朱興豐 莫守鋼

摘要：論文基于甘肅省J市J縣D村、甘肅省P市J縣Y村、貴州省B市Q區(qū)L村、湖北省x市G縣w村和江蘇省L市G縣N村五個不同地區(qū)農(nóng)村精準(zhǔn)幫扶的具體分析，我國當(dāng)前的精準(zhǔn)幫扶工作在幫扶政策、幫扶方式、幫扶對象方面存在著地區(qū)性差異。推進精準(zhǔn)幫扶需要政策上因地制宜并及時加以修正，落實主體上要強化貧困地區(qū)基層干部隊伍建設(shè)，對扶貧對象開展勤勞脫貧致富教育，既扶貧又扶志。

關(guān)鍵詞：新時代;精準(zhǔn)扶貧;精準(zhǔn)幫扶

中圖分類號：F323 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2019）013-0001-03

精準(zhǔn)扶貧是以習(xí)近平總書記為核心的黨中央推進鄉(xiāng)村振興、實現(xiàn)全面小康的關(guān)鍵舉措。精準(zhǔn)扶貧工作主要包括精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶和精準(zhǔn)管理三個環(huán)節(jié)，精準(zhǔn)幫扶是三個環(huán)節(jié)的關(guān)鍵?！熬珳?zhǔn)幫扶是指當(dāng)貧困居民被精準(zhǔn)識別出來以后，針對扶貧對象的貧困情況，相關(guān)政府機構(gòu)認(rèn)定責(zé)任人和制定幫扶措施，確保貧困居民按期脫貧，實現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧的幫扶效果?！闭撐幕趯嵉卣{(diào)研和深度訪談，調(diào)研我國東中西部四省五村精準(zhǔn)幫扶的具體做法，探討精準(zhǔn)幫扶的地區(qū)差異，分析實施過程中存在的問題并提出針對性的政策建議。

一、精準(zhǔn)幫扶的內(nèi)涵

2015年6月，習(xí)近平總書記在部分省區(qū)市黨委主要負(fù)責(zé)同志座談會上指出：“扶貧開發(fā)貴在精準(zhǔn)，重在精準(zhǔn)，成敗之舉在于精準(zhǔn)。各地都要在扶持對象精準(zhǔn)、項目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人（第一書記）精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)上想辦法、出實招、見真效”。在精準(zhǔn)扶貧工作的精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶和精準(zhǔn)管理三個環(huán)節(jié)中，精準(zhǔn)幫扶是指對識別出來的貧困戶和貧困村，深入分析致貧原因，落實幫扶責(zé)任人，逐村逐戶制定幫扶計劃。精準(zhǔn)幫扶包括四個維度：一是項目安排精準(zhǔn)，扶貧項目的瞄準(zhǔn)性有利于增強扶貧績效;二是資金使用精準(zhǔn)，扶貧資金層層下?lián)?、層層管理可能會誘發(fā)項目尋租從而導(dǎo)致目標(biāo)偏離，提高扶貧資金的瞄準(zhǔn)性有益于增強扶貧績效;三是措施到戶精準(zhǔn)，扶貧工作存在精英捕獲現(xiàn)象，表現(xiàn)為扶貧資源向經(jīng)濟基礎(chǔ)好、容易出政績的村傾斜以及在村內(nèi)“扶富不扶貧”，措施到戶直接瞄準(zhǔn)了以精英捕獲為代表的扶貧資源分配不公來增強扶貧績效;四是因村派人精準(zhǔn)，精準(zhǔn)扶貧配套實施的駐村干部制度，為貧困村公共產(chǎn)品供給和扶貧物資分配過程增加了一道外來監(jiān)督力量，有利于公平分配和提高扶貧效率。

二、相關(guān)案例的介紹與分析

（一）案例的選擇

自精準(zhǔn)扶貧政策實施以來，我國各地都進行了深入的實踐工作，其中不乏被廣泛報道的。然而，在宣傳工作和實踐工作中，往往難免出現(xiàn)差異，網(wǎng)絡(luò)采集和紙媒報道的案例并不能完全體現(xiàn)真實的貧困狀態(tài)和工作成效。因此，本文基于以下標(biāo)準(zhǔn)選擇案例：第一，地域分布平均。樣本地區(qū)涵蓋了東部、中部和西部地區(qū)，體現(xiàn)代表性。第二，扶貧過程完整。本文主要的研究對象為東中西部農(nóng)村精準(zhǔn)幫扶，但在調(diào)研過程中仍然采用了過程全覆蓋的方式，保證研究的完整性。第三，實地調(diào)研，深入訪談。本文的調(diào)研資料是課題組成員進入當(dāng)?shù)剞r(nóng)村及扶貧工作現(xiàn)場獲取的，與農(nóng)戶和工作人員深入訪談，保證資料的真實性。第四，信息來源多樣。為保證案例采集的客觀性，本文資料將不僅來源于精準(zhǔn)扶貧流程中的某一群體，而是涵蓋了貧困戶、非貧困戶、村干部、扶貧工作隊成員以及外來扶貧力量等。

精準(zhǔn)幫扶是精準(zhǔn)扶貧工作的主要環(huán)節(jié)，在幫扶過程中，確定貧困村和貧困戶的具體幫扶者，集中力量幫助貧困村和貧困戶脫貧致富。精準(zhǔn)幫扶工作的精準(zhǔn)與否、以及幫扶產(chǎn)生的成果高低，直接影響了精準(zhǔn)扶貧的成果產(chǎn)生。因此，在精準(zhǔn)扶貧工作中，這也是最需要政策和工作量傾斜的一個部分。本文調(diào)研取得的案例，分為東中西部三個地區(qū)，以下將從三個地區(qū)分別介紹調(diào)研的案例，并對存在的共性問題進行分析，重點探討四省五村在精準(zhǔn)幫扶中的差異性問題。

（二）案例的介紹

1.東部地區(qū)

江蘇省L市G縣N村總?cè)丝?700余人，2017年脫貧建檔立卡低收入農(nóng)戶有21戶85人，占總?cè)丝?%，2018年上半年新增建檔立卡低收入農(nóng)戶2戶9人。相對同地區(qū)其他村落來說，該村交通不便，資源相對匱乏，文化、教育、衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展緩慢，電力、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施滯后，基本的“三通一平”尚未全面實現(xiàn)，生產(chǎn)生活條件不便，吸納外部資本較為困難。

在幫扶工作的實施上，該村采用的方法主要是結(jié)對幫扶低收入農(nóng)戶。單位組織和工作人員自行安排相結(jié)合的方式，并且?guī)头鲫P(guān)系要求持續(xù)兩年以上。在結(jié)對幫扶中，本著自愿原則，幫扶責(zé)任人每年到幫扶的低收入農(nóng)戶家中走訪慰問不少于2次，每年幫扶每戶資金（含物資折款）原則上不少于300元。確保所結(jié)對幫扶的低收入農(nóng)戶家庭年人均純收入達(dá)到4000元以上，并實現(xiàn)長期公開公示、聯(lián)系卡發(fā)放和措施到戶三個全覆蓋，同時結(jié)對幫扶要重點開展好“送溫暖、送政策、送技術(shù)、送項目、送文化”活動。

2.中部地區(qū)

中部地區(qū)為湖北省x市G縣w村，共有505戶2276人。截止2017年底，該村確定建檔立卡貧困戶共計70戶218人，占總?cè)丝诘?.6%。村中貧困戶主要為因病致貧、因殘致貧、因?qū)W致貧，當(dāng)?shù)卮甯刹空J(rèn)為，資源短缺也是貧困原因中的重要一環(huán)。

該村的精準(zhǔn)扶貧同樣設(shè)有專業(yè)的幫扶責(zé)任人，對貧困戶采取一對一幫扶的方式。就醫(yī)方面，也采用了醫(yī)療扶助等方式，并且對有慢性病的貧困戶免費發(fā)放藥物，減少因病致貧的貧困戶的生活負(fù)擔(dān)。為優(yōu)化貧困戶的就醫(yī)體驗，加快精準(zhǔn)幫扶對象的辦事效率，當(dāng)?shù)蒯t(yī)院專門設(shè)置了精準(zhǔn)扶貧窗口。當(dāng)?shù)鼗鶎臃鲐殕挝灰苍谵r(nóng)民收入、貧困戶子弟就學(xué)等方面做了很多工作，諸如雨露計劃、產(chǎn)業(yè)扶持、種植福利等，為幫扶對象減負(fù)增收。

3.西部地區(qū)

西部地區(qū)的調(diào)研案例選取了兩省三村的案例，選擇多個案例的主要原因是西部地區(qū)是我國傳統(tǒng)上的不發(fā)達(dá)地區(qū)，精準(zhǔn)扶貧在此地區(qū)的適用性更高，要求也相對更高。

第一個案例是甘肅省J市J縣D村，該村有8個村民小組614戶，總?cè)丝?235人，共有貧困戶61戶，197人，占全村人口的8.8%。農(nóng)民收入主要依靠耕地、小規(guī)模養(yǎng)殖等，總體情況不太樂觀。精準(zhǔn)幫扶的主要方式就是給予貧困戶資金、醫(yī)療等方面的幫扶，包括發(fā)放精準(zhǔn)扶貧貸款以及改造貧困戶危房。在具體實施過程中采取一對一的針對性幫扶，也就是說每一戶貧困戶都有一個專門的扶貧小組成員負(fù)責(zé)接洽，扶貧小組成員再召開會議各自提出問題，然后在商討之后一一展開針對性的幫扶。據(jù)該村M支書介紹，在扶貧工作中遇到最大的困難就是貧困戶的動員工作，雖然他們都有較高的脫貧意愿，但是在我們召開會議或是在需要商議確定一些問題時，有些農(nóng)戶總是不能及時趕到，需要我們多次打電話催促，這就拖慢了我們的工作進度。在被問及精準(zhǔn)扶貧的政策出臺前后，村干部的工作發(fā)生了哪些變化時，M支書坦言工作方式其實并沒有發(fā)生太多的變化，工作內(nèi)容就是更多的偏向于精準(zhǔn)扶貧政策的實施上了，工作壓力毫無疑問的是增加了。

第二個案例是甘肅省P市J縣Y村，總?cè)丝?679人。Y村共有貧困戶42戶，159人，占全村人口的9.5%。農(nóng)民收入主要靠果樹種植，人均收入較低。在具體的實施方式上，根據(jù)村w支書的介紹，該村通過一戶一策實施對口幫扶，幫助其增加收入，讓其有自己的產(chǎn)業(yè)。通過黨組織帶頭人一戶一個幫扶帶頭人進行幫扶，黨員干部一般三天或者五天去一回貧困戶家里，通過入戶走訪，看看貧困家庭的人到底生活的怎么樣，或者看看他們有什么實際困難。在具體幫扶事項上，如果有些戶住房不安全的話，就會進行危房改造;在醫(yī)療扶貧上，家里有患病的人口的話，醫(yī)療上都有了保障，每個精準(zhǔn)扶貧家里都有一個家庭簽約醫(yī)生，定期上門免費給做檢查，通過合作醫(yī)療報銷尤其是醫(yī)療救助方面有特惠政策，一般戶超過5000元的醫(yī)療救助才給解決，貧困戶超過2000元就給解決了;在教育方面，中小學(xué)生有營養(yǎng)早餐計劃落實了，幼兒園的學(xué)雜費都免除了，上大學(xué)的有雨露計劃這個政策，住宿學(xué)生的話就有住宿生生活補貼，貧困學(xué)生基本上每學(xué)期都有生活補助，資金由縣里出。該村精準(zhǔn)扶貧的特色上是通過設(shè)立一些崗位進行崗位扶貧，崗位上的人員都是從未脫貧的貧苦戶里面選擇的人，除了一些貧困戶患有重大疾病或精神病等不適合勞動的人和沒有勞動力的貧苦戶，其他的貧苦戶基本上都參與進了這個崗位，比如去村子里掃路，打掃村子里公共地方衛(wèi)生，一個月大概有二百多元的收入。

第三個案例是貴州省B市O區(qū)L村，總?cè)丝?428人。村中現(xiàn)存貧困戶76戶343人，占總?cè)丝诘?0%。L村所在的是O區(qū)比較特殊的地區(qū)，貧困面積最大，貧困面積最多，擁有19個貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)，258個貧困村，貧困人口有20萬。具該村Y支書介紹，L村地處城郊，有大量的土地資源，大部分村民基本靠農(nóng)業(yè)生產(chǎn)作為主要生活來源，但近幾年城市擴大化，大部分土地被征收，失去了土地資源，部分村民生活出現(xiàn)了困難，現(xiàn)在村民工作主要以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、汽車運輸、打臨時工、餐飲以及其他服務(wù)業(yè)為主。

L村精準(zhǔn)幫扶措施包括針對各個幫扶對象的情況開展精細(xì)幫扶：因病致貧的扶貧戶，將整合現(xiàn)有的合作醫(yī)療、人壽保險和民政救助等資源，以解決因病致貧的難題。針對因缺乏發(fā)展資金的貧困戶，借助Q政府調(diào)研成立扶貧產(chǎn)業(yè)風(fēng)險基金和產(chǎn)業(yè)貸款貼息基金這一平臺，解決農(nóng)村融資體系落后和村民融資困難的問題。針對缺乏技術(shù)致貧的貧困戶，加大技術(shù)培訓(xùn)，組織勞動力進行適應(yīng)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)園的就業(yè)技能培訓(xùn)適時向外輸出合格的勞動力，增加就業(yè)機會。針對因殘致貧的貧困戶，爭取納入民政兜底保障。

（三）案例的分析

通過三個地區(qū)調(diào)研結(jié)果的調(diào)查比對，在致貧原因上，各地區(qū)的原因基本上可歸納為因病、因殘、因災(zāi)、因?qū)W、缺技術(shù)、缺資金、缺勞力和老齡化等問題。因此，不同地區(qū)針對主要致貧原因采取了不同的精準(zhǔn)幫扶措施，東部地區(qū)主要通過資金幫扶的形式解決最后一部分人的問題，中部地區(qū)主要針對因病致貧問題采取醫(yī)療扶助的手段，西部地區(qū)采取綜合措施，幫助貧困群眾解決實際問題，同時提高貧困群體脫貧的積極性和主動性。

在調(diào)研之后發(fā)現(xiàn)，在東中西部精準(zhǔn)幫扶中存在的問題如下：首先，在農(nóng)村地區(qū)，因病致貧和因病返貧等情況較常見，精準(zhǔn)扶貧政策在醫(yī)療幫扶和資金幫扶上較為欠缺。醫(yī)療幫扶因為需要的時間較長、技術(shù)難度高和資金需求大等原因，在實施的過程中難以深入貫徹政策要求，其中有相當(dāng)大的現(xiàn)實因素存在。在具體幫扶方式上往往浮于表面、現(xiàn)有政策不符合實際情況。例如東部地區(qū)的N村存在精準(zhǔn)幫扶中過于強調(diào)扶助金額和走訪次數(shù)的硬性規(guī)定，也就變相地疏忽了對其它扶貧方式的實踐。以扶貧款為主、送物為輔的淺表型扶貧，雖然短期內(nèi)可以更快獲得成效，但是并沒有解決貧困的根源。如果扶貧資金停止提供、勉強脫貧后政策停止，貧困戶很容易快速返貧。

其次，好的精準(zhǔn)幫扶措施出臺后關(guān)鍵還需要好的基層干部去創(chuàng)造性實施，這對基層干部的工作能力和水平是一種考驗。在調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)精準(zhǔn)幫扶對農(nóng)村基層干部產(chǎn)生了一定的壓力：基層干部的工作量增多了，每個月甚至每周要對貧困戶實地走訪，要及時更改與完善精準(zhǔn)扶貧的不足;很多精準(zhǔn)幫扶政策不斷出臺，需要基層干部按照上級安排，加強對扶貧工作相關(guān)業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，為今后開展精準(zhǔn)扶貧工作打下扎實的基礎(chǔ);幫扶工作層層考核，壓力最后傳導(dǎo)到村干部一級，使得村一級干部疲于應(yīng)付、壓力增大;村干部在具體幫扶過程中，有些村民不理解、不配合和甚至抵制政策，有些事情需要再三敦促扶貧對象才會去完成，導(dǎo)致工作的低效率。以上的種種問題往往最后導(dǎo)致有些地區(qū)村干部在實施精準(zhǔn)幫扶的過程中急功近利，工作中缺乏自主創(chuàng)新，用行政手段和幫扶資金短期內(nèi)提高貧困戶的收入，使貧困戶“紙面”脫貧、“檔案脫貧”和“被脫貧”，損害了精準(zhǔn)扶貧的初衷和理念，也損害了貧困戶的利益。

最后，貧困戶老齡化嚴(yán)重，脫貧意愿不高。在我們的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前農(nóng)村中大部分貧困戶年齡偏大，文化程度不高，既沒有勞動能力，又沒有技術(shù)，缺乏創(chuàng)業(yè)的激情，觀念比較傳統(tǒng)、保守，缺乏足夠的脫貧意愿和接納新事物的能力。僅以L村為例，全村小學(xué)文化程度的人數(shù)占比最高，大學(xué)文化程度人數(shù)占比最少，大學(xué)以上文化程度占比幾乎為零。受教育程度占比主要集中在小學(xué)與初中，村民市場經(jīng)濟意識單薄，綜合素質(zhì)低，小農(nóng)經(jīng)濟意識在多數(shù)村民思想中仍占主導(dǎo)地位，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主要滿足吃、住需要，思想不夠解放，在一定程度上存在著等、靠、要的思想，缺乏脫貧意愿和自身發(fā)展的動力。

三、推進精準(zhǔn)幫扶工作的政策建議

（一）因地制宜，及時修正精準(zhǔn)幫扶政策

習(xí)近平總書記指出：“要堅持因人因地施策，因貧困原因施策，因貧困類型施策，區(qū)別不同情況，做到對癥下藥、精準(zhǔn)滴灌、靶向治療，不搞大水漫灌、走馬觀花、大而化之?！本珳?zhǔn)幫扶工作作為一項細(xì)節(jié)較多、較繁瑣的工作，有著復(fù)雜的現(xiàn)實情況和較多的影響因素。在當(dāng)前的精準(zhǔn)幫扶工作中，存在著一味追求理論高度、政策正確、口號響亮的浮夸風(fēng)，反而忽略了精準(zhǔn)幫扶的精準(zhǔn)性。因此，我們需要因地制宜制定精準(zhǔn)幫扶策略并及時發(fā)現(xiàn)問題，進而及時修正扶貧政策。

首先，加強精準(zhǔn)幫扶的政策規(guī)劃。貧苦地區(qū)政府可以組織專家研究制定總體精準(zhǔn)扶貧政策規(guī)劃，分片制定產(chǎn)業(yè)扶貧發(fā)展規(guī)劃，定期考察基層施政環(huán)境和貧困戶生活環(huán)境，對過時的、不合理的政策予以修改。其次，精準(zhǔn)扶貧中積極貫徹“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”新發(fā)展理念。幫扶政策必須針對當(dāng)?shù)丨h(huán)境，走可持續(xù)發(fā)展路線，促進人與自然和諧相處。做到“既要金山銀山，又要綠水青山”，保證基層人民生活質(zhì)量提高的同時社會發(fā)展可持續(xù)。最后，不斷提高貧困地區(qū)醫(yī)療保障水平，消除因病致貧。消除因病致貧是精準(zhǔn)幫扶工作難點和痛點，精準(zhǔn)幫扶工作的推進，離不開提高醫(yī)療保障水平這一工作。在具體措施方面，將現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)下的貧困人口全部納入大病醫(yī)療救助范圍，對因病返貧的貧困戶及時建檔立卡，加入精準(zhǔn)扶貧的醫(yī)療幫扶體系中，確保貧困戶病有所醫(yī)。另一方面，增加農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)投入，總體擴大農(nóng)村醫(yī)療保障范圍，一定程度上提高醫(yī)療費用報銷比例，在政策允許范圍內(nèi)調(diào)整擴大醫(yī)保報銷藥品目錄。還需要對尚未納入報銷范圍的常見病進行核準(zhǔn)和研究，逐步增加重大疾病醫(yī)療報銷范圍和贈藥范圍，從根源上減少因病致貧、因病返貧的情況。

（二）強化貧困地區(qū)基層干部隊伍建設(shè)

精準(zhǔn)扶貧政策是國之大計，精準(zhǔn)幫扶又是精準(zhǔn)扶貧政策的重中之重。從精準(zhǔn)扶貧政策的設(shè)計和制定上看，我國的扶貧政策是兼具了前瞻性和全局性的，然而在實際工作中，往往因為實施者的原因?qū)е抡咝Ч档?。因此，要做好精?zhǔn)幫扶工作，就需要一大批有責(zé)任意識、有能力和有經(jīng)驗的基層村鎮(zhèn)公務(wù)人員，強化基層村官、公務(wù)員以及扶貧工作者隊伍的建設(shè)。

首先，定期定時組織開展扶貧政策解讀、措施制定執(zhí)行以及熱難點分析等基層公務(wù)員培訓(xùn)，提高政策實踐者的專業(yè)水準(zhǔn)。其次，提供暢通的優(yōu)秀村干部晉升通道，提高村鎮(zhèn)基層干部的工作待遇，建設(shè)優(yōu)秀的村鎮(zhèn)公務(wù)員隊伍，提高基層村官對精準(zhǔn)扶貧工作的積極性。擴大應(yīng)屆大學(xué)生村官錄取比例，提高基層村官的文化水平和綜合素質(zhì)，讓更多的年輕、有沖勁的大學(xué)畢業(yè)生加入到精準(zhǔn)扶貧工作隊伍中來。最后，建立多維化的精準(zhǔn)幫扶考核制度，將精準(zhǔn)扶貧與工作績效掛鉤，從多個角度定期驗收精準(zhǔn)扶貧工作成果，及時發(fā)現(xiàn)可能存在的弄虛作假、急功近利等問題及時加以糾正，并對相關(guān)責(zé)任人加以處理。

（三）開展勤勞脫貧致富教育，既扶貧又扶志

深化精準(zhǔn)幫扶工作，離不開貧困戶本人的脫貧積極性。因此，在精準(zhǔn)幫扶中，需要加大政策宣傳力度，讓基層群眾了解國家扶貧政策的意義和目的，使得廣大貧困群眾建立自尊、自信、自強的脫貧觀念，不斷減少貧困群眾中“等、靠、要”的惰性思想。制定教育幫扶政策，實現(xiàn)從物質(zhì)脫貧到精神脫貧的全方位脫貧效果，提高困難群眾的脫貧積極性，做到既扶貧又扶志。