李劍芳 李魯

摘要：我國2012-2018年脫貧攻堅取得顯著成績，貧困人口從9899萬人減少到1660萬人，832個貧困縣中有一半貧困縣已經(jīng)完成摘帽任務(wù)，但現(xiàn)行扶貧機制下扶貧仍存在一些問題需要攻克：農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、主動脫貧積極性不高、高素質(zhì)人才缺乏、特色資源開發(fā)利用不足。并根據(jù)問題提出以下路徑優(yōu)化措施：第一，完善貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);第二，增強貧困戶脫貧積極性;第三，加強高素質(zhì)人才培養(yǎng)和職業(yè)技能培訓(xùn);第四，促進(jìn)特色資源和特色產(chǎn)業(yè)的開發(fā)。

Abstract： China has made remarkable achievements in tackling poverty in 2012-2018. The number of poor people has decreased from 98.99 million to 16.6 million. Half of 832 poor counties have completed the task of removing their hats. However， under the current poverty alleviation mechanism， there are still some problems that need to be tackled： weak rural infrastructure， low initiative in eliminating poverty， lack of high-quality talents， inadequate development and utilization of characteristic resources. According to the problems， the following path optimization measures are put forward： first， to improve infrastructure construction in poor areas; second， to enhance the enthusiasm of poor households to lift themselves out of poverty; third， to strengthen the training of high-quality talents and vocational skills; fourth， to promote the development of characteristic resources and industries.

關(guān)鍵詞：連片特困地區(qū);精準(zhǔn)扶貧; 扶貧路徑優(yōu)化

Key words： several extremely poor areas;precise poverty alleviation;optimizing the path of poverty alleviation

中圖分類號：F061.5 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文章編號：1006-4311（2019）15-0148-03

0 ?引言

我國歷經(jīng)近40年的扶貧，貧困從溫飽型向致富型轉(zhuǎn)變，扶貧開發(fā)工作成效明顯，基礎(chǔ)設(shè)施、教育、醫(yī)療事業(yè)取得突破進(jìn)展，農(nóng)村扶貧面臨著新的形勢。[1]截止2017年我國貧困發(fā)生率為3.1%，貧困總?cè)丝跒?046萬。2015年中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》，把“精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧”提升到打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的基本方略，并提出“十三五”脫貧攻堅的總目標(biāo)：確保到2020年農(nóng)村貧困人口全部脫貧。[2]因此，研究我國扶貧開發(fā)現(xiàn)狀，闡釋成因機理與精準(zhǔn)扶貧優(yōu)化路徑，對于推動國家扶貧政策的順利實施與貧困地區(qū)脫貧致富可起到重要作用。[3]

關(guān)于深度貧困地區(qū)的貧困形成機理和貧困治理研究，學(xué)者們已有諸多成果，根據(jù)研究視角可以分為兩個方面，一是對扶貧現(xiàn)狀及經(jīng)驗的研究，如楊安華（2014）結(jié)合“包容性發(fā)展”和“包容性增長”理論，綜合分析當(dāng)下扶貧開發(fā)與區(qū)域發(fā)展的有機結(jié)合，并據(jù)此構(gòu)建了貧困風(fēng)險評估體系。[4]徐孝勇，封莎（2017）對深度貧困地區(qū)居民自我發(fā)展能力進(jìn)行測算，得出立足資源優(yōu)勢，加強深度貧困地區(qū)農(nóng)戶自我發(fā)展能力內(nèi)部協(xié)調(diào)發(fā)展機制可以促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，從而達(dá)到全面脫貧。[5]周意珍、余子華、楊威（2018）全面梳理和總結(jié)金融扶貧創(chuàng)新經(jīng)驗，認(rèn)為當(dāng)前基層金融精準(zhǔn)扶貧還存在戶貸比考核面臨有效信貸需求不足、叫?！皯糍J企用”后發(fā)展貧困戶個人貸款風(fēng)險、扶貧信貸面臨機構(gòu)或個人貸款責(zé)任與風(fēng)險不匹配導(dǎo)致的積極性調(diào)動困難、扶貧信貸普及性發(fā)展面臨扶貧產(chǎn)業(yè)稀缺性相矛盾等難題。[6]劉長庚、鄭品芳（2018）認(rèn)為現(xiàn)階段教育扶貧沒有達(dá)到預(yù)期效果主要是因為教育精準(zhǔn)扶貧意識不到位、教育理念偏離教育本原、職業(yè)教育整體水平較低，并對此提出相應(yīng)的對策建議。[7]吳國寶（2018）總結(jié)了改革開放以來我國扶貧開發(fā)取得的成就：貧困人口大規(guī)模減少，基本消除了現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的絕對貧困;顯著提高農(nóng)民的生活質(zhì)量，非收入貧困狀況明顯改善;有效遏制和縮小農(nóng)村地區(qū)間的發(fā)展差距;增強貧困人口的信心和發(fā)展能力;產(chǎn)生培養(yǎng)干部、豐富和發(fā)展社會治理經(jīng)驗等溢出效應(yīng)。[8]二是對扶貧績效和治理的研究，如王飛躍、魏艷（2014）針對貴州集中連片特困地區(qū)的扶貧現(xiàn)狀和扶貧績效進(jìn)行評價，對連片特困地區(qū)的脫貧路徑優(yōu)化提出建議。[9]張琦、陳偉偉（2015）對深度貧困地區(qū)扶貧開發(fā)成效進(jìn)行多維動態(tài)評價和灰色關(guān)聯(lián)分析，發(fā)現(xiàn)當(dāng)下扶貧開發(fā)成效成效增速放緩的主要原因包括片區(qū)跨省協(xié)調(diào)聯(lián)動困難、扶貧資金使用效率低且政策支持起效周期長等。是當(dāng)下扶貧開發(fā)成效成效增速放緩的主要原因。[10]蔣卓曄（2018）認(rèn)為綠色減貧是推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧方略的最有效方式，綠色減貧思想對貧困地區(qū)人民思維理念的提升、貧困地區(qū)生態(tài)環(huán)境的改善、實現(xiàn)新時代扶貧資源的有效配置以及實現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧精準(zhǔn)扶貧與區(qū)域經(jīng)濟(jì)的融合發(fā)展都有著重要的意義。[11]汪三貴、劉明月（2018）認(rèn)為健康扶貧是實現(xiàn)脫貧攻堅戰(zhàn)順利實現(xiàn)的重中之重，通過對因病致貧或返貧的作用機理、健康扶貧的主要措施及實施困境的分析，得出健康扶貧實施效果顯著，但存在健康扶貧目標(biāo)理念偏差、醫(yī)療保障水平過高、部分政策利用率較低、醫(yī)療機構(gòu)過度治療和部門機構(gòu)銜接機制不完善等問題。[12]

綜上所述，我國深度貧困地區(qū)在扶貧工作取得了一定成績和經(jīng)驗。但隨著全面脫貧工作進(jìn)入后階段，制約貧困地區(qū)發(fā)展的深層次矛盾依然存在。[13]本文將結(jié)合我國精準(zhǔn)扶貧現(xiàn)狀，揭示貧困地區(qū)致貧原因和扶貧過程中存在的問題，并以系統(tǒng)優(yōu)化精準(zhǔn)扶貧路徑、促進(jìn)扶貧資源配置到真正的貧困戶為目的，為新一輪扶貧攻堅路徑優(yōu)化提供新思路，對推動精準(zhǔn)扶貧的實施、實現(xiàn)全面脫貧和全面建設(shè)小康社會都具有重要的理論價值和現(xiàn)實意義。

1 ?深度貧困地區(qū)現(xiàn)狀

我國連片特困地區(qū)仍具有貧困發(fā)生率高，貧困程度深的特點，如圖1所示。

2016年，14個片區(qū)貧困總?cè)丝?540萬人，貧困發(fā)生率達(dá)到7.4%。貧困率較高的分別是烏蒙山區(qū)（9.9%）、四省藏區(qū)（9.5%）、滇西邊境山區(qū)（9.3%）;即使是水平相對較低的羅霄山區(qū)也達(dá)到了5.0%，貧困程度深。連片特困地區(qū)居民收支情況如圖2所示。

2016年，14個片區(qū)人均可支配收入為9264元，人均支出為7915元，人均收支水平仍處于較低水平，且收入中財產(chǎn)性收入占比少，多依賴于轉(zhuǎn)移支付，坐、等、靠、要情況普遍，自身發(fā)展薄弱，且貧困代際傳播影響較大。

2 ?深度貧困地區(qū)扶貧難點

2.1 農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施落后

我國深度貧困地區(qū)多位于地勢嚴(yán)峻、自然環(huán)境惡劣的偏遠(yuǎn)地區(qū)，公路、水力、供電工程實施難度大，大多數(shù)河流沒有得到妥善處理，水利設(shè)施欠缺且難以發(fā)揮作用，甚至很多偏遠(yuǎn)地區(qū)沒有通電?；A(chǔ)設(shè)施的改造重中之重就是公路的建設(shè)，雖然通路資金投入大，但深度貧困地區(qū)多處于高山峭壁、丘陵低洼的惡劣地勢，許多小道等級低、路況差，村內(nèi)可進(jìn)入性和交通通達(dá)性低，修建道路尤為不易。土地資源不足嚴(yán)重制約了貧困地區(qū)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，農(nóng)業(yè)開發(fā)難度大，價值鏈較低，附加值低。住房問題和教育問題是扶貧的關(guān)鍵所在，居住和教育基礎(chǔ)配套設(shè)施升級困難。例如我國西南連片特困地區(qū)相當(dāng)一部分職能部門缺乏扶貧整合能力，各部門出現(xiàn)職能分工不明確，缺乏統(tǒng)一系統(tǒng)的工作流程，導(dǎo)致扶貧效率低下、扶貧資金投入收益不高;減貧項目及其配套設(shè)施的建設(shè)資金投入不夠，對于產(chǎn)業(yè)不發(fā)達(dá)、財政收入不豐潤的貧困縣來說無疑加大財政壓力，貧困農(nóng)戶大多依靠低保、退耕還林補貼、土地流轉(zhuǎn)收入和糧食補貼，政府發(fā)展資金投入有限，基礎(chǔ)設(shè)施成為精準(zhǔn)扶貧急需解決的首要問題。

2.2 主動脫貧積極性不高

受區(qū)位因素的影響，連片特困地區(qū)資源缺乏、勞動力素質(zhì)低，受農(nóng)作物季節(jié)收成、受補助資金、重大疾病等被動因素影響，人才流失加上產(chǎn)業(yè)發(fā)展困境，使農(nóng)戶收入趨向單一、低效，由于思想覺悟落后，文化素質(zhì)低下且對教育意識不夠重視，嚴(yán)重影響了脫貧的進(jìn)度。深受自身發(fā)展動力不足的局限，貧困戶對政府轉(zhuǎn)移支付過度依賴，“等、要、靠”思想頑固，一旦政府停止扶貧資金供給，又會面臨脫貧再返貧的風(fēng)險。年輕一代或是繼續(xù)附加值低的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，或是外出務(wù)工從事一些勞動密集型工作改善生活，貧困村多為“空巢老人”或留守兒童，甚至為享受貧困帶來“福利”而不愿意“脫貧”，缺乏脫貧主動性。

2.3 高素質(zhì)人才缺乏

教育文化程度低、高素質(zhì)人才缺乏嚴(yán)重制約了貧困地區(qū)將資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，一方面，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的欠缺和投資環(huán)境的限制，農(nóng)業(yè)企業(yè)投資小，影響力不大，產(chǎn)出慢、風(fēng)險高，大部分民間資本投資意愿小，原存的小型工業(yè)企業(yè)都為發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)移的技術(shù)升級緩慢企業(yè)，多為勞動密集型產(chǎn)業(yè)，生存環(huán)境和工資待遇無法吸引外來務(wù)工者，交通不便等基建問題又阻礙了本地工業(yè)幫扶貧困戶，文化教育制約思想觀念，阻礙了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。另一方面，受貧困地區(qū)教育水平的影響，創(chuàng)業(yè)者專業(yè)素質(zhì)欠缺，甚至多數(shù)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)者都是低學(xué)歷人才，缺乏專業(yè)知識和技能培訓(xùn)，缺乏企業(yè)經(jīng)營和管理的知識儲備和能力，在企業(yè)管理、經(jīng)營觀念、產(chǎn)品研發(fā)和銷售渠道等方面缺乏專業(yè)知識支撐。

2.4 特色資源開發(fā)利用不足

我國深度貧困地區(qū)有豐富的礦產(chǎn)資源、生物資源、旅游資源等資源，產(chǎn)業(yè)扶貧首先需發(fā)掘當(dāng)?shù)靥厣Y源優(yōu)勢，努力引導(dǎo)龍頭企業(yè)成為產(chǎn)業(yè)核心，大多數(shù)貧困地區(qū)特色資源市場尚未開發(fā)，特色產(chǎn)業(yè)與經(jīng)營者之間缺乏聯(lián)動關(guān)系，沒有有效的合同約束機制，以及特色產(chǎn)業(yè)在技術(shù)研發(fā)和市場宣傳力度的不到位，導(dǎo)致具有特色資源的產(chǎn)品很難銷到外地，即使有固定銷售渠道，也無法規(guī)模量產(chǎn)。特色產(chǎn)業(yè)的培育是一個漫長的過程，很多貧困戶往往不能對市場進(jìn)行正確評估，無法承擔(dān)特色產(chǎn)業(yè)的投資風(fēng)險，而對產(chǎn)業(yè)扶貧失去信心。鄉(xiāng)村旅游業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村休閑度假產(chǎn)業(yè)缺乏足夠的市場引導(dǎo)，造成資源浪費，并且特色產(chǎn)業(yè)投入不足、基礎(chǔ)設(shè)施難建、文明程度低，導(dǎo)致特色資源開發(fā)困難重重。片區(qū)大多農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條短，龍頭企業(yè)規(guī)模小，尚未形成特色扶貧產(chǎn)業(yè)的支柱，加之深度貧困地區(qū)金融、信息、市場、技術(shù)等綜合服務(wù)能力缺乏，嚴(yán)重制約特色產(chǎn)業(yè)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的后續(xù)動力，特色資源開發(fā)利用是貧困農(nóng)戶增收脫貧的必要之路。

3 ?精準(zhǔn)扶貧的路徑優(yōu)化

3.1 完善貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

首先，完善貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)該加大對深度貧困地區(qū)的資金投入，加強與貧困地區(qū)的聯(lián)系，利用專門的技術(shù)人才，對貧困地區(qū)的自然地理條件進(jìn)行深度探測，優(yōu)先對交通閉塞的地區(qū)實施公路建造，改善交通情況，加大內(nèi)外人員流動，暢達(dá)交通運輸線。其次，完善供電系統(tǒng)，利用地勢等自然條件發(fā)展風(fēng)力發(fā)電、光伏發(fā)電。再次，大力度引導(dǎo)貧困地區(qū)人民因地制宜的種植特色農(nóng)作物，如新疆地區(qū)光照條件好，非常適合種植水果，西南地區(qū)山區(qū)較多，就大力發(fā)展林業(yè)，丘陵地區(qū)，可以發(fā)展?；~塘，克服地理環(huán)境所帶來的困難，實現(xiàn)真正意義上的因地制宜。最后，促進(jìn)企業(yè)、銀行、政府三者相輔相成，構(gòu)建組織、資金、政策互相支持的內(nèi)在保障體系，全方位為貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供有利支持。

3.2 增強貧困戶脫貧積極性

脫貧又返貧嚴(yán)重挫傷貧困戶的脫貧積極性，提高貧困地區(qū)農(nóng)戶的思想觀念，才能提高貧困戶的生存、生活觀念，提高脫貧積極性和主動性，增強貧困戶的脫貧信心，使得扶貧工作持續(xù)穩(wěn)定進(jìn)行。單純依靠政府轉(zhuǎn)移支付只能幫助貧困農(nóng)戶短暫脫貧，貧困戶只會加強對政府補助的依賴，因此，幫助貧困戶樹立脫貧信心，在制定政府財政補貼和低保享受政策時，應(yīng)對有勞動能力的貧困戶制定出更加細(xì)化的優(yōu)惠政策享受期限，以增強貧困人口擺脫貧困的積極性;對于身患?xì)埣不蛑卮蠹膊〉奶乩粢龊锰乩У貐^(qū)心理扶貧工作，創(chuàng)新扶貧模式，綜合運用獎勵、風(fēng)險補償?shù)冉?jīng)濟(jì)手段，鼓勵貧困戶自主發(fā)展，構(gòu)建導(dǎo)向激勵機制，增強貧困戶的脫貧信心。扶貧部門不能簡單撥款，更要傾聽貧困者的心聲，充分了解貧困戶的真正需求和意見，并給予及時回應(yīng)和合理幫助，幫助貧困戶的正當(dāng)利益和訴求得到妥當(dāng)處理，提高貧困戶脫貧的信心和積極性。

3.3 加強高素質(zhì)人才培養(yǎng)和職業(yè)技能培訓(xùn)

“治貧先治愚，扶貧先扶智”?，F(xiàn)階段對貧困地區(qū)的扶貧幫扶措施大多集中在物質(zhì)幫扶，貧困戶的精神生活也需引起重視，因而要大興教育，從思想根源上解決自身發(fā)發(fā)展問題，防止貧困的代際傳遞，教育扶貧有利于提高人口文化素質(zhì)，培養(yǎng)居民勞動能力和職業(yè)素養(yǎng)，解決貧困地區(qū)“用工難”問題，要加強對教育事業(yè)的投資，首先轉(zhuǎn)變貧困戶對教育的正確認(rèn)識，強化教育扶貧的宣傳，對貧困戶子女的讀書問題給予更多的補助，監(jiān)督撥款發(fā)放時間和力度，嚴(yán)格貫徹義務(wù)教育的任務(wù)，保障每個未成年應(yīng)享受的受教育權(quán)利，加大排查因家庭困難而輟學(xué)的學(xué)生，此外鼓勵中等職業(yè)、技術(shù)學(xué)校加大教育培訓(xùn)力度，不斷提升貧困地區(qū)居民素質(zhì)，緩解貧困代際傳遞和頑固性貧窮。依據(jù)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展的方向加強基礎(chǔ)教育、組建職業(yè)創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)班、對參與就業(yè)培訓(xùn)的貧困戶給予適當(dāng)資金補助等優(yōu)惠政策，培養(yǎng)貧困戶的職業(yè)能力，定向培養(yǎng)婦女和老人再就業(yè)，增強貧困農(nóng)戶自身發(fā)展動力。

3.4 促進(jìn)特色資源和特色產(chǎn)業(yè)的開發(fā)

我國南北自然條件、生態(tài)環(huán)境、人文風(fēng)俗等資源稟賦差異較大，不同貧困地區(qū)要科學(xué)分析自身資源，挖掘資源的內(nèi)在價值，找準(zhǔn)片區(qū)內(nèi)資源稟賦、區(qū)位條件、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)等和市場需求的共振點，因地制宜的探索優(yōu)勢資源產(chǎn)業(yè)化發(fā)展路徑。另外，加快培育特色產(chǎn)業(yè)龍頭企業(yè)，對龍頭企業(yè)在土地、資金、融資等方面給予具體的有針對性的扶持政策，促進(jìn)了核心企業(yè)的綜合競爭力。在培育特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展時，要加強要素保障，為集群內(nèi)的企業(yè)實行強強聯(lián)合、分工協(xié)作，營造良好的成長環(huán)境，鼓勵民間資本緊跟市場潮流，發(fā)展符合市場需求的產(chǎn)業(yè)，不斷延長產(chǎn)業(yè)鏈條，增加產(chǎn)品附加值。

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