【摘 要】 屬地管理核地勘單位分類改革相對滯后，與其發(fā)展過程和現實狀況直接相關，也與其主管部門的管理方式有關。為深入推進屬地管理核地勘隊伍分類改革，順利按期完成改革任務，各地主管部門和有關單位應加強學習，認真領會中央及地方政府的改革政策精神，在堅持中央制定的基本原則的基礎上，還應把握政府主導、因地制宜、量體裁衣、發(fā)揮作用的原則，根據各地各單位具體情況，在改革路徑選擇上不可攀比盲從，應按照科學合理布局的要求，在選擇公益一類還是公益二類或是撤銷并轉、重組等路徑上，作出科學決策，從而制定改革落地方案。具體實施中要著重考慮政策銜接、建立健全法人治理結構、人員安置、資產處置、溫水煮青蛙等方面問題。

【關鍵詞】 核地勘單位 分類改革 原則 路徑 問題

2011年3月23日，中共中央國務院下發(fā)了《關于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》，對事業(yè)單位分類改革提出了總要求、總目標，制定了基本原則，明確了改革方向。各省、市、自治區(qū)隨后出臺了各地的事業(yè)單位分類改革指導意見，明確了改革任務，制定了推進事業(yè)單位分類改革的時間表，計劃于2020年完成事業(yè)單位分類改革的總任務。總體來看，事業(yè)單位分類改革推進順利，但少數行業(yè)事業(yè)單位分類改革推進緩慢，相對滯后，如屬地管理的核地勘單位。核地勘隊伍在全國分布廣，職工人數較多，分類改革能否順利推進直接關系到事業(yè)單位分類改革的整體成效。筆者在本文將對屬地管理的核地勘單位分類改革相對滯后的原因、推進分類改革應把握的原則、實現路徑、應注意的問題等方面提出個人看法，以期對順利推進核地勘隊伍分類改革起到些微作用。

一、屬地管理核地勘隊伍的基本情況

首先，簡單介紹屬地管理核地勘隊伍的基本情況。核地勘隊伍系指原核工業(yè)集團公司的專業(yè)鈾礦地質勘查隊伍;屬地管理系指1999年核工業(yè)集團公司戰(zhàn)略性結構調整，下放到各省、市、自治區(qū)管理的72家鈾礦勘查單位，俗稱屬地化管理。屬地管理后，單位職級不變，軍工事業(yè)單位性質不變。屬地管理的核地勘隊伍幾乎各省、市、自治區(qū)都有分布，在職員工4萬多人。

1、屬地管理核地勘隊伍的歷史狀況

1955年，核地勘隊伍最早建立于共和國核工業(yè)創(chuàng)立之初，至1970年代，經過20多年布局、調整，基本完成體系建設，國家層面設立中國核工業(yè)地質局，下轄中南、華南、西南、華東、東北、西北六個核工業(yè)地質局，六個核工業(yè)地質局分別下轄數量不等的地勘單位，隊伍總量76家軍工事業(yè)單位，職工人數達40000多人。我國核工業(yè)經過多次產業(yè)結構調整，核地勘單位都是被調整的對象。至1999年，核工業(yè)集團公司實行剝輔消臃，調整專業(yè)鈾礦地質隊伍布局，只保留4家核地勘單位為其直屬部隊，其余72家實行屬地化管理，分別劃歸所在省、市、自治區(qū)管理。

核地勘單位在歷次調整中，由于各單位的工作任務、所處地理位置不同，加上屬地管理后各地給予的政策差異，致使屬地管理的核地勘單位出現較大的發(fā)展差異。然而，他們是中國核工業(yè)從誕生到發(fā)展壯大的見證者。

2、屬地管理核地勘隊伍的現實狀況

由于我國是鈾礦資源相對貧乏的國家，屬地管理的核地勘隊伍皆因鈾礦勘查任務嚴重不足才致剝離。多數屬地管理核地勘單位幾無地質項目任務。這些單位在調整發(fā)展過程中，發(fā)揚“自力更生，艱苦創(chuàng)業(yè)”的核工業(yè)精神，頑強拼搏，經過無數次嘗試，研發(fā)產品、勇闖市場，大多以失敗而終。2006年，國務院下發(fā)了《關于加強地質工作的決定》，這些單位才陸續(xù)重回地質工作，確立地質及其延伸產業(yè)為主業(yè)。目前，除少數幾家單位有礦產開采權外，多數以提供地質技術服務和工程地質及工程建設施工為其主業(yè)。一般礦產地質勘查資質和工程地質勘察資質較高，而工程施工資質不高。各單位擁有固定資產不一，多達數十億元，少的也有過億固定資產，所擁有的事業(yè)單位編制數和在職員工多則過千人，少的200多人。屬地管理核地勘單位所6處地理位置多為縣城與鄉(xiāng)村結合部，少數幾家由于脫險搬遷至地級市新城區(qū)，還有一些位于偏遠鄉(xiāng)鎮(zhèn)。核地勘單位屬地管理后，都歸口所屬省、市、自治區(qū)國防科技工業(yè)辦公室管理，政府機構改革后為省委軍民融合辦公室管理。雖然屬地管理十多年了，但與政府及有關部門、地方經濟融合度不高。

二、改革滯后的原因分析

中央下達的事業(yè)單位分類改革完成時間是2020年，中央及地方陸續(xù)出臺了事業(yè)單位分類改革指導意見和配套政策?？v觀全國，尤其是發(fā)達地區(qū)，多數行業(yè)、政府部門舉辦的事業(yè)單位分類改革基本能按照政策法規(guī)順利推進，而屬地管理核地勘單位及其他少數行業(yè)事業(yè)單位改革卻相對滯后。

屬地管理核地勘單位分類改革的進程目前只停留在各地編辦劃分了類別而已，對于配套政策不能得到有效執(zhí)行，離中央國務院設立的事業(yè)單位分類改革總目標總要求還有較大差距。主要表現為一是管理體制和運行機制沒有變化;二是事企仍為混體運行并未事企分離;三是分類改革指導意及配套政策未有效執(zhí)行;四是職責功能不清晰，也與所分類別不匹配;五是干部職工仍在等待觀望，沒有做出明確應對舉措。

屬地核地勘單位分類改革相較于其他事業(yè)單位而滯后，筆者認為主要是以下原因。

第一、其主管部門是省國防科工辦，長期擔負著所轄地軍工單位與地方政府、軍工集團公司、國家國防科工局之間的橫向、縱向協(xié)調職能，而不是直接領導、監(jiān)管帶隊伍，由于實行屬地管理前的協(xié)助管理的慣性思維，導致對核地勘單位屬地管理后的指導不夠，監(jiān)督不力。典型表現就是事業(yè)單位應該由主辦機關賦予而未賦予其公益服務職能、工作領域并下達年度任務，并依此監(jiān)督考核。

第二、屬地管理核地勘單位在多數省份為小眾群體，又未明確擔任具體公益服務職能，對社會及地方影響很小，公眾對之了解不深，未引起地方政府及職能部門的足夠重視，長期處于被遺忘的角落。

第三、屬地管理核地勘單位主觀上認識不到位，欠缺銳意改革、創(chuàng)新求變、發(fā)展是第一要務的意識和決心。屬地管理核地勘單位從1985年開始，就一直處于企業(yè)化、產業(yè)結構轉型、屬地化-企業(yè)化的轉型改制中。30多年來，上級多次傳遞出強烈的轉型改制的呼聲，但每次都是雷聲大雨點小，絕大多數單位沒有實質性的變化。這樣的經歷必然會在干部職工中產生改革倦意和消極應付情緒。同時另一個現象即是轉型改制沒有來卻上級撥款有增無減，而上級下達的任務反而是越來越少，以至沒有下達具體任務。這樣的經歷也必然會增加核地勘單位在這次事業(yè)單位分類改革中的負面影響。

第四、屬地管理核地勘單位自身的諸多天然不足也是影響分類改革滯后的重要因素。一是這些單位是專業(yè)的軍工鈾礦地質隊伍，擁有的技術和資源非常狹窄，二是這些單位基地都建在偏遠之地且長年從事野外工作，這兩點勢必造成他們適應快速發(fā)展的社會和市場的能力不強;三是在歷次轉型改制的催促中，正確引導不夠，轉型失敗，造成屬地管理核地勘單位積貧積弱，從而對改革的信心不強決心不大。比如上世紀80年代中期到90年代，在無資金、無技術、無市場的條件下，上級要求各單位從事制造業(yè)，向產品加工方向轉型發(fā)展，各單位少都進行過多次嘗試，結果多以失敗告終。

三、推進屬地管理核地勘單位改革應把握的幾個原則

基于前述，在謀劃推進核地勘單位分類改革時，在堅持中央及地方有關法規(guī)和政策及中央國務院《關于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》強調的基本原則的前體下，筆者認為還應把握以下原則。

第一是政府主導的原則。所說政府主導是指在中央和地方下發(fā)的事業(yè)單位分類改革指導意見的基礎上，主管部門應考慮屬地管理核地勘單位的個別性和特殊性，全面掌握改革單位的包括人、財、物、技術和業(yè)務情況，在協(xié)商的基礎上以主管部門為主導，有針對性的制定改革方案。把握此原則有利于克服改革單位消極負面因素，有利于強力推進改革進程。

第二是因地制宜的原則。屬地管理核地勘單位各省皆有分布，雖然是各省制定具體的事業(yè)單位分類改革實施方案，但涉及到行業(yè)內的改革，各省容易互相參考借鑒，使改革單位產生攀比現象。由于各省的資源配置和機構布局不完全相同，各地在制定改革單位具體實施方案時，應充分考慮各地的實際情況，選擇采用具體措施。把握此原則有利于實現公益事業(yè)單位的科學合理布局的目標。

第三是量體裁衣的原則。在堅持公益事業(yè)單位科學布局的原則下，主管部門在制定改革單位具體實施方案時應充分考慮到改革單位的人員構成、技術能力、業(yè)務單元等情況，采取重組、合并等措施以實現資源集約型管理和科學配置之目的。

第四是發(fā)揮作用的原則。屬地管理核地勘單雖然目前獨立擔任的公益服務職能不多，但在基礎地質研究、礦產資源勘查特別是放射性礦產勘查、核技術應用、輻射環(huán)境監(jiān)測和放射衛(wèi)生服務等方面擁有比較優(yōu)勢，也一直在這些領域為地方提供輔助性服務。因此，在具體實施時，根據各地實際，可以考慮單獨設立機構或把其中的專業(yè)技術人員及設備合并到相關機構之中，增強這些領域的公益服務力量。

四、實施屬地管理核地勘單位分類改革的路徑選擇

目前，全國各地管理的核地勘單位分類改革多停滯在清理分類階段，后續(xù)措施正在醞釀之中。就當前情況看，原核地質六個大局以及湖北、廣西管理的核地勘單位劃分為公益一類事業(yè)單位，其他單位劃分為公益二類事業(yè)單位。從調研結果看，在已經提出的方案討論稿中，有些省對前期的分類結果會作出調整，有重新考慮劃分為一類的，有考慮實行企業(yè)化改革的，也有考慮合并重組的。各地對屬地管理核地勘單位分類改革都持謹慎態(tài)度。在制定具體實施方案時，筆者認為，以下路徑可供選擇。

路徑一：成建制劃分為公益一類事業(yè)單位。實行此路徑改革，一是全省公益一類事業(yè)單位布局確有需要;二是省內管理的核地勘單位只有一家且人員編制規(guī)模不大。政府可通過放寬退休政策，安排部分年齡偏大的工作人員退休，縮減人員規(guī)模。賦予其放射性礦產地質調查與研究、核與輻射環(huán)境監(jiān)測、輻射防護技術服務、放射衛(wèi)生技術服務、為核應急和核安全提供監(jiān)測技術支持等公益服務職能。使其成為在核與輻射領域提供公益一類服務的專業(yè)隊伍，政府按照公益一類事業(yè)單位的要求進行規(guī)范管理。改革單位原有的對外投資，不論是全資還是股份，均須在政府有關部門的主導和監(jiān)督下清理處置。如此，把屬地管理的核地勘單位作為公益一類事業(yè)單位科學布局的一塊有益拼板，能很好地解決地方在核與輻射領域的短板問題，又能充分發(fā)揮核地勘單位的積極作用，為地方經濟社會建設作出新的貢獻。

路徑二：成建制劃分為公益二類事業(yè)單位。實施此路徑改革，一是省內管理的核地勘單位數量不多，不宜超過兩家，二是全省事業(yè)單位布局上只適合設置為公益二類事業(yè)單位。整體劃分為公益二類事業(yè)單位的，也需處理好與原出資注冊的公司的關系，應建立健全法人治理結構，依法依規(guī)運作。如此，有利于改革單位的平穩(wěn)過渡，穩(wěn)定發(fā)展。

路徑三：合并重組。省內管理的核地勘單位超過三家的，適合選擇實施合并重組改革。按照業(yè)務相近合并重組，從事公益一類服務的業(yè)務單元合并作為省內公益一類事業(yè)單位布局的補充，可成為獨立的法人主體，也可并入原有的相關機構。從事公益二類服務的業(yè)務單元合并重組成一家公益二類事業(yè)單位，依原機構的地理位置能合并辦公的合并辦公，不能合并辦公的設立分支機構。從事市場經營的業(yè)務單元，競爭力不強且效益不好的宜撤銷，有一定競爭能力的合并重組為集團公司，建立健全法人治理結構。

五、推進屬地管理核地勘單位分類改革應注意的幾個問題

在推進屬地管理核地勘單位分類改革時，各有關部門和改革單位一定要認真學習中央及地方的有關政策精神，準確理解和把握事業(yè)單位分類改革的目的、要求、基本原則等，依據各地各單位實際，精心制定屬地管理核地勘單位改革落地方案。加強宣傳工作，加大思想政治工作力度，做好宣傳解釋、說服教育工作，及時掌握職工思想動態(tài)，及時理順職工思想情緒，及時化解矛盾，為順利推進改革提供思想保證。以下幾個問題，應該提前做好謀劃。

1、政策銜接的問題。中央及地方對于事業(yè)單位分類改革陸續(xù)出臺了很多政策，但多數是規(guī)范和解決共性層面的問題，對于屬地管理核地勘單位改革將要涉及的人員安置、資產處置、機構撤銷并轉等問題還要進一步制定政策進行規(guī)范和調整，為具體實施改革提供政策依據和保障。

2、法人治理結構的問題。中央要求事業(yè)單位分類改革要建立健全法人治理結構，探索建立理事會、董事會、管委會等多種形式的治理結構，健全決策、執(zhí)行和監(jiān)督機制。尤其是要理順改革單位與其出資組建的公司的關系，各自建立法人治理結構，真正成為法人主體。目前狀況下，事企不分、產權不清、權責不明、制約失衡等問題根本原因就是法人治理結構不健全或根本缺位。因此，建立健全法人治理結構，形成科學的領導決策議事監(jiān)督整機構是關鍵所在。

3、人員安置的問題。中央要求，事業(yè)單位分類改革要堅持以人為本，把提高公益服務水平、滿足人民群眾需求作為出發(fā)點和落腳點。由于屬地管理核地勘單位都為老隊伍，且在屬地管理后新進人員較少，人員普遍年齡偏大，改革中人員安置是必須考慮的一個重要問題。建議適當放寬退休政策，符合提前退休的人員辦理退休手續(xù);鼓勵專業(yè)技術人員參加事業(yè)單位公開招聘考試并給予一定優(yōu)惠政策;為改革中落選人員再就業(yè)疏通渠道，創(chuàng)造條件。

4、資產處置的問題。屬地管理的核地勘單位在數十年的改革發(fā)展中，都積累了一定的不同形式的資產，有土地、房屋等不動產，有設備車輛等固定資產，多數都有全資或股份形式對外投資企業(yè)資本及收益，多數也有一定負債。各地對其審計和清產核資寬嚴不一，政府主管部門未能掌握完全真實情況。資產處置是改革成敗的重要一環(huán)，直接關系到國有資產流失、國有資產效能發(fā)揮，甚至事關工作人員貪腐。

5、溫水煮青蛙的問題。事業(yè)單位分類改革是我國全面深化改革戰(zhàn)略的一個方面，事關大局，各地各部門都十分重視。主管部門和改革單位在思想上要高度重視，在行動上也要快速準確。要克服懈怠思想，不能停留于改革表層，只動其皮毛，而不及內腑。若深入推進速度過緩，則財政撥款就會長期維持，改革單位就會繼續(xù)維持原有狀態(tài)，干部職工思想又會重回老路，一旦嚴格要求，干部職工將難以適應，溫水煮青蛙效應就會出現。

六、結語

事業(yè)單位分類改革已經接近中央制定的截止期，屬地管理核地勘單位如何深入推進，是主管部門和改革單位必須面對的重要工作。只有全面準確領會和把握中央及地方政府制定的事業(yè)單位分類改革的政策精神，認真宣傳發(fā)動，認真貫徹落實，屬地管理核地勘單位改革方能深入推進，按期完成任務。只要我們認真做好調研工作，準確掌握改革單位實際情況，按照中央及地方政府的政策精神要求，堅持政策先行，堅持溝通協(xié)商，堅持人文關懷，精心謀劃，制定科學合理的改革落地方案，妥善解決好改革單位人、財、物等方面問題，屬地管理核地勘單位改革任務就能圓滿完成。

作者簡介：孔友峰（1965-），男，漢族，湖北省孝感人，高級經濟師，湖北省核工業(yè)地質局局長助理，單位：湖北省核工業(yè)地質局。