張萬(wàn)偉

摘要：扶貧小額信貸是針對(duì)建檔立卡貧困戶獲得產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金而量身定制的政策性扶貧貸款產(chǎn)品，但在滇西邊境山區(qū)運(yùn)行中仍存在使用率低、風(fēng)險(xiǎn)隱患較大、分擔(dān)補(bǔ)償機(jī)制不健全等突出問題，本文建議規(guī)范信貸資金實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)滴灌、加快農(nóng)村信用體系建設(shè)、強(qiáng)化銀政保擔(dān)等機(jī)構(gòu)合作，實(shí)現(xiàn)扶貧小額信貸與產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目精準(zhǔn)對(duì)接。

關(guān)鍵詞：一貧困區(qū) 扶貧小額信貸 精準(zhǔn)扶貧

一、政策背景

為有效實(shí)施金融精準(zhǔn)扶貧助推脫貧攻堅(jiān)，按照《關(guān)于創(chuàng)新發(fā)展扶貧小額信貸的指導(dǎo)意見》（國(guó)開辦發(fā)[2014] 78號(hào)）要求，對(duì)有意愿發(fā)展牛產(chǎn)的建檔立卡貧困戶提供5萬(wàn)元以下、3年以內(nèi)、免抵押免擔(dān)保、基準(zhǔn)利率放貸、財(cái)政貼息、縣級(jí)建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金的信用貸款。由于扶貧小額信貸精準(zhǔn)對(duì)接建檔立卡貧困戶產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨的資金需求，成為最直接有效地脫貧“摘帽”于段。

盡管扶貧小額信貸通過小額、分散、增信補(bǔ)償?shù)扔诙尉忈岋L(fēng)險(xiǎn)，但由于實(shí)際操作中不規(guī)范及風(fēng)險(xiǎn)暴露，2017年7月，五部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)丁促進(jìn)扶貧小額信貸健康發(fā)展的通知》（銀監(jiān)發(fā)[2017] 42號(hào)），規(guī)范貸款審核及完善風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償和分擔(dān)機(jī)制。在脫貧攻堅(jiān)期內(nèi)，對(duì)已經(jīng)脫貧的建檔立卡貧困戶，原有扶貧政策保持不變，確保脫貧退出的穩(wěn)定性和可持續(xù)性。

二、臨滄市小額信貸做法及成效

（一）主要做法

臨滄市各縣（區(qū)）扶貧小額信貸的主要操作模式為：“貧團(tuán)戶提出申請(qǐng)一村委會(huì)推薦一鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）扶貧辦審核推薦一縣扶貧辦復(fù)核推薦一承貸金融機(jī)構(gòu)調(diào)查審核一貸款發(fā)放一財(cái)政貼息或風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償一貸款回收”。扶貧小額信貸的具體承辦部門為各縣（區(qū)）扶貧辦，金融機(jī)構(gòu)承擔(dān)貸款的發(fā)放及管理責(zé)任。（下圖為扶貧小額信貸辦理流程圖）

貸款準(zhǔn)人：扶貧小額信貸從源頭上把控風(fēng)險(xiǎn)，具體由村委會(huì)（社區(qū)）和駐村扶貧工作隊(duì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)/街道、縣（區(qū)）扶貧辦進(jìn)行逐級(jí)審核，最終將符合條件的建檔立卡貧困戶報(bào)至承貸行（社）進(jìn)行審批?？蛻糍Y質(zhì)初審包括逐戶走訪和信用評(píng)定，審核年齡及居住情況;進(jìn)“國(guó)辦”系統(tǒng)查詢審核客戶是否為建檔立卡貧困戶;查詢客戶征信了解客戶信用狀況。 審批發(fā)放環(huán)節(jié)：系統(tǒng)內(nèi)審批客戶的各項(xiàng)貸款要素是否符合規(guī)定;南責(zé)任銀行對(duì)建檔立卡貧困戶實(shí)行名單制管理，采取“一次核定、隨用隨貸、余額控制、周轉(zhuǎn)使用”進(jìn)行管理。

扶貧小額信貸辦理流程圖

內(nèi)部控制：嚴(yán)格執(zhí)行貸款面談面簽制度，受理、合同簽署時(shí)必須核實(shí)借款人及配偶身份，確保本人在各種單據(jù)上親簽并留存影像;開立個(gè)人結(jié)算賬戶由農(nóng)戶本人親自辦理，不得代辦，承貸金融機(jī)構(gòu)將貸款資金發(fā)放至農(nóng)戶開立的個(gè)人結(jié)算賬戶。

貸后管理及回收：承貸金融機(jī)構(gòu)按制度要求對(duì)農(nóng)戶定期開展貸后檢查，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）村對(duì)小額信貸的全過程進(jìn)行跟蹤監(jiān)管，層層把關(guān)，防止冒貸、轉(zhuǎn)貸、虛報(bào)戶數(shù)、虛報(bào)需求或以貧困戶的名義騙貸，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，嚴(yán)肅追究鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）負(fù)責(zé)人、村干部和駐村扶貧工作隊(duì)干部的責(zé)任。貸款貧困戶逾期不償還貸款本息的，由村干部、駐村工作隊(duì)會(huì)同承貸機(jī)構(gòu)依法進(jìn)行催收。

壞賬損失補(bǔ)償：一是保險(xiǎn)賠付。貧困戶參加的相關(guān)保險(xiǎn)，原則上可以指定承貸行為優(yōu)先受償人，一旦貸款逾期未能全額償還，若發(fā)生保險(xiǎn)理賠優(yōu)先受償信貸資金，沖抵貧困戶貸款本金。二是啟動(dòng)縣級(jí)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償。各縣（區(qū)）按照建立的《風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金管理辦法》，按比例相應(yīng)承擔(dān)損失進(jìn)行補(bǔ)償，并保留依法追償?shù)臋?quán)利。

（二）成效

一是承貸金融機(jī)構(gòu)貸款投放力度加大。2016年以來(lái)，臨滄轄內(nèi)金融機(jī)構(gòu)憑借覆蓋縣域及基層服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)積極開辦扶貧小額信貸業(yè)務(wù)，截至2019年2月，開展扶貧小額信貸業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)包括農(nóng)村商業(yè)銀行（農(nóng)村信用社）、農(nóng)業(yè)銀行和郵儲(chǔ)銀行分支機(jī)構(gòu)。農(nóng)村商業(yè)銀行（農(nóng)村信用社）將扶貧小額信貸目標(biāo)任務(wù)納入年度績(jī)效考核，開展“三個(gè)100%”（即建檔評(píng)級(jí)及信貸需求調(diào)查面達(dá)100%，貸款需求且符合條件的申貸滿足率達(dá)100%，扶貧小額信貸發(fā)放完成率達(dá)100%），創(chuàng)新整合開展“扶貧再貸款+扶貧小額信貸+貧困戶”模式滿足貧困戶產(chǎn)業(yè)發(fā)展的資金需求;郵儲(chǔ)銀行強(qiáng)化信貸投入助推貧困戶產(chǎn)業(yè)脫貧。截至2019年2月，臨滄市扶貧小額信貸余額6.39億元，比去年同期增加1.54億元，同比增幅達(dá)31.76%。

二是貸款期限多以三年期為主。日前，臨滄市扶貧小額信貸以戶為單位申請(qǐng)貸款，貸款額度5萬(wàn)元以下，貸款期限為3年以內(nèi)，貸款利率按人民銀行公布的同期限同檔次基準(zhǔn)利率執(zhí)行，實(shí)行財(cái)政專項(xiàng)資金全額貼息和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)男庞梅绞桨l(fā)放貸款。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，截至2019年2月末，臨滄扶貧小額信貸執(zhí)行三年期貸款余額為6.02億元，占現(xiàn)存貸款余額的94.21%，有效適應(yīng)了農(nóng)業(yè)牛產(chǎn)經(jīng)營(yíng)周期和緩解了貧困戶短期還貸壓力。

三是風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制不斷完善?？h（區(qū)）政府通過設(shè)立扶貧小額信貸風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金為建檔立卡貧困戶增信緩釋，風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金原則上按1：1O放大貸款倍數(shù)，將扶貧小額信貸財(cái)政貼息資金和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償資金納入縣（區(qū)）財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金，按照承貸金融機(jī)構(gòu)發(fā)放扶貧小額信貸的規(guī)模據(jù)實(shí)貼息或風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)傃a(bǔ)償。目前，全市8縣（區(qū)）均建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金，具體貼息頻率為按年/季貼息，貼息方式包括先繳后貼、直接貼息和掛賬直貼等方式。截至2019年2月末，臨滄扶貧小額信貸風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金規(guī)模為8280萬(wàn)元，有效撬動(dòng)金融機(jī)構(gòu)貸款的發(fā)放。

四是貸款質(zhì)量總體較好。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，截至2019年2月末，臨滄市扶貧小額信貸不良貸款余額114萬(wàn)元，不良率0.18%，目前風(fēng)險(xiǎn)還未集中顯現(xiàn)，總體可控。三、扶貧小額信貸業(yè)務(wù)存在問題

（一）扶貧小額信貸使用率偏低

一是由于轄內(nèi)建檔立卡貧困戶中勞動(dòng)能力弱、家庭成員身患重大及長(zhǎng)期慢性疾病、低保戶及殘疾人員占比重高①，依靠自身能力很難發(fā)展牛產(chǎn)，即使南財(cái)政貼息，對(duì)于貸款本金的償還也是很大的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，部分有就業(yè)創(chuàng)業(yè)潛質(zhì)、生產(chǎn)能力和還款來(lái)源的貧困戶多數(shù)已在當(dāng)?shù)亟鹑跈C(jī)構(gòu)貸過小額信用貸款、農(nóng)危改貸款、易地扶貧搬遷貸款、創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款等品種，剩余建檔立卡貧困戶符合貸款發(fā)放條件的甚少，導(dǎo)致整體使用面不高。例如2018年末某縣建檔立卡貧困戶（含已脫貧戶）貸款1210戶，余額7964萬(wàn)元，其中扶貧小額信貸戶數(shù)285戶，余額1411萬(wàn)元，總體貸款覆蓋占比較低。“國(guó)檢”專項(xiàng)評(píng)估組在對(duì)云南省首批申請(qǐng)退出的15個(gè)貧困縣（市）開展現(xiàn)場(chǎng)專項(xiàng)評(píng)估中，指出了扶貧小額信貸使用率低的問題。如某貧困縣2017年累計(jì)發(fā)放扶貧小額信貸205戶，金額1000萬(wàn)元（截至2017年12月末存量202戶，余額983萬(wàn)元）。然而該縣當(dāng)年貧困戶動(dòng)態(tài)管理仍有1418戶，使用率僅為14.25%。2019年2月全市風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金規(guī)模為8280萬(wàn)元，按照1：10的貸款放大倍數(shù)估算，仍需1.9億元的配套信貸資金。二是政策規(guī)范和集中到期風(fēng)險(xiǎn)顯現(xiàn)導(dǎo)致資金使用縮窄。按照2017年銀監(jiān)會(huì)等五部門聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)丁促進(jìn)扶貧小額信貸健康發(fā)展的通知》最新要求，將信用水平和還款能力作為發(fā)放扶貧小額信貸的主要參考標(biāo)準(zhǔn)，金融機(jī)構(gòu)出于審慎經(jīng)營(yíng)考慮規(guī)范貸款程序和用途后，緊接著2020年前后貸款本金集中到期②，償付風(fēng)險(xiǎn)加大導(dǎo)致后續(xù)發(fā)放整體趨緩。

（二）部分縣域扶貧貼息政策未落實(shí)導(dǎo)致逾期

盡管當(dāng)前轄內(nèi)各縣域均已建立了風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償資金，但存在部分縣未落實(shí)政府與銀行機(jī)構(gòu)間風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償和分擔(dān)機(jī)制，存在財(cái)政貼息資金未按時(shí)撥付的情況。截至2019年2月末，臨滄市出現(xiàn)貼息資金未到位的情況，近70%的金融機(jī)構(gòu)與當(dāng)?shù)卣潭ú捎孟壤U后貼的貼息方式，即南建檔立卡貧用戶貸款到期前按期先還利息后財(cái)政按年/季貼息，南丁利息籌措時(shí)間滯后將會(huì)間接加重農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)導(dǎo)致部分逾期。例如某縣農(nóng)村信用聯(lián)社自2016年10月以來(lái)累計(jì)發(fā)放扶貧小額信貸5065萬(wàn)元，發(fā)放戶數(shù)1694戶。截至2018年12月末，貸款余額和戶數(shù)分別為4284萬(wàn)元和1448戶，其中本金均未到期、僅利息未按期結(jié)息導(dǎo)致95戶出現(xiàn)逾期，主要原因在于扶貧小額信貸貼息方式為先繳后貼，農(nóng)信社按季向政府部門申報(bào)，由于扶貧貼息嚴(yán)重滯后，貸款發(fā)放至今從未補(bǔ)貼，且部分農(nóng)戶由于農(nóng)務(wù)繁忙、外出打工、忘記結(jié)息日、生產(chǎn)生活困難等各種原因未能按期結(jié)息，導(dǎo)致貸款利息逾期。

（三）貸款用途部分存在不規(guī)范問題

經(jīng)統(tǒng)計(jì)，臨滄轄內(nèi)部分金融機(jī)構(gòu)存在變相“戶貸企用”現(xiàn)象，即由建檔立卡貧困戶與銀行簽訂貸款合同，扶貧小額信貸資金以人股等形式注入地方政府融資平臺(tái)企業(yè)或農(nóng)民專業(yè)合作社，由企業(yè)向農(nóng)戶支付收益金。由于企業(yè)平臺(tái)未來(lái)經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)未可預(yù)知，部分農(nóng)戶投入資金可能面臨償還風(fēng)險(xiǎn)。另外，部分貸款資金存在被挪用于建房、看病、消費(fèi)、子女就學(xué)等非生產(chǎn)性支出問題。資金被挪用表現(xiàn)為：貸款戶家庭因病被迫騰挪資金、扶貧及建房補(bǔ)貼資金不到位改變用途、發(fā)展產(chǎn)業(yè)不暢截留資金、金融機(jī)構(gòu)貸后監(jiān)測(cè)跟蹤不力等原因。

（四）建檔立卡貧困戶自身脆弱性影響貸款后續(xù)發(fā)放

一是貧困戶自身發(fā)展產(chǎn)業(yè)的潛力和意愿不足，信貸資金對(duì)貧困戶脫貧增收效果不理想。貧困村產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，產(chǎn)業(yè)選擇拘泥于傳統(tǒng)的種養(yǎng)殖業(yè)，容易陷入同質(zhì)化、低端化和低附加值的惡性循環(huán)，利潤(rùn)空間少，風(fēng)險(xiǎn)較大，脫貧增收效果一般。二是部分貧困戶思想觀念陳舊，影響資金償還和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。近年來(lái)扶貧攻堅(jiān)持續(xù)推進(jìn)，各級(jí)政府對(duì)建檔立卡貧困戶補(bǔ)助資金較多，優(yōu)惠政策較好，同時(shí)部分鄉(xiāng)村干部宣傳指導(dǎo)不足，部分貧困戶將扶貧小額信貸等同于國(guó)家無(wú)償補(bǔ)助資金，對(duì)貸款償還存在僥幸心理，期待銀行減免或政府埋單。

四、建議

（一）強(qiáng)化部門聯(lián)動(dòng)，提升扶貧精準(zhǔn)性

建立以各部門聯(lián)合的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，明確各部門職責(zé)，轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，切實(shí)將扶貧小額信貸作為助推貧困戶脫貧的主要抓于，及時(shí)做好與承貸金融機(jī)構(gòu)的溝通協(xié)調(diào)，逐戶開展信貸調(diào)查、核實(shí)、評(píng)級(jí)、貸款投放工作，有效提升扶貧小額信貸的精準(zhǔn)度和實(shí)效性。同時(shí)，結(jié)合貧網(wǎng)戶居住分散、人員流動(dòng)多的特點(diǎn)，村委會(huì)及小組組長(zhǎng)、駐村干部要配合金融機(jī)構(gòu)做好貸后資金跟蹤和管理，督促并協(xié)助做好貸款到期催收工作。

（二）防范扶貧小額貸款還貸風(fēng)險(xiǎn)，糾正戶貸企用、違規(guī)用款等問題

建議承貸金融機(jī)構(gòu)適當(dāng)向基層網(wǎng)點(diǎn)傾斜人力資源，加強(qiáng)貸前審查及貸后監(jiān)測(cè)跟蹤，防止資金變相使用或挪作他用。各銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)在探索將扶貧小額信貸資金用于有效帶動(dòng)貧困戶脫貧致富的特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)過程中，必須堅(jiān)持貧困戶自愿和貧困戶參與兩項(xiàng)基本原則，使貧困戶融入產(chǎn)業(yè)發(fā)展并長(zhǎng)期受益，提高貧困戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)的內(nèi)生動(dòng)力。對(duì)扶貧小額信貸實(shí)行盡職免責(zé)制度，強(qiáng)化正向激勵(lì)，積極調(diào)動(dòng)金融機(jī)構(gòu)發(fā)放扶貧小額信貸的積極性。對(duì)確因非主觀因素不能償還貸款的貧困戶，在風(fēng)險(xiǎn)可控和商業(yè)可持續(xù)基礎(chǔ)上給予貸款展期和期限調(diào)整。

（三）加強(qiáng)農(nóng)村信用體系建設(shè)，增強(qiáng)金融風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)

通過進(jìn)村入戶宣講扶貧小額信貸的目的意義、用途范圍和有償使用屬性，進(jìn)行誠(chéng)信教育和鄉(xiāng)規(guī)民約以及法律知識(shí)的宣傳教育，樹立“戶貸戶還”理念，提升貧困戶金融素養(yǎng)和致富意識(shí)?？h區(qū)勞動(dòng)力就業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)針對(duì)建檔立卡貧困戶提供就業(yè)技能以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展培訓(xùn)，提高農(nóng)戶自主生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)意識(shí)，增強(qiáng)創(chuàng)收致富潛力。

（四）構(gòu)建銀政保擔(dān)共同參與的“大金融扶貧模式”

探索“扶貧小額信貸+保險(xiǎn)+擔(dān)保/風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償”模式，為貧困戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)規(guī)避各類風(fēng)險(xiǎn)。支持獲得扶貧小額信貸的貧困戶，通過參加政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、家庭財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)、人身意外傷害險(xiǎn)以及保證保險(xiǎn)等方式防范生產(chǎn)發(fā)展中的意外風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)彌補(bǔ)貸款損失。在保險(xiǎn)賠付中明確貸款發(fā)放銀行作為優(yōu)先受償人，在本金未全部歸還前，優(yōu)先賠付貸款發(fā)放行，沖抵貧困戶貸款本金。

（五）推進(jìn)扶貧小額信貸與產(chǎn)業(yè)扶貧聯(lián)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)整體系統(tǒng)扶貧 依托鄉(xiāng)村資源稟賦和產(chǎn)業(yè)特色，制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展計(jì)劃和項(xiàng)日庫(kù)資源，將貧困戶扶貧小額信貸納入到整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈條之中，通過聯(lián)營(yíng)、租賃、流轉(zhuǎn)、托管及用工等多種形式建立龍頭企業(yè)與貧困戶之間的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)貧困戶脫貧致富的產(chǎn)業(yè)扶貧日標(biāo)。

注釋

①截至2018年末，全市貧困戶中，喪失勞動(dòng)能力占比8.55%，無(wú)勞動(dòng)能力占比42.2%;患長(zhǎng)期慢性病占比13.6%，患大病占比5.18%，殘疾人口占比11.66%;低保貧困戶占比75.79%。

②備注：扶貧小額信貸多數(shù)于2017年-2018年發(fā)放，三年期占比94.21‰

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