關(guān)鍵詞：人口老齡化;積極應(yīng)對(duì);中國(guó);韓國(guó);比較

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2019.04.014

引言

人口老齡化是指老年人口占總?cè)丝谥械谋戎卦龃蟮娜丝谧儎?dòng)過程。當(dāng)一個(gè)國(guó)家或地區(qū)60歲及以上人口占總?cè)丝诘谋戎剡_(dá)到或超過10%，或者65歲及以上人口占總?cè)丝诘谋戎剡_(dá)到或超過7%，即稱其為老齡化社會(huì)。如果兩項(xiàng)指標(biāo)均達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)，則稱其為典型的老齡化社會(huì)。當(dāng)65歲及以上人口占總?cè)丝诘谋戎剡_(dá)到14%，即進(jìn)入老齡社會(huì)，如果進(jìn)一步達(dá)到20%，則進(jìn)入超老齡化社會(huì)。

人口老齡化是人類社會(huì)發(fā)展的一個(gè)必經(jīng)階段，也是人口發(fā)展的必然趨勢(shì)和規(guī)律。當(dāng)今世界，人口老齡化與全球化、城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、信息化一道，將對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)各方面產(chǎn)生深刻而持久的影響，聯(lián)合國(guó)曾稱之為人類歷史上前所未有的一場(chǎng)“無聲的革命”。2009年，全世界65歲以上老年人比例達(dá)到了7.5%，意味著全球進(jìn)入了人口老齡化時(shí)代。世界各國(guó)政府都必須高度重視，并采取積極有效的應(yīng)對(duì)措施。

韓國(guó)于1998年進(jìn)入老年型社會(huì)，2000年成為典型的老齡化社會(huì)。同年，中國(guó)進(jìn)入了老年型社會(huì)，又于2001年，成為典型的老齡化社會(huì)。根據(jù)聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)部人口司發(fā)布的《世界人口展望2017》的數(shù)據(jù)顯示，1998年，韓國(guó)60歲及以上人口占總?cè)丝诘谋戎剡_(dá)到10.25%;到2000年，65歲及以上人口占總?cè)丝诘谋戎剡_(dá)到7.18%。2000年，中國(guó)60歲及以上人口占總?cè)丝诘谋戎剡_(dá)到10.15%;到2001年，65歲及以上人口占總?cè)丝诘谋戎剡_(dá)到7.07%（表1）。

中韓兩國(guó)同為東亞國(guó)家，地理位置緊密，文化同根同源。中韓兩國(guó)都是從計(jì)劃生育逐步轉(zhuǎn)變到鼓勵(lì)生育政策。1962年，韓國(guó)實(shí)施家族計(jì)劃。1980年，中國(guó)實(shí)施計(jì)劃生育政策。1996年，韓國(guó)取消家族計(jì)劃，開始鼓勵(lì)生育。2016年，中國(guó)開始實(shí)施全面放開二孩政策。兩國(guó)人口政策的安排有相同之處，人口政策的轉(zhuǎn)變也有相同的歷史，韓國(guó)實(shí)施計(jì)劃生育政策比中國(guó)早了20年，但兩國(guó)實(shí)施這一政策的時(shí)間都長(zhǎng)達(dá)30多年。此外，中韓兩國(guó)都在很短的時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人口老齡化問題隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展變化而變化。

韓國(guó)的人口老齡化出現(xiàn)在人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值在1萬～2萬美元的時(shí)期，應(yīng)對(duì)老齡化問題具有堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)條件和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，并且公共政策和社會(huì)服務(wù)體系也相對(duì)完善。而中國(guó)的人口老齡化，則出現(xiàn)在人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值還未超過3 000美元的時(shí)期，無論是社會(huì)物質(zhì)財(cái)富積累和科學(xué)技術(shù)條件，還是公共服務(wù)體系和社會(huì)保障政策，都尚未做好充分的準(zhǔn)備，應(yīng)對(duì)人口老齡化產(chǎn)生的突出問題和潛在風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)能力都還比較薄弱。

因此，深入學(xué)習(xí)和借鑒韓國(guó)應(yīng)對(duì)人口老齡化的經(jīng)驗(yàn)做法，有助于中國(guó)加快完善應(yīng)對(duì)人口老齡化的戰(zhàn)略思路和政策措施，為迎接今后更長(zhǎng)一段時(shí)期人口老齡化的挑戰(zhàn)，做到及早應(yīng)對(duì)、科學(xué)應(yīng)對(duì)、綜合應(yīng)對(duì)。

一、中國(guó)人口老齡化的特點(diǎn)和影響——兼及與韓、日等國(guó)的比較

（一）中國(guó)人口老齡化的特點(diǎn)

中國(guó)人口老齡化呈現(xiàn)出總量大、速度快、不平衡的特點(diǎn)。具體而言主要有：

第一，總量大。如圖1所示，2015年，中國(guó)60歲及以上的老年人口數(shù)量是2.15億人，占總?cè)丝诘谋戎貫?5.4%。2018年，60歲及以上的老年人口數(shù)量已超過2.49億人，占總?cè)丝诒壤_(dá)到17.9%。三年間，中國(guó)老年人口數(shù)量增加了0.34億人，占總?cè)丝诘谋戎靥岣吡?.5個(gè)百分點(diǎn)。按照聯(lián)合國(guó)的預(yù)測(cè)，2030年，中國(guó)60歲及以上的老年人口數(shù)量將達(dá)到3.61億人，占總?cè)丝诘谋戎厥?5.1%。到本世紀(jì)中葉（2050年），中國(guó)60歲及以上的老年人口數(shù)量將達(dá)到4.79億人，占總?cè)丝诘谋戎貫?5.1%。屆時(shí)，中國(guó)將進(jìn)入深度老齡化階段。

與韓國(guó)和日本相比，中國(guó)老年人口的數(shù)量非常龐大。如表2所示，2015年，中國(guó)60歲及以上人口數(shù)量是韓國(guó)的23倍、日本的5倍，中國(guó)65歲及以上人口數(shù)量是韓國(guó)的21倍、日本的4倍。按照聯(lián)合國(guó)的預(yù)測(cè)，2020年，中國(guó)60歲及以上人口數(shù)量是韓國(guó)的21倍、日本的6倍，中國(guó)65歲及以上人口數(shù)量是韓國(guó)的21倍、日本的5倍。到本世紀(jì)中葉，中國(guó)60歲及以上人口數(shù)量是韓國(guó)的23倍、日本的10倍，中國(guó)65歲及以上人口數(shù)量是韓國(guó)的20倍、日本的9倍。

第二，增速快。與世界同期相比，2000～2017年，世界60歲及以上老年人口占比提高了約3個(gè)百分點(diǎn)，而同期中國(guó)老年人口比重提高了約7個(gè)百分點(diǎn)，是世界平均水平的2倍以上。

第三，不平衡。中國(guó)人口老齡化程度在區(qū)域之間的差距較大。其中，東部地區(qū)人口老齡化程度高于中部和西部地區(qū)。上海市和西藏自治區(qū)分別于1979年和2015年進(jìn)入老齡化社會(huì)，時(shí)間相差了36年。同時(shí)，由于新型城鎮(zhèn)化加快推進(jìn)，青壯年勞動(dòng)力向城市遷移，中國(guó)農(nóng)村人口老齡化的發(fā)展速度快于城市，空巢、高齡、失能老年人的問題在農(nóng)村表現(xiàn)得更加突出。

盡管中國(guó)的人口老齡化發(fā)展快速，但是從世界范圍看，與日本、韓國(guó)以及眾多歐洲國(guó)家相比，仍然不算是人口老齡化形勢(shì)最嚴(yán)峻的國(guó)家。根據(jù)聯(lián)合國(guó)的預(yù)測(cè)，2035 年，中國(guó)老年人口將占總?cè)丝诘?/4左右，與美國(guó)、英國(guó)、俄羅斯基本持平，但依舊明顯低于日本、韓國(guó)和新加坡。從“60歲及以上人口數(shù)量占總?cè)丝诒戎亍币约啊?5歲及以上人口數(shù)量占總?cè)丝诒戎亍眱蓚€(gè)指標(biāo)值的變化趨勢(shì)看，如圖2和圖3所示，日本的人口老齡化程度最為嚴(yán)重，兩個(gè)老齡化指標(biāo)值都是三國(guó)中最高的。此外，韓國(guó)的人口老齡化發(fā)展速度最快，2050年與2015年相比，韓國(guó)60歲及以上人口數(shù)量占總?cè)丝诒戎貙⑻岣?3.15個(gè)百分點(diǎn)，65歲及以上人口數(shù)量占總?cè)丝诒戎貙⑻岣?2.31個(gè)百分點(diǎn)。而中國(guó)上述兩個(gè)指標(biāo)的增幅分別是19.73個(gè)百分點(diǎn)和16.63個(gè)百分點(diǎn)。日本則分別是9.59個(gè)百分點(diǎn)和10.36個(gè)百分點(diǎn)。2050年，日本和韓國(guó)將進(jìn)入世界前10個(gè)人口老齡化程度最高的國(guó)家（地區(qū)），而中國(guó)還不會(huì)進(jìn)入（如表3所示）。

（二）人口老齡化的經(jīng)濟(jì)社會(huì)影響

人口老齡化深刻影響著中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)各個(gè)方面。在經(jīng)濟(jì)方面，人口老齡化意味著充足、年輕、廉價(jià)的勞動(dòng)力供給局面不復(fù)存在，并將導(dǎo)致國(guó)民儲(chǔ)蓄率下降，不利于社會(huì)投資和資本積累，這些都對(duì)經(jīng)濟(jì)潛在增長(zhǎng)率產(chǎn)生了不利影響。2011年，中國(guó)15～59歲勞動(dòng)年齡人口總數(shù)為9.4億人，達(dá)到峰值。此后開始減少，到2017年減少為9.02億人。預(yù)計(jì)到2035年勞動(dòng)年齡人口將減少到8億人左右，到2050年進(jìn)一步減少到7億人左右，人口轉(zhuǎn)變對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)將由人口紅利階段轉(zhuǎn)為人口負(fù)債階段。同時(shí)，社會(huì)投資放緩。通常來說，一個(gè)人在工作年齡階段以儲(chǔ)蓄和投資為主，而老年階段則減少投資并開始消耗以往的儲(chǔ)蓄。對(duì)一個(gè)國(guó)家而言，國(guó)民儲(chǔ)蓄率隨著老年人口比重上升而降低，從而擠壓投資率，資本投入對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率逐步降低。

在社會(huì)保障方面，養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)者和領(lǐng)取者的比例將從2020年的2.5∶1，降低到2050年的1.3∶1，對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可持續(xù)發(fā)展帶來較大沖擊，各級(jí)財(cái)政對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的補(bǔ)貼壓力會(huì)越來越大。部分省份基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金出現(xiàn)收不抵支的情況，提高中青年人養(yǎng)老金繳費(fèi)和降低老年人退休待遇成為兩難選擇。同時(shí)，醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)需求快速增加，人均醫(yī)療費(fèi)用和衛(wèi)生費(fèi)用攀升，醫(yī)療保險(xiǎn)基金支付大幅增加，給醫(yī)療保障體系可持續(xù)性帶來挑戰(zhàn)。

在公共服務(wù)供給方面，人口老齡化導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)和衛(wèi)生服務(wù)等需求大幅度攀升，對(duì)養(yǎng)老、康復(fù)、醫(yī)療、家政、托幼、文化、體育、旅游、無障礙設(shè)施等公共服務(wù)供給提出了新的要求。據(jù)預(yù)測(cè)，全社會(huì)用于養(yǎng)老、醫(yī)療、照料、福利與設(shè)施方面的費(fèi)用占GDP比重將由2015年的7.33%上升至2050年的26.24%。

在社會(huì)管理方面，人口結(jié)構(gòu)的改變將重塑公共資源分配格局，代際利益分配矛盾和沖突日益凸顯。隨著人口老齡化，中國(guó)60歲以上老年人口與勞動(dòng)年齡人口之比（老年人口撫養(yǎng)比）將從2017年的0.27上升至2050年的0.67，相當(dāng)于從目前全社會(huì)平均約3.7個(gè)勞動(dòng)年齡人口撫養(yǎng)1個(gè)老人，變成每1.5個(gè)勞動(dòng)年齡人口撫養(yǎng)1個(gè)老人。同時(shí)，由于老年人思想更加多元化，居住方式日益獨(dú)居化、空巢化，部分老年人長(zhǎng)期脫離單位、家庭和子女，極易產(chǎn)生新的社會(huì)問題。一些思想消極的老年人，甚至可能參與群體事件、封建迷信和地下宗教活動(dòng)，對(duì)社會(huì)的和諧穩(wěn)定帶來不利影響。

中日韓的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)奠定了三國(guó)在亞洲的經(jīng)濟(jì)大國(guó)地位，也構(gòu)成亞洲增長(zhǎng)模式的重要部分。進(jìn)入老齡社會(huì)后，人口紅利的消失，成了韓日兩國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入調(diào)整和低速增長(zhǎng)期的一個(gè)重要原因。21世紀(jì)以來，老齡化社會(huì)的諸多因素也使中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨更多挑戰(zhàn)。從三國(guó)國(guó)內(nèi)看，人口老齡化意味著增加其國(guó)內(nèi)公共轉(zhuǎn)移支付，減少勞動(dòng)人口和降低生產(chǎn)率，增加醫(yī)療支出和提高老年人的福利支出。從國(guó)際看，三國(guó)老齡化社會(huì)可能會(huì)對(duì)全球經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生消極影響。

二、韓國(guó)應(yīng)對(duì)人口老齡化的重要經(jīng)驗(yàn)

（一）調(diào)整人口政策，提高人口出生率

20世紀(jì)60年代，韓國(guó)政府實(shí)行了以“家庭計(jì)劃”為主要形式的人口控制政策;進(jìn)入20世紀(jì)90年代后，政府認(rèn)識(shí)到了低生育率的負(fù)面影響，終止了控制生育政策。21世紀(jì)以來，政府開始鼓勵(lì)甚至獎(jiǎng)勵(lì)生育，應(yīng)對(duì)老齡化挑戰(zhàn)。如：實(shí)行杜絕墮胎政策，為不孕不育夫婦提供支援治療費(fèi)甚至體外受精手術(shù)費(fèi);為積極生產(chǎn)者提供帶薪休假，上調(diào)產(chǎn)假職工工資;為減少子女養(yǎng)育費(fèi)對(duì)生育率影響，減免費(fèi)用、提供補(bǔ)貼、增設(shè)幼兒園數(shù)量;為減少房?jī)r(jià)對(duì)生育影響，為多子女家庭提供購買或租賃住宅優(yōu)先權(quán)。政府甚至委派“托兒幫手”協(xié)助新生兒家庭解決困難并提供高額獎(jiǎng)金。

（二）發(fā)展老齡產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型

韓國(guó)大力發(fā)展“老齡親和產(chǎn)業(yè)”，涉及護(hù)理、老年用品及器械、藥品、殯葬等行業(yè)。為掌握老年人需求，促進(jìn)服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，韓國(guó)注重老年人生活狀況調(diào)查，每年都發(fā)布專門調(diào)查報(bào)告。政府出臺(tái)了《老齡親和產(chǎn)業(yè)振興法》，責(zé)成保健福利部低生育老齡社會(huì)政策局和保健產(chǎn)業(yè)振興院負(fù)責(zé)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，財(cái)政部、勞動(dòng)部等多部門積極參與，形成聯(lián)動(dòng)。政府還投入專門經(jīng)費(fèi)用于高齡產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品研發(fā)。

（三）促進(jìn)老年就業(yè)，增加勞動(dòng)人口數(shù)量

20世紀(jì)90年代初，政府出臺(tái)了《高齡者雇傭促進(jìn)法》;雇傭勞動(dòng)部從1992年開始選定適合高齡者的職業(yè)并向社會(huì)公布;實(shí)施了高齡人職業(yè)能力開發(fā)支援項(xiàng)目和就業(yè)提高能力計(jì)劃，僅隸屬于雇傭勞動(dòng)部的產(chǎn)業(yè)人力公團(tuán)就經(jīng)營(yíng)近200家機(jī)構(gòu)開展高齡者培訓(xùn)，自費(fèi)學(xué)習(xí)者可獲得學(xué)費(fèi)補(bǔ)貼金。韓國(guó)視雇傭高齡者為企業(yè)義務(wù)，為雇傭較多高齡者的企業(yè)發(fā)放補(bǔ)貼。為監(jiān)督政策落實(shí)情況，政府要求企業(yè)每年都要提交報(bào)告，違反規(guī)定者將受到懲罰。

（四）延長(zhǎng)退休年齡，解決老年貧困

2019年6月，由企劃財(cái)政部、保健福祉部、雇傭勞動(dòng)部等相關(guān)部門共同組建的國(guó)策研究機(jī)構(gòu)“人口政策工作小組（TF）”將公布政府對(duì)于延長(zhǎng)60歲退休年齡和改革工資結(jié)構(gòu)的立場(chǎng)。韓國(guó)65歲以上人口的“相對(duì)貧困率”高達(dá)45.7%（2016年為準(zhǔn)），在經(jīng)合組織（OECD）36個(gè)成員中處于第一名。一些韓國(guó)民眾在60歲退休后，就會(huì)退出勞動(dòng)力市場(chǎng)，要么在沒有任何收入的情況下賦閑在家，要么通過小規(guī)模個(gè)體經(jīng)商和打零工維持生活，很容易因?yàn)閯趧?dòng)收入減少而變成貧困群體。延長(zhǎng)退休年齡政策旨在幫助老年人口獲得穩(wěn)定的收入，并有更多時(shí)間為退休后的生活做準(zhǔn)備。

（五）完善養(yǎng)老金制度，確保老有所養(yǎng)

20世紀(jì)60年代，韓國(guó)針對(duì)公務(wù)員、軍人等特殊職業(yè)人員實(shí)施了養(yǎng)老金制度。此后，對(duì)教師、農(nóng)民、漁民等群體也制定了養(yǎng)老金制度。政府、銀行、生產(chǎn)企業(yè)、保險(xiǎn)公司、證券公司和個(gè)人等都積極參與養(yǎng)老金制度建設(shè)。政府先后推行了國(guó)民養(yǎng)老金計(jì)劃、退休金計(jì)劃、住宅養(yǎng)老方案、私人養(yǎng)老金計(jì)劃等系列政策，構(gòu)建了公私結(jié)合、較為完善的社會(huì)保障體系。

（六）依托專門法規(guī)和機(jī)構(gòu)，從事老年人事務(wù)工作

韓國(guó)政府制定了包括《老年人福利法》《老年長(zhǎng)期療養(yǎng)保險(xiǎn)法》《低生率老齡社會(huì)基本法》等系列法規(guī)，確保老年工作有法可依。2005年，政府成立了由總統(tǒng)任委員長(zhǎng)，多個(gè)中央部門長(zhǎng)官參加的低出生率及老齡化社會(huì)委員會(huì)，設(shè)立老齡社會(huì)和人口政策辦公室。同時(shí)，針對(duì)不同需求設(shè)立相應(yīng)機(jī)構(gòu)。比如：在就業(yè)方面，設(shè)有高齡人員人才銀行、老年人俱樂部、老年人就業(yè)支援中心等機(jī)構(gòu);在文化活動(dòng)方面，設(shè)立敬老堂、老年人福利館、老年人教室等機(jī)構(gòu)。

（七）加強(qiáng)體驗(yàn)教育，增強(qiáng)社會(huì)理解和包容

韓國(guó)一些學(xué)校開設(shè)了生活實(shí)踐課程，讓學(xué)生臥床體驗(yàn)老年人生活，學(xué)習(xí)照料老人;體驗(yàn)課程引入3D等高新技術(shù)，年輕人可直觀感受視力衰退、手腳遲緩、觸覺不靈敏等老年人狀態(tài)。政府開設(shè)了專門培訓(xùn)，對(duì)象涉及醫(yī)護(hù)人員、家庭護(hù)理員、贍養(yǎng)和福利工作者、社會(huì)工作者、志愿者、建筑設(shè)計(jì)師、老年人政策制定者等。首爾市設(shè)有老年人模擬體驗(yàn)中心，民眾穿戴身體束縛物模擬老人走路、吃飯等生活場(chǎng)景及腰酸背痛感覺，讓民眾了解老年生活，弘揚(yáng)敬老傳統(tǒng)和孝道精神。

三、中國(guó)人口老齡化需要應(yīng)對(duì)的問題

（一）醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系難以滿足養(yǎng)老服務(wù)需要

中國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系仍存在“重治療、輕預(yù)防、輕健康管理”的問題。目前，中國(guó)失能半失能老年人已達(dá)4 000多萬，隨著失能半失能老年人、高齡老年人、獨(dú)居和空巢老年人越來越多，對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的需求將持續(xù)增加。預(yù)計(jì)到2020年，全社會(huì)用于失能半失能老年人照料和護(hù)理的支出將占GDP的0.64%，2050年達(dá)到1.56%，增長(zhǎng)2.4倍。唯有實(shí)施健康老齡化，提高全體國(guó)民的健康水平，才能從源頭、從根本上降低老齡化的健康成本。

（二）老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展還很薄弱

與老年人相關(guān)的產(chǎn)品、服務(wù)需求巨大，老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在規(guī)模巨大的潛在市場(chǎng)。特別是健康領(lǐng)域，從全人群的健康教育、健康管理、健康保險(xiǎn)，到老年人的醫(yī)養(yǎng)服務(wù)、長(zhǎng)期照護(hù)、康復(fù)輔具等。比如康復(fù)輔具，目前全球市場(chǎng)有近7萬種康復(fù)輔具，我國(guó)僅有500余種。據(jù)測(cè)算，中國(guó)僅基本型輔具的需求每年就達(dá)6億件、價(jià)值上萬億元，稱得上是“小輔具大產(chǎn)業(yè)”。

（三）養(yǎng)老保障制度體系尚不健全

養(yǎng)老保障“三支柱”體系是國(guó)際上通行的做法。目前，中國(guó)城鎮(zhèn)職工和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)一枝獨(dú)大，提供了約67%的替代率。作為“第二支柱”的企業(yè)年金，目前只有一些大企業(yè)建立了這項(xiàng)制度，約2 300萬人參加，僅占參加社保人口的7%左右?！暗谌е钡纳虡I(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展更加滯后，全國(guó)僅積累了2 000億元左右。“三支柱”養(yǎng)老保障體系不健全，將加大未來養(yǎng)老金的壓力。

（四）養(yǎng)老服務(wù)有效供給不足

“居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合”，是適合中國(guó)國(guó)情、發(fā)展階段和傳統(tǒng)養(yǎng)老習(xí)慣的養(yǎng)老服務(wù)模式。然而，目前各類養(yǎng)老服務(wù)的供給都嚴(yán)重不足，服務(wù)質(zhì)量也亟待提高。社區(qū)和居家養(yǎng)老方面，90%以上的老年人希望在社區(qū)和家里享受養(yǎng)老服務(wù)，特別是上門服務(wù)和護(hù)理服務(wù)，但由于準(zhǔn)入門檻高、利潤(rùn)空間小、服務(wù)人員缺等因素，這方面供給長(zhǎng)期發(fā)展緩慢、嚴(yán)重短缺。近年來還出現(xiàn)“鄰避現(xiàn)象”，一些“嵌入式”小微養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，由于受到社區(qū)居民抵制而難以落地。機(jī)構(gòu)養(yǎng)老方面，目前中國(guó)每千名老人擁有床位數(shù)雖突破30張，達(dá)到發(fā)達(dá)國(guó)家平均水平的最低標(biāo)準(zhǔn)，但其中結(jié)構(gòu)很不均衡，存在“四多四少”，即公辦多、民辦少;城市多、農(nóng)村少;郊區(qū)多、城里少;普通住養(yǎng)型多、醫(yī)養(yǎng)護(hù)結(jié)合型少（民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)占比30%左右，農(nóng)村敬老院床位占比40%左右，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型只有約10%）。醫(yī)養(yǎng)結(jié)合方面，存在醫(yī)保政策不銜接、準(zhǔn)入門檻偏高等問題，還有的地方偏重醫(yī)養(yǎng)機(jī)構(gòu)的結(jié)合、忽視醫(yī)養(yǎng)服務(wù)的結(jié)合。長(zhǎng)期照護(hù)方面，很多老年人特別是失能半失能老人，對(duì)護(hù)理服務(wù)的需求巨大，但支付能力普遍較弱，由于中國(guó)尚未建立專門針對(duì)失能老年人長(zhǎng)期照護(hù)的費(fèi)用籌集機(jī)制，導(dǎo)致潛在需求巨大而有效需求不足，供需不對(duì)接的現(xiàn)象長(zhǎng)期存在。目前，我國(guó)雖在一些城市開展了長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)試點(diǎn)，但大多是依托醫(yī)保資金分擔(dān)長(zhǎng)期護(hù)理費(fèi)用，沒有充分發(fā)揮商業(yè)保險(xiǎn)的作用。

（五）適老化宜居環(huán)境建設(shè)滯后

過去較長(zhǎng)時(shí)期，城市建設(shè)中沒有老齡社會(huì)意識(shí)，許多基礎(chǔ)設(shè)施和住宅都是按照成年型社會(huì)的需求設(shè)計(jì)和建設(shè)的，進(jìn)入老齡社會(huì)后迫切需要進(jìn)行適老化改造，為老年人提供更加便利的生活出行條件。比如：20世紀(jì)七八十年代修建的6層以下樓房中，約80%沒有安裝電梯，老年人上下樓非常吃力，不得不成為“室內(nèi)老人”;很多城市道路和公共場(chǎng)所出入口沒有設(shè)置無障礙坡道和扶手，無障礙衛(wèi)生間和適老洗浴設(shè)施遠(yuǎn)未普及，造成老年人出行難、如廁難、洗澡難;大量文化產(chǎn)品和公共服務(wù)設(shè)施標(biāo)識(shí)的字體過小、色彩對(duì)比不強(qiáng)，給老年人閱讀帶來很大不便。

（六）老齡工作和養(yǎng)老服務(wù)管理體制機(jī)制不完善

各級(jí)老齡辦作為老齡委辦事機(jī)構(gòu)，其機(jī)構(gòu)性質(zhì)是參公管理的事業(yè)單位（對(duì)外用“老齡協(xié)會(huì)”的名義），很多時(shí)候又要行使行政職能，在工作中協(xié)調(diào)力度和權(quán)威性明顯不足。各級(jí)老齡辦人員編制普遍較少，有不少縣（市、區(qū)）的老齡工作機(jī)構(gòu)甚至沒有專職工作人員。同時(shí)，養(yǎng)老服務(wù)行政管理力量薄弱。各級(jí)民政部門主管養(yǎng)老服務(wù)工作的職能機(jī)構(gòu)是“社會(huì)福利和慈善事業(yè)促進(jìn)司（處、科）”，而真正負(fù)責(zé)養(yǎng)老服務(wù)管理的是“老年人福利處（科、股）”，編制在4人以下，要承擔(dān)全國(guó)及各地方養(yǎng)老服務(wù)工作的行業(yè)規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)制定和服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管，指導(dǎo)推動(dòng)世界上規(guī)模最大老年人口的養(yǎng)老服務(wù)問題，其力量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。此外，老年群眾組織亟待規(guī)范發(fā)展。目前全國(guó)冠“中國(guó)”字頭的老年社會(huì)組織14個(gè)，基層老年群眾組織40多萬個(gè)，這些老年群眾組織基礎(chǔ)工作和發(fā)揮作用情況參差不齊，有的處于無序發(fā)展?fàn)顟B(tài)。

四、啟示和建議

對(duì)于人口老齡化的嚴(yán)峻形勢(shì)，中國(guó)要廣泛、深入地學(xué)習(xí)韓國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)老齡化形勢(shì)有深刻認(rèn)識(shí)和充分估計(jì)，真正從思想上重視起來，以更加積極的態(tài)度面對(duì)老齡化，以更加積極的行動(dòng)應(yīng)對(duì)老齡化。

（一）樹立全新的認(rèn)識(shí)人口老齡化問題的理念

對(duì)人口老齡化要用全面、客觀、系統(tǒng)的觀點(diǎn)來看待。所謂全面，就是既要看到人口老齡化帶來的挑戰(zhàn)和風(fēng)險(xiǎn)，也要看到機(jī)遇和有利條件。比如：人口老齡化雖然伴隨勞動(dòng)力供給減少，但有利于減輕就業(yè)壓力，也能倒逼產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí);老年人中不乏擁有豐富知識(shí)、技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)的老專家、老學(xué)者、老技術(shù)人員，仍然是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展寶貴的人力資源財(cái)富。所謂客觀，就是要認(rèn)識(shí)到人口老齡化是人口轉(zhuǎn)變（即人口再生產(chǎn)類型從高生育率、高死亡率、低自然增長(zhǎng)率向低生育率、低死亡率、低自然增長(zhǎng)率轉(zhuǎn)變）的必然結(jié)果。歐洲一些發(fā)達(dá)國(guó)家早在二戰(zhàn)結(jié)束時(shí)就已進(jìn)入老齡社會(huì)，日本于20世紀(jì)70年代進(jìn)入老齡社會(huì)，發(fā)展中國(guó)家人口老齡化的趨勢(shì)同樣也不可避免?？梢哉f，人口老齡化是人類社會(huì)發(fā)展到一定階段的客觀必然，是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的。所謂系統(tǒng)，就是不能片面地把人口老齡化問題簡(jiǎn)單等同于老年人問題，認(rèn)為只要把老年人的養(yǎng)老、醫(yī)療、服務(wù)等問題解決好就夠了。

人口老齡化問題涵蓋全社會(huì)、全人群及人的全生命周期，也與生育、就業(yè)、社會(huì)保障政策和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等密切相關(guān)，是一個(gè)影響全局的重大戰(zhàn)略問題。必須引導(dǎo)全社會(huì)走出理念上的誤區(qū)，以全面客觀系統(tǒng)思維，著眼于未來50年甚至更長(zhǎng)時(shí)間，從戰(zhàn)略和全局高度積極應(yīng)對(duì)人口老齡化，努力將人口老齡化的挑戰(zhàn)降低到最小、將機(jī)遇發(fā)揮到最大，化挑戰(zhàn)為機(jī)遇、變壓力為動(dòng)力，成功實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的長(zhǎng)期繁榮穩(wěn)定與改善億萬老年群體福祉的雙贏局面。

（二）抓住應(yīng)對(duì)人口老齡化的重要時(shí)間窗口期

“十三五”時(shí)期，中國(guó)平均每年新增老年人口600多萬，仍屬于增長(zhǎng)較慢的時(shí)期;勞動(dòng)年齡人口保持在9億以上，社會(huì)撫養(yǎng)負(fù)擔(dān)仍相對(duì)較低。從2020年到2030年，中國(guó)將進(jìn)入加速老齡化階段，老年人口平均每年增加1 100多萬，總撫養(yǎng)比將上升到73%，屆時(shí)老齡化挑戰(zhàn)更加嚴(yán)峻，應(yīng)對(duì)難度將大大增加。同時(shí)，目前中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)存4.4萬億元，全國(guó)社?；鸸芾淼馁Y產(chǎn)總額也超過2萬億元?！笆濉睍r(shí)期，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金運(yùn)行將保持總體平穩(wěn)，再加上財(cái)政補(bǔ)貼，仍是收大于支、略有結(jié)余，不僅可以確保當(dāng)期養(yǎng)老金按時(shí)足額發(fā)放，而且有條件繼續(xù)做大基金積累，為將來支付高峰期的到來做好戰(zhàn)略儲(chǔ)備。

“十三五”時(shí)期，中國(guó)經(jīng)濟(jì)仍將保持中高速增長(zhǎng)，應(yīng)對(duì)人口老齡化的物質(zhì)條件將更加充裕;隨著全面深化改革深入推進(jìn)，中國(guó)的社會(huì)保障制度和養(yǎng)老服務(wù)體系將更加健全，生育、就業(yè)、健康等方面重大政策不斷完善，這些都將為應(yīng)對(duì)人口老齡化提供重要的制度保障。只要中國(guó)緊緊抓住用好“十三五”時(shí)期寶貴時(shí)間窗口，積極主動(dòng)作為，就一定能為成功應(yīng)對(duì)老齡化做好充分準(zhǔn)備。

（三）加強(qiáng)應(yīng)對(duì)人口老齡化的頂層設(shè)計(jì)

積極應(yīng)對(duì)人口老齡化，事關(guān)國(guó)家發(fā)展全局和億萬百姓福祉，必須按照及早應(yīng)對(duì)、科學(xué)應(yīng)對(duì)、綜合應(yīng)對(duì)的要求，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)。特別是要增強(qiáng)前瞻性和戰(zhàn)略性，綜合研判，不能只看眼前問題而不重視未來趨勢(shì);要統(tǒng)籌謀劃、系統(tǒng)施策，不能“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”。加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，最重要的是要將“積極應(yīng)對(duì)人口老齡化”上升為中國(guó)的一項(xiàng)基本國(guó)策，加快制定積極應(yīng)對(duì)人口老齡化的國(guó)家戰(zhàn)略和中長(zhǎng)期規(guī)劃，進(jìn)一步明確今后較長(zhǎng)一段時(shí)間的戰(zhàn)略目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)、重大工程和重大政策，為積極應(yīng)對(duì)人口老齡化提供基本遵循。

（四）進(jìn)行廣泛和積極的輿論引導(dǎo)

要加強(qiáng)正面宣傳教育，在全社會(huì)倡導(dǎo)樹立“積極老齡觀”，使全體公民以積極的態(tài)度看待老年人和老齡社會(huì)，形成“人人都會(huì)老、家家有老人”的普遍預(yù)期，主動(dòng)為老年期到來提前做準(zhǔn)備。同時(shí)，要大力宣傳中國(guó)積極應(yīng)對(duì)人口老齡化的有利條件：中國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，具有集中力量辦大事、應(yīng)對(duì)重大挑戰(zhàn)的政治優(yōu)勢(shì)和經(jīng)驗(yàn);我國(guó)經(jīng)濟(jì)總量已經(jīng)位居世界第二位，綜合國(guó)力顯著提升;再加上中國(guó)有悠久的尊老敬老愛老傳統(tǒng)文化，國(guó)民孝心孝道和家庭觀念濃厚。要通過宣傳引導(dǎo)，進(jìn)一步凝聚全社會(huì)的共識(shí)，增強(qiáng)積極應(yīng)對(duì)人口老齡化的信心和決心。

說明：本文系2019年韓國(guó)對(duì)外經(jīng)濟(jì)政策研究院訪問學(xué)者項(xiàng)目（2019 KIEP Visiting Program）的部分研究結(jié)果。

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Comparative Study on Active Response to Population Aging between China and South Korea

Wang Yang

（Institute of Social Development， National Development and Reform Commission， Beijing 100038， China）

Abstract：The aging of the population has profoundly affected all aspects of a country's economy and society. There is a lot of important experience in dealing with population aging in South Korea， such as adjusting population policies， developing aging industries， helping old people get jobs， extending retirement ages， completing pension systems， establishing specialized rules and organizations for aging population affairs and improving experience education. In contrast， China is facing the following prominent problems： the medical and health service system is difficult to meet the needs， the development of the aging industry is still very weak， the old-age pension system is still not complete， the supply of old age care services is not sufficient， the construction of living environment for the aging population is lagging behind， the management mechanism of old age work and old-age services is inadequate. With regard to the grim situation of an aging population， China should have a deep understanding and full estimation of the situation， and establish new concepts， grab important timing， reinforce the top-tier design to deal with the aging population， carry out extensive and positive public opinion guidance and act more proactively to meet the challenge of aging population.

Key words：agingpopulation; active response; China; South Korea; comparison

責(zé)任編輯：王明洲