各個案例要成為配置類型，必須在所有維度達到最小分數(shù)(模糊分數(shù)[0.50])。理論和案例解釋在這一過程中發(fā)揮著重要作用，因為建立成員資格的門檻標準和配置維度本身是基于理論知識來定義的。這一原則增強了對所有政策組合的解釋能力，使顯然相互矛盾的政策組合得以呈現(xiàn)，從而彌補了對福利國家進行整體分析可能忽略的內容。

2.案例選擇

本文選取各類福利國家的典型代表，包括社民主義福利國家(丹麥、瑞典)、保守主義福利國家(德國、法國)、自由主義福利國家(美國、英國)、東亞福利國家(日本、韓國)及中國。通過中國與不同福利體制國家間的對比，確立生育保護體系的類型以及中國生育保護政策的特點和發(fā)展階段，并提出相應的政策啟示。

三、基于模糊定性比較分析(fsQCA)的生育保護政策比較

(一)生育保護政策體系

自1919年國際勞工組織成立以來，生育保護一直是該組織關心的核心問題，成員國的政府、雇主和工會通過了第一個關于生育保護的公約。在歷史上，國際勞工組織成員國已經通過推薦該公約，擴大了工作中生育保護的范圍和權利，為成員國國家政策和行動提供了詳細的指導。生育保護的核心要素包括生育假期、生育津貼、醫(yī)療福利、工作場所的健康保護、就業(yè)保護和反歧視以及母乳喂養(yǎng)安排。

1.生育假期

生育假期是法律規(guī)定的予以孕期、哺乳期、育兒期、領養(yǎng)期的職工休息時間，便于有需求的職工停工以處理與生育或領養(yǎng)相關的事宜。根據(jù)生育保護政策，生育假期可分為帶薪和無薪假期。國際勞工組織第191號公約建議產假休假至少應為18周，如果因懷孕引起疾病、并發(fā)癥或并發(fā)癥風險，婦女有權享有額外的假期。但事實上各國立法中的某些條款有所不同。

2.生育津貼

生育津貼是政府、雇主在雇員休產假、親職假、陪產假、領養(yǎng)假期間，按法律規(guī)定發(fā)放給有權利的雇員的用于在上述假期中使用的、能在一定程度上代替休假前工資的現(xiàn)金福利。第183號公約規(guī)定，生育津貼應確保女性能夠保持自己和孩子的健康狀況和適宜的生活水平，金額不得少于女性之前收入的2/3，應通過社會保險或公共基金形式來籌資。此外，成員國應確保大多數(shù)就業(yè)女性能夠滿足領取生育津貼的合格條件。如果婦女沒有資格獲得生育津貼，她們必須有權從社會援助計劃中獲得足夠的福利。

3.就業(yè)保護

就業(yè)保護在生育保護政策體系中包括特殊時期的工作時間安排和就業(yè)反歧視的規(guī)定。首先，在工作時間的安排上，禁止孕期和哺乳期職工夜間工作、超時工作、在休息時間(節(jié)假日、非工作時間)工作，予以孕期和哺乳期職工時間安排與生育有關的體檢。其次，反歧視是指在生育保護政策中反對就業(yè)歧視的政策途徑。各國反對就業(yè)歧視的途徑主要有兩類:一是通過立法保障孕期、哺乳期職工的兼職權(縮短正常工作時間以處理生育相關事務)和返崗權(在休完生育假后有權返回原崗或從事與原崗薪酬待遇、職位等級相當?shù)男鹿ぷ?；二是反歧視性解雇，即立法禁止雇主在一定時間段內解雇女性職工。

(二)生育保護政策比較的維度及測量

為了建立生育保護政策的類型，我們使用國際勞工組織法律數(shù)據(jù)庫來進行分析。福利國家和福利制度的比較研究一般注重福利的慷慨水平測量，這與福利國家發(fā)展強調公民的社會權利(social rights)相關。自由主義的福利國家提供了最低的福利利益，主要對弱勢群體提供補缺型的保障。保守主義福利國家提供適度慷慨的福利保障，并且在資格條件限制上偏向于對勞動力市場內人群進行保障。社會民主主義福利國家提供普適的慷慨水平較高的福利保障。借鑒Kvist對福利國家類型的研究[23-24]，本文試圖將生育保護政策從以下維度進行組合分類:假期慷慨程度、津貼慷慨程度、就業(yè)保護強度。選取具體測量指標見表1。

表1 測量維度和指標

通過法律和政策數(shù)據(jù)庫梳理，選取帶薪休假和帶薪親職假期的長度作為測量假期慷慨度的指標。使用生育津貼實際替代率水平作為生育津貼慷慨程度的測量指標，替代率水平越高，生育津貼越慷慨。使用法律和政策數(shù)據(jù)庫內各國所規(guī)定的反歧視性解雇的周數(shù)，即生育期間保障就業(yè)安全的長度作為測量就業(yè)保護強度的指標，保障就業(yè)安全的時間越長，就業(yè)保護越強。所選取案例的各個維度指標原始數(shù)據(jù)如表2所示。

表2 各國生育保護政策指標原始數(shù)據(jù)

(三)確立和定義生育保護政策體系的配置類型(理想類型)

根據(jù)之前對生育保護政策三個維度的設定，假期、津貼和就業(yè)保護可以確立8(23)個不同類型。根據(jù)各個維度呈現(xiàn)的水平差異，可以將8個類型確定為:具有高慷慨水平和高就業(yè)保護的生育保護政策類型(B＋L＋P＋)，具有低慷慨水平和低就業(yè)保護的政策類型(B-L-P-)，混合型(B＋L＋P-)、(B-L＋P＋) 、(B＋L-P＋) 、(B-L＋P-)、(B-L-P＋)、(B＋L-P-)。其中，三個維度都處于高水平的政策類型，呈現(xiàn)出對生育津貼、假期和工作保護的較高支持，確定為支持型生育保護類型。三個維度都處于較低水平的政策類型確定為非支持型生育保護類型?；旌闲偷哪Ｊ街校瑑蓚€維度處于較高水平的類型確定為適度支持型的類型，包括(B＋L＋P-)、(B-L＋P＋)、(B＋L-P＋)，而兩個維度處于較低水平的政策類型確定為有限支持型類型，包括(B-L＋P-)、(B-L-P＋)、(B＋L-P-)。

(四)確立模糊集分析的定性錨點

選取的津貼替代率、假期長度、反歧視性解雇因數(shù)等指標都不具有同質性，無法進行直接比較。模糊集定性比較分析法fsQCA是將各指標的原始數(shù)據(jù)錄入QCA軟件進行數(shù)據(jù)轉換，生成一組數(shù)值區(qū)間在0～1之間的新數(shù)據(jù)(模糊集隸屬分數(shù))。但是在進行軟件數(shù)據(jù)處理之前必須確定定性錨點，即隸屬于[1]、[0]、[0.5]的各個指標值。通過分析新數(shù)據(jù)來確定各國生育保護政策的慷慨程度、保護程度，同時也可以比較各國的實際差距。

界定高水平和低水平的定性錨點需要依賴理論和實證研究的結論。我們對每個維度的定性錨點進行解釋。

第一，利用生育津貼替代率水平這一指標確定生育津貼慷慨程度。借鑒Kvist的方法[23]，將第一個定性錨點0確定在替代率20%，低于20%的完全不隸屬生育津貼慷慨集。因為國民收入研究表明，收入替代率低于20%無法維持任何生活水平。第二個定性錨點1確定在替代率90%，完全隸屬于生育津貼慷慨集。因此，交叉點0.5確定的替代率為:[(90＋20)/2]×100%＝55%。

第二，使用產假親職假的長度作為測量假期慷慨程度的指標。根據(jù)國際勞工組織的公約(Maternity Protection Convention 2000)，婦女有權享受至少14周的產假，因此本研究將14周作為第一個定性錨點0，低于14周的完全不隸屬生育假期慷慨集。完全隸屬于生育假期慷慨集第二個定性斷點1確定在65周，對于這個錨點的確定是基于所選案例中最高值而定。因此交叉點0.5設定在[(14＋65)/2]＝39.5周。

第三，采用生育保護政策中的反歧視性解雇的周數(shù)作為就業(yè)保護程度指標，將所選案例國家中的最長限定周數(shù)(86周)和生育公約規(guī)定的禁止解雇妊娠期間婦女的最短周數(shù)(14周)，分別作為完全隸屬就業(yè)保護集的定性錨點1和完全不隸屬就業(yè)保護集的定性錨點0，交叉點0.5設置在這兩個錨點之間的中間值為:[(86＋14)/2]＝50周。

(五)模糊集分析的數(shù)據(jù)結果

經過對定性錨點的確定，將原始數(shù)據(jù)錄入QCA軟件內進行校準分析后的結果如表3所示。

表3 模糊集校準分析值

(六)生育保護政策比較的類型分析結果

按照上文對生育保護類型的定義和劃分標準，以及根據(jù)各案例三個維度的校準分值，將不同國家所屬的生育保護類型歸類，如表4所示。

表4 各國生育保護政策類型

四、結論與建議

(一)超越福利國家類型——生育保護政策分類

本文通過對特定福利政策的比較發(fā)現(xiàn)，生育保護政策類型與福利國家分類并不是完全吻合的。第一，丹麥作為社民主義福利國家類型，并沒有像同類國家瑞典一樣從屬于支持型生育保護政策體系，提供較高水平的生育保護，它在重新分類體系下屬于適度支持型(0.46 0.77 0.50)，其中生育津貼水平較低；第二，韓國作為東亞福利國家，沒有呈現(xiàn)東亞福利國家生產性的特色，而是在三個維度呈現(xiàn)慷慨和保護性的特點(0.89 0.95 0.70)，無論假期、津貼和就業(yè)保護都處于較高水平；第三，法國作為保守主義福利國家，福利特質以適度慷慨水平和對就業(yè)勞動者的保障為特色，但是在生育保護政策體系比較中，法國呈現(xiàn)整體支持型的特色(0.98 0.57 0.76)，除了假期長度之外，津貼水平和就業(yè)保護都處于較高水平；此外，英國、美國作為自由主義福利國家，以提供補缺型、低水平的福利保障為特色。美國在生育保護領域延續(xù)其福利體制的特色，屬于非支持型的生育保護體系，英國的總體水平(0.12 0.49 0.78)要高于美國(0.01 0.01 0.04)，屬于有限支持型的生育保護類型。我們通過梳理混合類型國家發(fā)現(xiàn)，德國(0.98 0.90 0.04)整體上提供比同一組其他國家更高水平的生育津貼和假期長度，但就業(yè)保護偏低，日本(0.74 0.90 0.46)作為東亞福利國家中的福利發(fā)展早發(fā)國家，各個指標均落后于韓國。

案例的復雜性和數(shù)據(jù)的可及性使中國在福利國家和福利體系比較中沒有被歸為任何一種福利類型，但本研究分類將中國歸為有限支持型的生育保護政策體系(0.98 0.02 0.04)，其在津貼慷慨度方面表現(xiàn)較好①津貼慷慨度高是由于中國使用了法律規(guī)定的津貼替代率水平數(shù)據(jù)而非實際替代率水平數(shù)據(jù)。，但是在另外兩個維度上的水平均比較低。在這里還應該指出，中國的數(shù)據(jù)來自立法規(guī)則而不是實際政策結果數(shù)據(jù)，而其他案例數(shù)據(jù)均來自OECD政策結果數(shù)據(jù)。

(二)中國生育保護政策發(fā)展的方向和建議

通過與其他國家生育保護政策的比較分析，結合中國的生育率現(xiàn)狀和政策體系，鑒于中國生育保護體系內假期慷慨度和就業(yè)保護強度均比較低的分析結果，本研究提出以下政策建議。

1.提供帶薪親職假

就目前而言，我國的生育保護政策只為孕產期女性職工及其伴侶提供12周的帶薪產假和10天的無薪陪產假，并沒有為育兒出生不滿48周的職工提供法定帶薪或無薪親職假。親職假期不僅有利于職工在分娩后照料嬰幼兒，也有利于男性職工參與家庭事務，承擔撫育責任。與我國文化傳統(tǒng)、發(fā)展階段、生育現(xiàn)狀相似，韓國的生育假期政策不僅為女性職工提供了12周的基本產假，還為其及伴侶提供了48周的帶薪親職假，便于在產后48周也就是嬰兒出生后的一年里，父母可以有時間、精力、經濟能力來撫育幼兒。此外，作為東亞福利國家的代表，韓國雖然提供總體支持型的生育保護政策，但是政策設置也有相應的義務條件要求，即獲取生育保護福利權利必須達到一定的資格條件。職工想要享有帶薪產假和帶薪親職假，需要向雇主提交已有48周的連續(xù)工作時長記錄，才有資格享受相應的福利待遇。作為發(fā)展中國家，我國的福利制度傾向于生產性的國家，可以在平衡生育福利支出和經濟發(fā)展方面借鑒韓國的做法，增設帶薪親職假，同時限定享有津貼、假期等福利的資格條件，比如連續(xù)工作時長、社保繳費記錄等。

2.明確安排特殊期間的工作時間，增加兼職工作時間

對比其他國家的政策設置，中國生育保護政策在就業(yè)、反歧視方面的規(guī)定不夠明確。法國、德國等都對孕產期、哺乳期職工的兼職工作權、返崗權做了明確的規(guī)定，保障了職工在基本生育假期結束后的工作權利。同時還禁止雇主在聘請前、晉升中對女性職工進行懷孕測試，這在一定程度上可以保障女性的就業(yè)權。德國針對孕產期、哺乳期職工，設立了完善的工作時間條文，明令禁止孕產期、哺乳期職工從事夜間工作、超時工作、在休息日加班工作，還規(guī)定雇主應為雇員提供在工作期間的體檢時間，以便雇員在孕期進行跟生育相關的醫(yī)療檢查。參考以上國家的政策內容，我國可以建立孕產期、哺乳期職工的靈活工作安排制度，例如兼職工作安排等，為職工提供便利的體檢時間和靈活的工作時間，以平衡工作生活沖突。同時明確禁止對入職、晉升中對普通女性及懷孕女性的歧視。

3.增設法定父親親職假，明確男性承擔撫養(yǎng)責任

中國規(guī)定了男性可以享有7天至1個月不等的陪產假，而其他支持型的國家(如瑞典)大多為父母雙方提供了較長的夫妻共享的帶薪親職假，以及提供法定父親親職假。現(xiàn)階段我國女性越來越多地承擔著社會責任，很多家庭是夫妻同處于在職的雙職工模式，實施父母親共享的帶薪親職假或者法定父親親職假政策，也是中國可以學習借鑒其他國家的地方。