莊婷婷

一、引言

土地財政是一個具有中國特色的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，它對中國經(jīng)濟(jì)增長的利弊分析一直以來學(xué)界充滿爭議。

一部分學(xué)者認(rèn)為土地財政通過增加地方政府財政收入，提高了固定資產(chǎn)投資，促進(jìn)地方政府的投資熱度，從而推動了經(jīng)濟(jì)增長。杜雪君、黃忠華和吳次芳（2009）根據(jù)我國1998-2005年31個省份的面板數(shù)據(jù)分析土地財政與經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)系，他們的研究結(jié)果表明土地財政能夠有效提高地方政府的財政收入，從而促進(jìn)了地方財政支出的增長，推動了固定資產(chǎn)投資的增加，進(jìn)而帶來經(jīng)濟(jì)增長的實現(xiàn)。謝安憶（2011）認(rèn)為土地財政是地方政府的主要收入來源，為了保證這一收入來源的穩(wěn)定與持續(xù)增長，地方政府存在增加政府投資以提高賣地收入的激勵，而政府投資的增加能夠有效帶動地方經(jīng)濟(jì)的增長。

然而另一部分學(xué)者則持相反的觀點，他們認(rèn)為土地財政所帶來的經(jīng)濟(jì)增長是短期效益，從長期來看，經(jīng)濟(jì)增長如果過度依賴于土地財政，誘發(fā)的地方財政壓力加大，事權(quán)與財權(quán)不平衡加深，房價飛漲，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡，最終經(jīng)濟(jì)增長將陷入危險的境地。李邭 、洪國志（2013）認(rèn)為房地產(chǎn)市場在土地財政的作用下易形成寡頭壟斷的微觀結(jié)構(gòu)，使得政府難于實現(xiàn)對于房地產(chǎn)市場的價格調(diào)控，并且受制于不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展長度差異，土地出讓收益也不盡相同，這又反映出了地方政府不同的土地融資能力，這一融資能力差異又逐漸反映成地方經(jīng)濟(jì)差異，加大了地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距。辛波、于淑俐（2010）則認(rèn)為國內(nèi)生產(chǎn)總值不是土地財政的格蘭杰因，但是土地財政確是國內(nèi)生產(chǎn)總值的格蘭杰果，土地財政對于推動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展有一定的作用，然而，經(jīng)濟(jì)增長過度依賴土地財政，則有可能威脅國家糧食安全，造成社會不穩(wěn)定發(fā)展，提高居民的購房壓力，同時可能會加大地方政府的尋租空間。

在以上學(xué)者的分析中，往往只側(cè)重于土地財政對經(jīng)濟(jì)增長的促進(jìn)面或抑制面中的一方，沒有確切地去說明土地財政對經(jīng)濟(jì)增長究竟是利大于弊還是弊大于利。土地財政對經(jīng)濟(jì)增長的影響是利弊兼而有之的，僅分析其中一方面并不能確切的揭露土地財政的實際效應(yīng)。因此本文的創(chuàng)新點在于同時分析土地財政對經(jīng)濟(jì)增長的利與弊，并對其利弊進(jìn)行比較和說明。

二、土地財政、房地產(chǎn)與經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)系

近年來，中國地方政府對于土地財政的依賴度一直在不斷提升，其中土地出讓金的數(shù)值及其占地方政府財政收入的比重也在逐步攀升。

從土地出讓的面積來看，2003年為19.36萬公頃，2011年則為33.51萬公頃，增長了42.22%；土地出讓金方面，2003年為0.54萬億元，2011年則爆炸性地增長至3.21萬億元，增幅高達(dá)492.59%；從土地出讓金在財政收入中的占比來看，該比重已經(jīng)由2003年的25%上漲到了2011年的31%?？梢?，對于地方政府來說，從土地財政模式中獲得的“土地出讓金”已經(jīng)成為了主要的財政收入來源，在分稅制改革造成的財權(quán)和事權(quán)嚴(yán)重不匹配的大背景下，地方政府為了應(yīng)付日益高漲的財政開支和償債壓力，對土地財政的依賴度勢必會不斷加深。

另一方面，土地財政又刺激了房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展繁榮。房地產(chǎn)業(yè)的繁榮吸收了社會大量的閑散資金，從而使得房地產(chǎn)公司能夠持續(xù)保持高漲的買地需求，各高房價城市近年在土地拍賣中高價“地王”的出現(xiàn)便印證了這一觀點。一旦房價下跌，房地產(chǎn)市場勢必陷入蕭條，房地產(chǎn)市場的蕭條將導(dǎo)致地方政府土地出讓價格的下跌，而這將進(jìn)一步影響政府的售地規(guī)模，使得地方政府所能獲得的土地出讓金收益下降，從而導(dǎo)致財政收入的減少。因此，地方政府在保持高額的財政收入的激勵以及政績壓力下，勢必要鼓勵當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)業(yè)的發(fā)展，而為了鼓勵房地產(chǎn)業(yè)的繁榮便需要不斷擴(kuò)建城區(qū)或者進(jìn)行城市投資，房地產(chǎn)業(yè)的興盛又導(dǎo)致了新的高額土地拍賣的成交，如此循環(huán)，地方政府日漸對土地財政“上癮”。

然而讓人憂心的是，土地財政一方面在鼓勵了房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展繁榮的同時，也加速了社會資金從工業(yè)或者制造業(yè)等實體經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的抽離。由于行業(yè)利潤率的差異，社會資金勢必都逃離利潤率相對較低的實體經(jīng)濟(jì)行業(yè)而涌入至房地產(chǎn)相關(guān)行業(yè)中去。同時，房地產(chǎn)領(lǐng)域吸收了大量的社會資金后，又推高了其他行業(yè)企業(yè)的融資成本。另一方面，政府對房地產(chǎn)業(yè)的重視也暗含了政府對于工業(yè)或者制造業(yè)等實體經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的忽視。同時實體經(jīng)濟(jì)的邊緣與空心化，又導(dǎo)致其對地方政府的財政收入貢獻(xiàn)率低，加劇了地方政府對其支持的不足。因此對于實體經(jīng)濟(jì)來說，這雙重重壓導(dǎo)致的結(jié)果是融資成本提高，增速下滑，連年疲軟不振。對房地產(chǎn)業(yè)的過度依賴，并且依靠房地產(chǎn)業(yè)帶動經(jīng)濟(jì)的發(fā)展模式在國外的大型經(jīng)濟(jì)體中幾乎沒有存在。由于對房地產(chǎn)的過度依賴，導(dǎo)致地方政府對土地財政的過度依賴，有可能造成地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中所起到的作用被扭曲和變異。同時地方的社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)面臨失衡的危險，由于房地產(chǎn)業(yè)的繁榮導(dǎo)致利潤率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于實體經(jīng)濟(jì)，大量企業(yè)放棄實業(yè)，轉(zhuǎn)型為房地產(chǎn)公司，導(dǎo)致了實體經(jīng)濟(jì)的低迷以及房地產(chǎn)泡沫化的潛在危險。

三、政策建議

從上文的分析中我們可以看出伴隨著地方政府對于土地財政依賴的加劇，實體經(jīng)濟(jì)尤其是工業(yè)領(lǐng)域發(fā)展就會愈發(fā)受限，對于現(xiàn)在實體經(jīng)濟(jì)萎靡不前的情況來說可謂是雪上加霜，因此要振興實體經(jīng)濟(jì)，減少地方政府對土地財政的依賴也是當(dāng)務(wù)之急。實體經(jīng)濟(jì)茁壯成長，也能幫助地方政府實現(xiàn)財政增收，從而減少對土地財政的依賴。

從土地財政的角度來看，主要須實現(xiàn)“開源”擴(kuò)大政府其他財政收入渠道以及改革政績評估體制：

第一，要完善我國的財稅體制，實現(xiàn)進(jìn)一步的深化改革。要根據(jù)實際事權(quán)，明確劃分中央與地方政府的財政收支區(qū)域以及行政管理權(quán)限，使得財權(quán)和事權(quán)能夠?qū)崿F(xiàn)匹配。在事權(quán)方面，中央與地方的事權(quán)范圍需要進(jìn)一步合理劃分，明確各自的行動義務(wù)與支出責(zé)任。全國性的公共產(chǎn)品，如教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老等，這方面的責(zé)任應(yīng)該更多的由中央來進(jìn)行承擔(dān)，而不是過多的將這部分壓力施加在地方政府身上。在財權(quán)方面，中央在一定程度內(nèi)將財權(quán)下放地方，擴(kuò)大地方稅權(quán)，增加地方財政收入，減輕其財政負(fù)擔(dān)，使地方政府能夠減少對土地財政的依賴，同時更有余裕的完成地方政府的相應(yīng)職責(zé)。為了讓地方政府的財政收入在長期內(nèi)能夠穩(wěn)步穩(wěn)健的發(fā)展，實現(xiàn)地方稅收的獨立穩(wěn)定，中央可以在適當(dāng)監(jiān)管的前提下，賦予地方政府靈活的稅種選擇以及稅率調(diào)整的權(quán)利。

第二，建立公平、合理、有效的政府間轉(zhuǎn)移支付制度。規(guī)范政府之間的良性與公平競爭，保證轉(zhuǎn)移支付制度可以兼顧同級地方政府之間、上下級政府之間的利益平衡，從而實現(xiàn)更為科學(xué)、穩(wěn)定、嚴(yán)密地運轉(zhuǎn)。避免資金轉(zhuǎn)移不平衡導(dǎo)致地方政府財政實力上的“馬太效應(yīng)”，從而導(dǎo)致地方政府財政實力差距的擴(kuò)大。

第三，設(shè)立地方財政穩(wěn)定基金，地方政府財政也養(yǎng)成“儲蓄”習(xí)慣，將短期中的超額財政收入存儲以應(yīng)付可能發(fā)生的財政風(fēng)險，實現(xiàn)地方財政收入的可持續(xù)增長。在地方政府對土地財政依賴不斷加深的前提下，房地產(chǎn)市場的波動極易傳導(dǎo)至土地市場，引發(fā)地方政府財政風(fēng)險。因此設(shè)立相應(yīng)的地方財政穩(wěn)定基金，能夠有效應(yīng)對地方政府的突發(fā)性財政收入短缺，同時幫助政府平穩(wěn)擺脫對土地財政的依賴。

第四，讓農(nóng)民能夠參與到土地轉(zhuǎn)讓的市場之中，避免土地市場中地方政府“一家獨大”的局面。改變地方政府對土地的壟斷局面，對用地性質(zhì)與規(guī)模實現(xiàn)嚴(yán)格審批和把控，降低地方政府違法出讓土地行為的發(fā)生率。同時將土地納入流通市場之中，讓失地農(nóng)民參與到市場中來，使農(nóng)民能從土地轉(zhuǎn)讓中獲利，增加農(nóng)民收入，實現(xiàn)社會的和諧與穩(wěn)定。

第五，征收物業(yè)稅，為地方政府財政增開稅源，實現(xiàn)地方政府在土地財政以外的其他可持續(xù)性財政收入的獲得。同時用稅收制度逐步替代現(xiàn)行的土地出讓金制度，也可以打擊尋租行為，遏制非法出讓土地的現(xiàn)象。物業(yè)稅又叫做財產(chǎn)稅或者地產(chǎn)稅，他是指對擁有或承租土地及房屋的個人或單位征收一定的稅款，該稅款額會隨著不動產(chǎn)在市場中的價值提升而提高。物業(yè)稅相比于現(xiàn)行的土地出讓金制度，優(yōu)點顯著，具有確定的征管范圍，明確的稅種地方，同時便于稅收管理。同時征收物業(yè)稅，也有利于改革我國不動產(chǎn)市場上“重流轉(zhuǎn)，輕保有”的情況。

最后，建立更為專業(yè)有效的政績評估體制。改變過去以經(jīng)濟(jì)增長為中心的單一目標(biāo)，改變過去以GDP、財政收入為衡量標(biāo)準(zhǔn)的簡單粗暴方式，要將居民公共福利、社會環(huán)保等其他要素納入進(jìn)地方官員的政績評估體制之中。經(jīng)濟(jì)增長并不“為量是從”，官員應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變觀念，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不應(yīng)僅僅重視數(shù)量，更應(yīng)該重視質(zhì)量。改革現(xiàn)有的政績考核體制，除了原有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展數(shù)量指標(biāo)外，還應(yīng)該考核經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量、社會環(huán)保情況、公共社會效益等等。要真正切實做到可持續(xù)發(fā)展，不只看重經(jīng)濟(jì)發(fā)展的短期利益，要注重經(jīng)濟(jì)在未來長期的可持續(xù)發(fā)展能力。

從實體經(jīng)濟(jì)的角度，在緩解土地財政現(xiàn)象的基礎(chǔ)之上，更要進(jìn)一步減少實體經(jīng)濟(jì)的資本逃離，將更多的社會閑散資金投入到實體經(jīng)濟(jì)之中，助力實體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。社會資本選擇實體經(jīng)濟(jì)而非房地產(chǎn)業(yè)，可以為房地產(chǎn)和土地市場降溫，減少對土地財政的依賴。

第一，目前的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)亟待轉(zhuǎn)型與升級，扭轉(zhuǎn)目前經(jīng)濟(jì)中的“房地產(chǎn)化”趨勢，轉(zhuǎn)變將房地產(chǎn)業(yè)作為經(jīng)濟(jì)增長推手的依賴性。目前，社會大量資金，包括企業(yè)投資、銀行貸款、普通居民投融資等，都大量投入于房地產(chǎn)之中，社會對于房價看漲預(yù)期明顯，也在一定程度上促進(jìn)了房價的攀升，又反過來加重了地方政府對于土地財政的依賴度，同時惡化了實體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展空間。所以，要盡快改變目前的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，減少房地產(chǎn)業(yè)對社會閑散資金的吸收能力，引導(dǎo)資本流向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)，為實體經(jīng)濟(jì)輸送與創(chuàng)造血液，為實體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展創(chuàng)造空間。

第二，政府要減少實體經(jīng)濟(jì)企業(yè)在納稅過程中的成本，完善相應(yīng)的納稅服務(wù)，提供良好的納稅環(huán)境，簡化納稅程序，優(yōu)化納稅手段，改革納稅方法。使企業(yè)能夠安心納稅，自覺納稅，減少企業(yè)的偷漏稅行為，從而在一定程度上實現(xiàn)地方政府土地財政以外的收入增加。

第三，加大金融支持實體經(jīng)濟(jì)的力度，引導(dǎo)資本流向，完善金融服務(wù)體系，解決企業(yè)“融資難”問題。引導(dǎo)資金流入實體經(jīng)濟(jì)，降低實體經(jīng)濟(jì)的貸款利率。規(guī)范民間資本的存在與發(fā)展，完善相應(yīng)的法律法規(guī)，合理引導(dǎo)民間資本投入實體經(jīng)濟(jì)中來，避免過去民間資本發(fā)展無序化、無法可依、難于管理的現(xiàn)象，使民間資本成為實體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一大助力。同時，建立多層次的金融服務(wù)信貸體系，從而能根據(jù)企業(yè)規(guī)模以及發(fā)展程度的不同，提供不同的金融支持。對于中小型企業(yè)，設(shè)立專項點對點的金融服務(wù)機(jī)構(gòu)，增強(qiáng)中小企業(yè)的資本實力，降低其融資成本。

最后，政府出面建立幫助實體經(jīng)濟(jì)的公共投融資服務(wù)平臺，并且對于金融風(fēng)險要加強(qiáng)管理和監(jiān)督。政府設(shè)立投融資的公共服務(wù)平臺，能夠為企業(yè)與金融機(jī)構(gòu)搭建橋梁，使得金融資本與企業(yè)的資本需求能夠更好更快的相互吻合，從而既解決了企業(yè)融資難的問題，又提高了資本的利用與使用效率。同時政府要設(shè)立針對金融風(fēng)險的完備管控機(jī)制，監(jiān)督資本流向以防止其過度流入于泡沫高發(fā)領(lǐng)域，針對金融機(jī)構(gòu)規(guī)模大小、市場地方設(shè)立分層監(jiān)管體系，科學(xué)有效地實現(xiàn)全方面的金融監(jiān)管。