[摘 要]我國的鄉(xiāng)村治理經(jīng)歷了管制、善政和善治的三次轉型。在當今社會怎樣實現(xiàn)政府與鄉(xiāng)村社會組織的合作成為善治得以實現(xiàn)的關鍵。本文結合廣西宜州市“黨領民辦、群眾自治”政策的實施效果，提出在農村劃小自治單元，成立以自然屯與組為基礎的黨群理事會，可以有效解決行政村自治“空制度”運轉、鄉(xiāng)村善治缺少載體的問題。

[關鍵詞]善治;安馬鄉(xiāng);黨群理事會

[基金項目]國家社會科學基金年度項目“我國村民自治中民主選舉的發(fā)展研究”（14BZZ022）。

[作者簡介]楊海龍（1974-），男，政治學博士研究生，長春工業(yè)大學公共管理學院副教授（長春 130012）。

善治思想，自上個世紀八十年代被提出以來逐漸被政治學、社會學等學科廣為關注，已成為學術研究的熱點問題。善治是政府與社會組織合作互動的過程，在我國社會組織缺少的鄉(xiāng)村社會，怎樣實現(xiàn)善治成為鄉(xiāng)村治理的關鍵，本文結合廣西宜州市安馬鄉(xiāng)的地方治理經(jīng)驗，談談善治在鄉(xiāng)村如何破局的問題。

一、“第三波”：國家對農村基層管理的善治轉型

國家建構包括民族國家建構和民主國家建構兩部分，民族國家建構要求國家政權不斷下沉，重組基層組織形態(tài)，使之一體化從而成為民族解放的基礎力量;而民主國家建構是指以主權在民為合法性的制度建構過程，強調行政權力的多元化，注重社會的參與和自治

徐勇：《“回歸國家”與現(xiàn)代國家的建構》，《東南學術》2006年第4期。。新中國的成立與發(fā)展就經(jīng)歷了一個從民族國家建構到民主國家建構的轉型過程。從國家對農村基層管理層面上看，這個過程經(jīng)歷了三個發(fā)展階段：

管制階段：指國家對鄉(xiāng)村社會強勢管理，社會成為國家權力的附庸。從時間上看指建國初到人民公社的解體。在這個階段，政治上國家權力強勢“下鄉(xiāng)”，通過“土地改革運動”“合作社運動”“人民公社運動”等諸多形式，縱向上打破了中國延續(xù)了數(shù)千年的“皇權不下縣、縣下皆自治”的格局，橫向上拆解了鄉(xiāng)村固有的以家族、宗族為基礎的倫理社會結構，從而實現(xiàn)了國家對廣大農村的高度整合與管制;經(jīng)濟上在“重工輕農”思想的引導下，采取低價征購農副產品、高價銷售工業(yè)品的“剪刀差”政策，從農村攫取資金。據(jù)統(tǒng)計，1952至1978年，通過工農業(yè)產品不等價交換，農業(yè)輸入工業(yè)的資金為3900多億元，相當于同期國有企業(yè)固定資產原值的約90%

吳群：《論工業(yè)反哺農業(yè)與城鄉(xiāng)一體化發(fā)展》，《農業(yè)現(xiàn)代化研究》2006年第1期。。學者們曾經(jīng)對整個計劃經(jīng)濟時期以各種形式實現(xiàn)的農村資源向城市的無償轉移進行估算，歸納起來大約在6000億-8000億元

蔡防、林毅夫：《中國經(jīng)濟：改革與發(fā)展》，北京：中國財政經(jīng)濟出版社，2003年。。這個階段本質上就是通過對農村強勢管制達到“多取少予”的目的，從而實現(xiàn)社會主義國家工業(yè)發(fā)展所需的原始積累。國家與農民的關系表現(xiàn)為縱向管制增強，農民之間橫向聯(lián)系弱化，社會呈“蜂窩狀”形態(tài)。隨著分田到戶聯(lián)產承包的來臨，農村獲得了更多的自由空間，國家與鄉(xiāng)村社會的關系也由管制階段開始向善政階段過渡。

善政階段：從概念上講“善政一般都包括以下幾個要素：嚴明的法度，清廉的官員，很高的行政效率，良好的行政服務和普遍認可的社會公正?！?/p>

俞可平：《公正與善政》，《南昌大學學報（人文社會科學版）》2007年第4期。這個階段指1978年人民公社解體到二十一世紀初的農業(yè)稅費的取消。在這個階段中，國家權力在農村基層發(fā)生松動。經(jīng)濟上，通過家庭聯(lián)產承包制將土地的經(jīng)營權長期發(fā)包給農民，同時開放了農產品價格，逐步縮小工農產品的剪刀差，逐步降低直至取消“三提五統(tǒng)”和各種農業(yè)稅費。政治上，延續(xù)了接近二十年的“三級所有、隊為基礎”的人民公社體制出現(xiàn)解體，村民自治開始在廣大農村普遍實施，并以《中華人民共和國村民委員會自治法》的形式加以固定。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨和政府與村委會的關系也由計劃經(jīng)濟時期的“管制”轉變?yōu)椤爸笇А?。在稅費改革時期，為了減輕農民負擔和財政供養(yǎng)壓力，在全國很多地方又采取了合村并組的辦法?！案鶕?jù)民政部的統(tǒng)計，我國農村村委會1999年底為80.1萬個，以后逐年減少，到2004年底只有62.5萬個。5年間村委會數(shù)減少了近1/4?！眳抢碡敚骸逗洗宀⒔M對村治的負面影響》，《調研世界》2005年第8期。從本質上講，這個階段就是通過國家放權和村民自治達到對農村“少予少取”的目的，從而釋放和激活農村被束縛的生產力。國家與農民關系上表現(xiàn)為村民自治與國家懸治。國家的退出，帶來了農村社會的碎片化，公共服務缺失現(xiàn)象明顯，這也直接導致了善治階段的來臨。

善治階段：善治（goodgovernance）“是政府和民間組織、公共部門和私人部門之間的合作管理和伙伴關系，以促進社會公共利益的最大化。”

俞可平：《治理與善治·引論》，俞可平主編：《治理與善治》，北京：中國社會科學文獻出版社，2000年，第8頁。時間上是從農村稅費取消到至今。善治階段，國家采取“多予少取”的方針，在“城市反哺農村、工業(yè)反哺農業(yè)”思想的指導下，加大了各級財政向農村的傾斜力度，各種“國家財政+社區(qū)自助”

耿羽：《“輸入式供給”：當前農村公共物品的運作模式》，《經(jīng)濟與管理研究》2011年第12期。型惠民政策不斷引向農村。這些惠民政策一般包括兩個層面：一個是針對個人的，如新型農村社會養(yǎng)老保險（簡稱新農保）、新型農村合作醫(yī)療（簡稱新農合）和糧食直補等，要求國家與個人之間的合作。由于涉及到每個人的切身利益，目前這種合作進展比較順利;另一個層面是針對農村集體的，如新農村建設、一事一議財政獎補等，這個層面要求國家與農村社會組織之間的合作，滿足的是農村社會公共利益，與個人之間存在間接的關系，這就涉及到政策的落實需要代表農村公共利益的村民自組織作為載體來承接。“公民社會是善治的現(xiàn)實基礎，沒有一個健全和發(fā)達的公民社會，就不可能有真正的善治”。

俞可平、王穎：《公民社會的興起與政府善治》，《中國改革》2001年第6期。由此可見，涉及農村公共服務類政策得以落地的關鍵是看農村是否存在有效的村民自組織來承接，這是我國農村基層管理“第三波”轉型，也是善治轉型成功與否的關鍵。三個階段用表格表示為：

二、“空制度”：部分村委會難以成為善治的鄉(xiāng)村載體

新世紀以來，我國地方政府經(jīng)濟增長和社會維穩(wěn)壓力越來越大，為了確保實現(xiàn)既定目標，基層政府往往將目標細化為多項考核指標，并層層下壓給村委會，比如每年常規(guī)考核內容包括“社會總收入、招商引資、固定資產投資、村級集體財力、社會治安綜合治理工作、信訪工作、安全生產工作、計劃生育工作等”，非常規(guī)的臨時性任務也越來越多。由于我國行政采取的是條塊分割的管理體系，上級每個職能部門都要反映在村委會的工作任務中，這就造成了“上面千條線、下面一根針”的現(xiàn)象，各個部門到村委會“發(fā)本子、搭班子、掛牌子”現(xiàn)象越來越突出，甚至一個村委會的墻上要掛二十多個牌子。每個牌子掛完后還要成立領導小組，填寫工作內容記錄。在農村稅費取消之后，村委會干部的工作補貼改由上級財政統(tǒng)一轉移支付，“這項措施一方面減輕了農民的負擔，另一方面上級部門制定了針對村干部的諸如《考核方案》《責任狀》等相關管理規(guī)范，加大了對村干部的控制力度?！?/p>

楊海龍：《三元利益在村民自治中的博弈研究——以長海縣Y村為例》，《農村經(jīng)濟》2012年第12期。與村干部補貼相掛鉤的考核機制為完成上級下達的各項任務帶來了保障，但同時也使村委會“行政化”色彩越來越濃，對上負責越來越強，對村內公共事務則疏于管理。

另外在我國許多地方，行政村面積很大，一個行政村下轄多個自然屯，十多個村民小組，數(shù)百戶村民，過大的規(guī)模增添了村委會管理的難度。以廣西壯族自治區(qū)宜州市為例，全市總面積3896平方公里，下設180個村民委員會，30個社區(qū)居委會，2571個自然屯，3000多個村民小組。平均每個村委會下轄12個以上的自然屯，村平均面積達20平方公里，再加上當?shù)氐目λ固氐孛?，山多路窄，交通非常不便。宜州的農村特征在兩廣、兩湖等南方農村非常普遍。空間上的距離給村委會的工作帶來了巨大的障礙，開展以行政村為單位的村民集體行動非常困難，也導致各屯之間的對公共物品的需求出現(xiàn)差異。在一個行政村內部，有的屯要修路，有的屯要修橋，有的屯要挖池塘，有的屯要修籃球場，屯與屯之間的需求差異使村委會的籌工籌勞難以開展，農村的公共物品難以得到有效供應。

與行政村不同，自然屯基本上均為很多代人逐漸積聚而成，存在親緣相近、文化相同、利益相連等熟人共同體的特征，千百年的守望而居使自然屯形成了穩(wěn)定的倫理秩序，相互間信任和依賴度很高，這也導致自然屯很容易產生集體行動。而由自然屯合并成的行政村則淡化了這種熟人共同體色彩，屯與屯之間村民聯(lián)系不多，很多甚至相互都不認識，具有了生人社會或“準生人社會”的特征。行政村的非熟人化色彩使很多村民不認識村委會干部，也使村委會人員很難依靠傳統(tǒng)的倫理關系開展工作。

這樣自然屯內部的事務就都壓在了屯內的村民小組長身上。與村委會成員不同，組長一般由組內產生，在收入補貼上遠遠低于村委會成員。以廣西宜州市為例，村委會成員各項收入總和每月能達到接近1000元，而每個村民小組長每月補貼的金額僅有30元，由于是以小組為單位，如果只有一個小組長，則組長每月能獲得全部30元津貼，如果考慮到外出務工等因素再配備個副組長，則每人每月僅有15元。微乎其微的補貼收入難以調動組長的工作熱情，導致在廣西很多農村村民組長無人承擔，最后只能采取每家每戶輪流承擔或以“抽簽”的方式產生。

綜上所述，在當前行政村的組織體系下，出現(xiàn)村級“行政化”，只對上負責不對下負責;組級“缺失化”，組長職位無人愿意承擔而形同虛設的兩難困境。困境導致村委會成為“空制度”，難以成為新時期善治的鄉(xiāng)村載體。近年來，廣西宜州市積極探索和發(fā)現(xiàn)基層經(jīng)驗，逐漸總結出“黨領民辦、群眾自治”的治理模式，通過成立“屯級黨群理事會”有效的解決了鄉(xiāng)村自治“空制度”、善治缺少鄉(xiāng)村載體的問題，為各級惠農政策的有效落實奠定了基礎，也為善治理論與中國國情的結合提供了新的框架。

三、“安馬經(jīng)驗”：案例介紹

安馬鄉(xiāng)位于廣西宜州市西北部，鄉(xiāng)政府駐地距宜州市區(qū)36公里，全鄉(xiāng)總面積285平方公里。下轄木寨、白屯、小隘、拉炭、北關、索敢、佑岸、拉稿、古直、古育、肯壩11個村委會和安馬社區(qū)，169個自然屯，209個村民小組。安馬鄉(xiāng)屬于亞熱帶季風氣候區(qū)，境內土山丘陵和石山峰林混雜交錯，村屯之間溫差較大，向來有“一山分四季，十里不同天”之說。

近年來，廣西地區(qū)施行了多項惠農政策，在各項“誘致型”惠農政策的引導下，農村各地涌現(xiàn)出了多個自發(fā)成立的村民理事會，有效地承接了惠農政策的落地。宜州市在2010年被列入“一事一議財政獎補”試點范圍，安馬鄉(xiāng)白屯村官村屯多年來一直想修建一座橋，解決村民出行難的問題，個別村民獲悉這項政策之后，認為屯內原有的“輪流當組長這樣不行，上面的政策都不知道”，于是籌劃召開全屯大會，成立了由7個人組成的理事會。理事會成立以后成功申請到上級“一事一議財政獎補”資金21萬元，并自籌資金8萬元，還發(fā)動村民免費出工，不到半年時間就成功新建了一座橋梁。后來，理事會又組織全屯村民籌資籌勞新修了屯內的水泥路和蠶沙房，方便了村民出行并解決了蠶沙污染的問題。在村民理事會的有效工作下，官村屯村內面貌發(fā)生了極大的改變。安馬鄉(xiāng)黨委作為理事會成立的見證人也深受觸動，發(fā)現(xiàn)劃小自治單元，在自然屯級成立村民理事會是一把解決屯內公共物品供給難問題的金鑰匙。

2013年4月，宜州市響應自治區(qū)號召，開展“美麗河池·清潔鄉(xiāng)村”活動，要求每個村都要有固定的清潔員定時打掃衛(wèi)生。安馬鄉(xiāng)木寨村上寨屯在清潔費收取上遇到了麻煩。經(jīng)過核算每戶每年需繳納90元清潔費，作為清潔員工作補貼。但村民不愿意交，組長也不愿意收。在鄉(xiāng)黨委書記覃家旺和村黨支部書記覃香娥的建議下，將上寨屯的五個村民小組分為兩個大組，由1、2、3組成立一個村民理事會，4組和5組成立一個村民理事會。理事會的成員由“黨員、各組小組長、村民代表、經(jīng)濟能人”四種人構成，每個理事會成員為7人。收清潔費的工作由理事會成員一起進行，這樣避免了“組長一兩個人，遇事難以商量”的局面。理事會成員集體收費大大提高了收費的成功率，順利完成了鄉(xiāng)里交給的清潔鄉(xiāng)村工作。另外，理事會還組織村民籌資籌勞修建了屯內籃球場、排水溝等基礎設施，村容村貌得到很大改善，也使木寨村成為安馬鄉(xiāng)的模范村。

多次的成功經(jīng)驗給了安馬鄉(xiāng)黨委更多的信心，鄉(xiāng)里認為，成立村民理事會是承接惠農政策、破解鄉(xiāng)村矛盾的有效辦法。于是經(jīng)過經(jīng)驗總結和提升，強化了村民理事會中黨員的先鋒模范帶頭作用，創(chuàng)造了“黨領民辦、群眾自治”的工作模式。該模式的工作方針可以概括為“引、放、議、評”四個字。“引”即狠抓基層“服務型”黨組織建設，強化黨的引領作用;“放”即充分放手發(fā)動群眾，強化群眾主體作用;“議”即突出群眾依法民主議事決策，強化群眾自治;“評”即突出上下左右聯(lián)評聯(lián)動，強化群眾自我監(jiān)督。具體方法是縮小自治單元，在自然屯（或村民小組）選舉“黨員、村民代表、經(jīng)濟能人”組成“黨群理事會”，專門負責解決確定屯級公共事務。使“黨群理事會”成為把黨的聲音轉換為群眾意愿、把黨的政策轉換為群眾自覺行動的“轉換器”和“助推器”。

2013年5月，“黨領民辦、群眾自治”的工作模式首先在宜州市安馬鄉(xiāng)得到了推廣，安馬鄉(xiāng)157個自然屯全部成立了屯級黨群理事會組織，屯級事務決策和管理實現(xiàn)高效化，有效解決了行政村村委會“空制度”運轉，屯級公共事務無人管的狀態(tài)，同時有力推動了各屯“清潔鄉(xiāng)村”活動向縱深開展。安馬鄉(xiāng)的工作經(jīng)驗很快得到了上級領導的注意。同年7月，廣西自治區(qū)黨委危朝安副書記對宜州市安馬鄉(xiāng)在開展清潔鄉(xiāng)村活動中創(chuàng)建的工作模式作了重要批示，他認為安馬鄉(xiāng)的做法和經(jīng)驗非常具有典型性，指示相關部門認真總結和推廣。2013年9月安馬鄉(xiāng)工作模式在宜州地區(qū)得到普遍推廣。

四、“善治載體”：安馬經(jīng)驗的啟示

“善治有賴于公民自愿的合作和對權威的自覺認同，沒有公民的積極參與及合作至多只有善政而不會有善治。所以善治的基礎與其說是在政府或國家，還不如說是在公民或民間社會?！?/p>

俞可平、王穎：《公民社會的興起與政府善治》，《中國改革》2001年第6期。安馬鄉(xiāng)通過劃小自治單元，成立屯級“黨群理事會”，實現(xiàn)了村民對政策落實的積極參與及合作。應該說，安馬鄉(xiāng)的經(jīng)驗具有善治理論的本質特征，更體現(xiàn)了善治理論在中國特殊背景下的創(chuàng)新與發(fā)展。

（一）構建屯級黨群理事會能發(fā)揮倫理社會優(yōu)勢

我國綿延數(shù)千年的儒家文化，給熟人社會建構了深厚的倫理內涵，也形成了梁漱溟所概括的“倫理社會”格局?！皞惱黻P系，即是情誼關系，亦即是其相互間的一種義務關系?！?/p>

梁漱溟：《中國文化要義》，上海：上海人民出版社，2005年，第72頁。而義務是以相互尊重為基礎的，所以“倫理社會所貴者，一言以蔽之曰：尊重對方”。梁漱溟：《中國文化要義》，第80頁。但同時，從人際秩序上說是倫理社會也是差序格局的社會，所謂差序格局就是有差別的次序，是一種以自己為中心的隨關系的親疏遠近一層一層向外推的社會次序，倫理情義向外越推越薄，于是就產生了“親人”與“外人”之別。這也造成了中國人性格具有“兩重性”，在熟人內富于人情味，在生人內缺乏公德心?！胺仓袊嘶顒臃秶佑|所及，他都會不知不覺間以‘親人目之，因此亦以‘親人相待，而顯出殷勤與關懷，乃充滿一片人情味?？墒?，在一個人親屬或擬親屬關系圈之外的人即屬‘外人，‘外人則人際關系斷絕，而不免顯示出無情。”

金耀基：《從傳統(tǒng)到現(xiàn)代》，北京：中國人民大學出版社，1999年，第41頁。于是，“熟人講情義，生人講利益”成為很多中國人的行為準則。

上文談到，行政村由于空間距離和人口規(guī)模等原因，具有生人或準生人社會色彩。因此，在自然屯這種熟人社會村民眼里，村委會干部就有“外人”的感覺，自然要用“外人”的標準與之開展社會行動，這是行政村集體行動難以實現(xiàn)的原因之一。而由自然屯內推選出的村民理事會，是熟人社會內生的草根組織，與屯內村民天然具有親和性，是大家的“親人”。所以，在進行各種社會行動的時候也暗含著“義務”“情義”與“人情味”。那么就會使許多公共事情得到很好的解決，甚至某些村民犧牲了自己的利益也在所不惜。以安馬鄉(xiāng)木寨村上寨屯修建公共休閑娛樂廣場征地事件為例，在該屯黨群理事會的勸說下，村民韋某不但同意占用自家的0.13畝田地，還主動放棄了由村民集資給他的征地補償款。他說：“年紀大了，做人不能太勢力了，將來我兒子討媳婦帶回來看到廣場肯定感覺這個村好。”同樣也是征地矛盾，在宜州市劉三姐鄉(xiāng)小龍村小龍屯開展新農村建設項目過程中，占用村民潘某0.8畝地，在安置補償上潘某難以與村委會達成一致，影響了項目建設進度。后來小龍屯成立黨群理事會，理事會成員中剛好有一人與潘某關系很好“能說上話”。在這個理事會成員的幾次說服下，順利解決了征地難題。

（二）構建屯級黨群理事會能使黨和鄉(xiāng)村精英有機結合

在人民公社時期政社合一的體制下，雖然也存在與村委會相類似的生產大隊，但黨政不分以黨代政的傳統(tǒng)使黨在鄉(xiāng)村具有巨大的號召力和影響力。但是在改革開放以后，實行“村支兩委”和“黨政分開”制，黨在鄉(xiāng)村的執(zhí)政基礎逐漸淡化。在當前我國很多農村地區(qū)，長期以來存在黨員老齡化、新生力量不足的現(xiàn)象。同時在與鄉(xiāng)村精英的關系上，出現(xiàn)“精英不是黨員，黨員不是精英”的脫節(jié)問題。很多農村精英難以被納入黨組織，基層黨組織呈“準癱瘓”狀態(tài)。對基層精英的爭取和帶動一直是黨和國家實現(xiàn)有效治理的核心要素之一。破解當前農村黨員和精英脫節(jié)問題成為農村基層黨建的關鍵和切入點。

在宜州市全面落實“黨領民辦、群眾自治”經(jīng)驗的時候，很多自然屯同樣遇到了黨員不足的問題。對于沒有合適黨員的組（自然屯），有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)采取從村黨支部中派過去一名黨員加入該屯黨群理事會的方式。但這種方式有很大不足，首先他不是本屯人，對屯內人員不是非常了解，常被村民當成“外人”，難以融入屯內事務。另外，自然屯與自然屯之間也有一定距離，分配來的黨員難以及時組織召開會議。

結合實際困難，安馬鄉(xiāng)逐漸摸索出一條從村民理事會中內生新黨員的方式。即先由村民自發(fā)推選的方式成立屯級村民理事會，然后經(jīng)村黨支部篩選，在理事會里重點發(fā)展新黨員。對新發(fā)展的黨員或積極分子，利用“農村黨員關愛幫扶基金”“黨員能人培育項目”等政策進行跟進，增加對黨組織的認同。通過這些項目，新發(fā)展的黨員開闊了視野，學習到了致富技術，拓寬了籌集致富資金的渠道，他們再反過來將致富經(jīng)驗傳授給村民，帶動村民一起致富。以上文官村屯為例，在2010年最初成立村民理事會的時候，七名理事會成員均為群眾。官村屯當時僅有的一個七十多歲的老太太是黨員。針對這種情況，在鄉(xiāng)黨委的引導下，先后發(fā)展了四名理事會成員成為中共黨員。這樣既解決了屯內黨員不足的狀況，又強化了黨在村民自組織中的存在，有效解決了精英與黨員的脫節(jié)問題，夯實了黨在農村的執(zhí)政基礎。

（三）構建屯級黨群理事會能實現(xiàn)農村公共利益最大化

近些年，國家財政惠農政策越來越多，對農村公共物品的資金投入也相應加大。有人認為這樣的公共物品投入屬于“輸入式供給”，認為這種方式“無法有效表達村民的公共物品需求偏好”，出現(xiàn)供給與需求脫節(jié)的問題

耿羽：《“輸入式供給”：當前農村公共物品的運作模式》，《經(jīng)濟與管理研究》2011年第12期。。還有學者認為長期的輸入式供給“出現(xiàn)了農民急需的、涉及農村可持續(xù)發(fā)展的公共物品難以產出，而一些農民不需要或者需求較少的公共物品供給卻大量過剩的結構失衡現(xiàn)象”

姜炳寅、張曉光、李惠：《農村公共物品的供需矛盾及對策》，《農村、農業(yè)、農民（A版）》2005年第2期。?！拜斎胧焦┙o”最大的問題就是缺少了善治理念中的政府與民眾的合作互動環(huán)節(jié)，缺少民眾在供給決策中的參與。造成這種狀況的根本原因除了上級不了解農村需求情況，或者出于政績等多方面的考慮采取選擇性輸入的原因之外，還有一個關鍵的原因是在很多時候政府難以找到與民眾互動的有效渠道。安馬鄉(xiāng)將屯級村民理事會作為與政府互動的渠道，經(jīng)過村民理事會的討論申報，實現(xiàn)了公共物品的“輸入”與“需求”的有效銜接，破解了輸入式公共物品結構失衡的問題。

另外，通過村民理事會承接惠農政策的工作模式還化解了上級財政投入力量有限的難題，實現(xiàn)了農村公共利益的最大化。以上文提到的白屯村官村修橋一事為例，“一事一議財政獎補”21萬元，宜州市農村辦和發(fā)改委支持13萬元，村民自籌8萬元。除此以外，在建橋的四個月間，村民自發(fā)免費出工1500余個，如果按每天60元勞務費計算（后來該屯自發(fā)籌資籌勞修路的時候，凡沒有免費出工的家庭，按每人每天60元繳納的誤工費），合計約10萬元。這樣，在整個建橋52萬元的費用中，農民自發(fā)籌工籌勞18萬元，占總工程款的34.6%。

更進一步地分析就會發(fā)現(xiàn)，通過群眾的主動參與在增加農村公共物品資金性投入的同時，還能建立政府與群眾相互信任相互依賴的關系。近些年來，我國官民矛盾愈顯突出，相互之間的不信任越來越尖銳，怎樣重建信任，怎樣找到重建的渠道一直是黨和政府關心的問題。在宜州市“黨領民辦、群眾自治”工作模式中，通過上級黨和政府與村民自組織（黨群理事會）的合作，找到了建立互信的渠道，增加了相互之間的信任和依賴，給黨和政府在農村的善治提供了載體。例如在官村屯新橋落成后，橋頭樹立了一塊石碑，詳細記載了“一事一議財政獎補”和各級政府資金補貼情況，使惠農政策深入民心。

（四）構建屯級黨群理事會能激發(fā)“互構型善治”

從上文安馬鄉(xiāng)經(jīng)驗中可以看出，“黨領民辦、群眾自治”模式的出臺最早是在“一事一議財政獎補”的政策誘致下，在行政村內的村民小組“自發(fā)”產生村民理事會。村民理事會有效承接惠農政策的經(jīng)驗影響了安馬鄉(xiāng)黨委和政府的工作思路。在木寨村和安馬鄉(xiāng)黨委的“自覺”組織下，上寨屯成立黨群理事會，同樣使“清潔鄉(xiāng)村”項目有效落地。后來安馬鄉(xiāng)的成功經(jīng)驗反映到了廣西自治區(qū)，得到了自治區(qū)政府的首肯，最后宜州市“自覺”推廣安馬經(jīng)驗。這個過程既解決了善治缺少鄉(xiāng)村載體的難題，又破解了行政村村民自治“空制度”運轉的困境，體現(xiàn)了上級黨和政府與村民良性互動、相互建構的過程，是一種“互構型善治”。這種模式是西方善治理論與中國特殊國情相結合的產物，是對經(jīng)典善治理論的發(fā)展與超越。

首先，善治理論承接了發(fā)源于上個世紀八十年代的“治理理論”，是政府與社會組織合作提供社會公共服務的管理過程。這個過程是以城市社會為基礎（所以“公民社會”有時也翻譯為“市民社會”），以大量社會組織的存在為前提。安馬鄉(xiāng)的善治過程從處于“一盤散沙”狀態(tài)的廣大鄉(xiāng)村入手，整個工作模式是對這個基礎和前提的拓展。

其次，西方國家是先有大量民間組織的出現(xiàn)，同時政府的福利國家建設走入困境，在這種情況下政府做出治理政策的調整，開始與民間組織合作，是一種從下到上的政府回應型治理。而在中國農村是先有誘致型惠農政策，誘發(fā)村民自組織，政府從下到上吸收成功經(jīng)驗，然后再將成功經(jīng)驗轉變?yōu)樽杂X政策從上到下普遍鋪開，是一種雙向互構型治理。

最后，受政治和文化等多種因素的影響，社會組織發(fā)育在中國一直舉步維艱，這也使很多學者質疑善治理論在國內的適用性。村民理事會由于其具有村民自治組織性質，在法律上有依據(jù)，省去了民間組織注冊登記等身份認定的限制和煩惱。同時，村民理事會應黨和政府惠農政策而生，與政府的地方治理理念有天然的親緣性，能與政府合作共建農村公共服務，起到了善治中政府與民間組織有效參與和互動的實際效果。所以在鄉(xiāng)村善治中出現(xiàn)了政府積極建構、村民積極組織的“雙贏”格局，中國特色的公民社會養(yǎng)成方式初見端倪。

五、小結

中國農村村民自治從1982年寫入憲法開始已經(jīng)開展了30余年，這個過程既培養(yǎng)了廣大農民的民主意識，又實現(xiàn)了農村層面的計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的平穩(wěn)過渡。但同時，鄉(xiāng)村自治的發(fā)展也帶來了一系列的問題，一方面是部分地區(qū)村支兩委的“空制度”運轉;另一方面是國家各種惠農政策無法有效落地。面對發(fā)展中的問題，2014年中央一號文件提出：“完善和創(chuàng)新村民自治機制，充分發(fā)揮其他社會組織的積極功能?！睆V西安馬鄉(xiāng)的“黨領民辦、群眾自治”是鄉(xiāng)村治理困境下的積極探索，屯級“黨群理事會”是鄉(xiāng)村善治的有效載體。