高淑芳

摘 要：本文通過某省對扶貧專項(xiàng)資金開展績效評價工作的案例，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、發(fā)現(xiàn)問題、剖析原因并提出績效改進(jìn)建議，為提高財(cái)政扶貧專項(xiàng)資金使用績效，以更經(jīng)濟(jì)的投入、更有效率的實(shí)施獲得更好的扶貧效果提供借鑒和改進(jìn)思路。

關(guān)鍵詞：專項(xiàng)資金；脫貧攻堅(jiān)；績效評價

1 項(xiàng)目背景

黨的十八大以來，以習(xí)近平主席為核心的黨中央把脫貧攻堅(jiān)納入“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局，擺到治國理政的重要位置，吹響了打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的進(jìn)軍號。黨的十九大明確作出了“中國特色社會主義進(jìn)入新時代”和 “我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾”的重要判斷。

脫貧攻堅(jiān)是政府公共職能。近年來，財(cái)政支出需求不斷擴(kuò)大，財(cái)政收入持續(xù)下降，二者之間的不平衡由于經(jīng)濟(jì)下行客觀壓力和減費(fèi)降稅等一系列惠民舉措呈現(xiàn)擴(kuò)大趨勢，提高財(cái)政資金支出效率和使用績效時不我待。自2002年十一屆全國人大五次會議預(yù)算審查結(jié)果報告提出要“健全支出績效考評機(jī)制，加強(qiáng)預(yù)算績效管理，提高資金使用效益”以來，中央及各地試點(diǎn)探索、完善制度，十九大提出了“全面實(shí)施績效管理”，2018年中共中央、國務(wù)院出臺了《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》，擬通過全面實(shí)施預(yù)算績效管理為關(guān)鍵點(diǎn)和突破口，旨在推動財(cái)政資金聚力增效，以提高公共服務(wù)供給質(zhì)量。

2 基本情況

2.1 項(xiàng)目概況

省貫徹國家精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧方略，結(jié)合人口多、底子薄、欠發(fā)達(dá)、不平衡的實(shí)際省情，制定該省扶貧規(guī)劃和方案，安排財(cái)政專項(xiàng)資金，著力改善民生，夯實(shí)發(fā)展基礎(chǔ)，推動貧困地區(qū)和貧困人口限期脫貧。根據(jù)中省文件，財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金是指中央和地方各級財(cái)政預(yù)算安排用于支持農(nóng)村貧困地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、國有貧困農(nóng)場、國有貧困林場等加快經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，改善扶貧對象基本生產(chǎn)生活條件，增強(qiáng)其自我發(fā)展能力，幫助提高收入水平，促進(jìn)消除農(nóng)村貧困現(xiàn)象的專項(xiàng)資金。財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金按使用方向分為發(fā)展資金、以工代賑資金、少數(shù)民族發(fā)展資金、國有貧困農(nóng)場扶貧資金、國有貧困林場扶貧資金、扶貧貸款財(cái)政貼息資金及其他財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金。為更好地發(fā)揮財(cái)政扶貧專項(xiàng)資金支出績效，用更少的錢辦更多的事，該省對財(cái)政扶貧專項(xiàng)資金支出績效自評的基礎(chǔ)上對其中的發(fā)展資金開展復(fù)評工作。

2.2 抽樣原則

根據(jù)資金量大，分布面寬，代表性強(qiáng)，社會關(guān)注度高的原則，選擇其中8個貧困縣開展現(xiàn)場評價，抽樣資金占全省發(fā)展資金總額的9.56%，樣本具有代表性。

2.3 指標(biāo)設(shè)計(jì)

結(jié)合扶貧專項(xiàng)（產(chǎn)業(yè)發(fā)展）資金的特點(diǎn)和政策目標(biāo)要求，參考財(cái)政部《預(yù)算績效評價共性指標(biāo)體系框架》，按照結(jié)果導(dǎo)向、優(yōu)化決策、規(guī)范管理、提高績效的目標(biāo)要求，對財(cái)政扶貧（產(chǎn)業(yè)發(fā)展）專項(xiàng)資金按項(xiàng)目決策、項(xiàng)目管理和項(xiàng)目績效三個一級指標(biāo)，分解為18個二級指標(biāo)和30個三級指標(biāo)，詳見下表1。

2.4 總體評價

總體上看，決策依據(jù)充分，總體目標(biāo)清晰，完成了各評價年度省委、省政府確定的扶貧移民民生工程目標(biāo)和“十二五”、“十三五”規(guī)劃的階段目標(biāo)任務(wù)，評價結(jié)果等級為優(yōu)。通過評價，該省在財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金的預(yù)算安排及使用方面有成功經(jīng)驗(yàn)，也取得了較好的成績，但也存在可以進(jìn)一步提高績效、需要改進(jìn)的地方。

3 評價結(jié)果

3.1 取得的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)

一是明確目標(biāo)任務(wù)，細(xì)化量化可考。

該省扶貧和移民工作局根據(jù)省政府辦公廳各年度重點(diǎn)任務(wù)和目標(biāo)要求，和專項(xiàng)資金一起分解下達(dá)目標(biāo)任務(wù)至各地，根據(jù)清晰量化的目標(biāo)任務(wù)分解表對樣本縣進(jìn)行核實(shí)確認(rèn)，均按時按量完成任務(wù)，部分縣超額完成任務(wù)。

二是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，逐級貫徹落實(shí)。

該省根據(jù)中央精神及時印發(fā)扶貧開發(fā)綱要，在黨的委員會議上通過《集中力量打贏扶貧開發(fā)攻堅(jiān)站、確保同步全面建成小康社會的決定》，省人民代表大會常務(wù)委員會公告頒發(fā)全省《農(nóng)村扶貧開發(fā)條例》，省人民政府印發(fā)《十三五脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃》，在總體規(guī)劃引導(dǎo)下出臺基礎(chǔ)設(shè)施、文化、產(chǎn)業(yè)、衛(wèi)生等扶貧專項(xiàng)規(guī)劃，并確定責(zé)任部門和責(zé)任人；財(cái)政、發(fā)改、扶貧移民部門聯(lián)合頒發(fā)《扶貧專項(xiàng)資金管理辦法》；簡政放權(quán)，由省人民政府辦公廳出臺文件，按責(zé)任、權(quán)力、資金、任務(wù)“四到縣”建立扶貧審批權(quán)下放制度。通過上述措施，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，制度先行，確保正確的決策貫徹落實(shí)。

三是科學(xué)分配資金，提高管理效率。

根據(jù)該省專項(xiàng)資金管理辦法，財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金主要投向中央和省確定的連片特困地區(qū)和扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣，分配時圍繞減貧工作目標(biāo)，按照規(guī)劃分配、因素測算、據(jù)實(shí)據(jù)效等方法進(jìn)行分配，由該省財(cái)政廳會同省扶貧移民局根據(jù)年度扶貧工作計(jì)劃，擬定財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金（發(fā)展資金）分配方案，報分管省領(lǐng)導(dǎo)審定后，按責(zé)任、權(quán)力、資金、任務(wù)“四到縣”的扶貧審批權(quán)下放制度，給予項(xiàng)目縣更多實(shí)施自主權(quán)，提高專項(xiàng)資金管理使用效率，確保扶貧工作實(shí)效。

四是完善制度建設(shè)，強(qiáng)化內(nèi)部控制。

為確保資金安全，在簡政放權(quán)的基礎(chǔ)上，該省各級管理部門積極做好相關(guān)服務(wù)和管理工作。通過完善制度建設(shè)，加強(qiáng)內(nèi)部控制管理，將權(quán)力約束在制度的籠子里，確保資金安全。如：省財(cái)政廳、省發(fā)展改革委、省扶貧移民局《關(guān)于印發(fā)<*省財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金管理辦法>的通知》對項(xiàng)目資金的預(yù)算與分配、使用與撥付、管理與監(jiān)督進(jìn)行了明確?！?省財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金項(xiàng)目公告公示實(shí)施辦法》《*省財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金縣級財(cái)政報賬制實(shí)施辦法》、《*省財(cái)政支出績效評價管理辦法》等辦法，細(xì)化明確了公告公示的主體、內(nèi)容、方式和市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）三級資金監(jiān)管責(zé)任及績效評價的細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)和具體程序。通過改進(jìn)服務(wù)方式，提升公共服務(wù)質(zhì)量和效率。如：農(nóng)業(yè)部門向每個村派駐農(nóng)技員，指導(dǎo)農(nóng)戶提高種植和養(yǎng)殖水平等。

五是自評為主抽（復(fù)）評為輔，全面落實(shí)績效管理。為提高財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金使用績效，更好的完成脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)任務(wù)，該省開展了以自評、委托中介機(jī)構(gòu)抽評和專項(xiàng)績效評價、省財(cái)政投資評審機(jī)構(gòu)復(fù)評等方式對扶貧專項(xiàng)資金開展績效評價，根據(jù)評價結(jié)果指導(dǎo)改進(jìn)專項(xiàng)資金預(yù)算分配與管理，提高資金使用實(shí)效。

通過上述管理，納入復(fù)評的地區(qū)均能夠按照相關(guān)文件要求，結(jié)合實(shí)施地扶貧規(guī)劃，編制扶貧項(xiàng)目年度實(shí)施方案并安排實(shí)施。按期完成各年度目標(biāo)任務(wù)。

3.2 項(xiàng)目效益實(shí)現(xiàn)情況（根據(jù)問卷調(diào)查結(jié)果）

該次評價采取隨機(jī)抽樣方式，對8個樣本縣中16個村/鎮(zhèn)農(nóng)戶開展?jié)M意度調(diào)查。其中：31%是貧困戶，滿意度90.22%；53%是脫貧戶，滿意度92.52%；16%是非貧困戶，滿意度93.89%；綜合滿意度為90.85%。主要反映在以下五個方面，一是基礎(chǔ)設(shè)施得到加強(qiáng)，綜合滿意度為91.79%。被抽查地區(qū)硬化路、生活用電、廣播電視、通信網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施基本實(shí)現(xiàn)了全覆蓋。二是社會事業(yè)得到發(fā)展，綜合滿意度為92.14%。被抽查地區(qū)均實(shí)現(xiàn)了九年義務(wù)教育、新型農(nóng)村養(yǎng)老和醫(yī)療保險全覆蓋，教育水平和醫(yī)療保障水平得到了較好提升。三是家庭收入得到增加，綜合滿意度為90.77%。四是對幫扶方式普遍滿意，綜合滿意度為92.14%。五是對幫扶成效普遍滿意，綜合滿意度為93.33%。

從以上五組數(shù)據(jù)和現(xiàn)場座談情況反映，總體滿意度非貧困戶要好于脫貧戶，脫貧戶要好于貧困戶。一是扶貧工作的整體效應(yīng)，帶動區(qū)域內(nèi)所有農(nóng)戶受益；二是觀念差異。本次問卷調(diào)查反映，希望可以得到更多的技術(shù)扶持的非貧困戶、貧困戶、脫貧戶的比例分別為41.18%、29.17%、18.37%，非貧困戶自主學(xué)習(xí)、尋求自身發(fā)展的需求更強(qiáng)烈。因此在扶貧的同時亦要激發(fā)貧困戶脫貧的主觀能動性，促使其轉(zhuǎn)變觀念才能從根本上脫貧。三是扶貧工作方式還可進(jìn)一步優(yōu)化和改進(jìn)。例如統(tǒng)籌考慮農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃，產(chǎn)業(yè)扶持周轉(zhuǎn)金結(jié)合農(nóng)村人口年齡分布特點(diǎn)尋求“造血”機(jī)能扶持方式，加大技術(shù)扶持、項(xiàng)目選擇和指導(dǎo)，探索農(nóng)村電商的推廣使用等。

3.3 需要改進(jìn)的方面

一是項(xiàng)目安排科學(xué)性有待進(jìn)一步提高。該次評價發(fā)現(xiàn)被評價地區(qū)項(xiàng)目入庫未見項(xiàng)目實(shí)施村現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施等資產(chǎn)現(xiàn)狀的記錄與分析資料。按預(yù)算法中第三十二條規(guī)定：安排預(yù)算應(yīng)考慮資產(chǎn)存量情況。

二是項(xiàng)目管理水平有待進(jìn)一步提高。

1）部分地區(qū)財(cái)務(wù)核算不規(guī)范，會計(jì)基礎(chǔ)工作薄弱。如：個別地區(qū)財(cái)務(wù)核算軌跡不清晰、現(xiàn)金大額支付及賬簿設(shè)置不正確等。

2）個別地區(qū)項(xiàng)目管理不嚴(yán)格，存在管理風(fēng)險。如：項(xiàng)目管理原始資料不完整；驗(yàn)收資料和基礎(chǔ)資料主要信息缺失等。

3）農(nóng)村專業(yè)合作社財(cái)務(wù)基礎(chǔ)薄弱，監(jiān)管不夠，貧困戶利益缺乏保障。農(nóng)村專業(yè)合作社風(fēng)險意識不足，尤其是種養(yǎng)殖業(yè)專業(yè)合作社，未計(jì)提風(fēng)險基金，若遇氣候、疾病等不利因素影響而導(dǎo)致停產(chǎn)停業(yè)，存在無法保障村集體或貧困戶正常收益的風(fēng)險；部分農(nóng)村專業(yè)合作社內(nèi)部控制制度不完善或未對合作社的財(cái)務(wù)進(jìn)行公示，未見第三方審計(jì)或政府監(jiān)管，不能有效保障貧困戶的合法權(quán)益。

三是項(xiàng)目績效方面還有較大提升空間。

1）部分地區(qū)發(fā)展產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)長遠(yuǎn)目標(biāo)與個別扶困短期任務(wù)存在矛盾，有待進(jìn)一步建立貧困戶持續(xù)增收的長效機(jī)制。

2）部分被抽查村產(chǎn)業(yè)扶持基金未發(fā)揮效益。經(jīng)現(xiàn)場調(diào)研，無合適的產(chǎn)業(yè)投資項(xiàng)目是暫時未使用的主要原因。

3）部分地區(qū)農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)還有較大的發(fā)展空間。部分被抽查地區(qū)基本以傳統(tǒng)種養(yǎng)殖業(yè)為主，大部分采取農(nóng)戶散養(yǎng)方式，流轉(zhuǎn)土地占比較低，產(chǎn)業(yè)發(fā)展還處于初級階段，農(nóng)戶基本靠村上幫扶和農(nóng)村合作社進(jìn)行產(chǎn)業(yè)發(fā)展，缺少外來資本投入，還未形成市場導(dǎo)向的較為成熟的產(chǎn)業(yè)鏈，對持久增收有一定影響。

4）農(nóng)村電子商務(wù)平臺未有效利用，銷售市場未打開，限制了農(nóng)村特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。納入評價抽查的村基本都設(shè)立或與相鄰村共享農(nóng)村電子商務(wù)點(diǎn)，但由于農(nóng)村電商人才稀缺、缺乏統(tǒng)籌引導(dǎo)等原因，未能有效利用和發(fā)揮效益。經(jīng)問卷調(diào)查117名村民，其中78%的貧困戶、56%的脫貧戶、40%的非貧困戶不知道電子商務(wù)點(diǎn)用途；其余的被調(diào)查人知道電子商務(wù)點(diǎn)的主要作用就是購物，也有知道可以銷售，但卻少有人知道如何通過電子商務(wù)平臺銷售。部分干部和農(nóng)戶反映了網(wǎng)上銷售食品質(zhì)量認(rèn)證困難、產(chǎn)品推廣困難、推廣費(fèi)用難以承擔(dān)、物流困難等阻礙因素。

4 績效改進(jìn)建議

4.1 強(qiáng)化項(xiàng)目管理，確保扶貧成效落地落實(shí)

1）進(jìn)一步在“放”的基礎(chǔ)上做好管理和服務(wù)工作。一是加強(qiáng)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村財(cái)務(wù)培訓(xùn)，提高財(cái)務(wù)人員業(yè)務(wù)水平；二是在有條件的地區(qū)采取試點(diǎn)，探索通過政府購買服務(wù)方式，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村財(cái)務(wù)實(shí)施代理記賬；三是督促接受政府投資的龍頭公司和農(nóng)村合作社建立健全內(nèi)部控制制度，建立風(fēng)險防范機(jī)制；四是省、市主管部門在放權(quán)的基礎(chǔ)上加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村項(xiàng)目管理水平，規(guī)范項(xiàng)目管理和財(cái)務(wù)核算，確保專項(xiàng)資金使用安全有效使用。

2）提高項(xiàng)目入庫科學(xué)性，確保扶貧政策精準(zhǔn)實(shí)施。結(jié)合“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃和相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃等，建議選擇行政村較少、管理基礎(chǔ)較好的縣作為試點(diǎn)，全面梳理鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村3-5年的項(xiàng)目投入和建設(shè)情況，對所有固定資產(chǎn)（含公共基礎(chǔ)設(shè)施）建立臺賬管理。在編報村級項(xiàng)目實(shí)施規(guī)劃和方案時，要求提交最近3-5年對該村的財(cái)政資金投入、項(xiàng)目建設(shè)及基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)狀的分析，納入全縣總體項(xiàng)目庫對申報項(xiàng)目的行政村進(jìn)行橫向和縱向的比較，統(tǒng)籌安排，提高項(xiàng)目入庫精準(zhǔn)性和科學(xué)性，確保精準(zhǔn)扶貧政策落地落實(shí)。

4.2 完善農(nóng)村電商協(xié)調(diào)推動機(jī)制，助力脫貧成效持久實(shí)現(xiàn)

結(jié)合地域特色，在不易發(fā)展規(guī)模經(jīng)濟(jì)的地區(qū)大力發(fā)展農(nóng)村互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)。建議進(jìn)一步完善省級相關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，根據(jù)《關(guān)于促進(jìn)電商精準(zhǔn)扶貧的指導(dǎo)意見》（國開辦發(fā)〔2016〕40號）文件精神，“盤活”協(xié)同聯(lián)運(yùn)機(jī)制，在堅(jiān)持政府主導(dǎo)、強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的基礎(chǔ)上，推動不同部門聯(lián)動、不同區(qū)域聯(lián)動、公私聯(lián)動、政企聯(lián)動，結(jié)合該省實(shí)際，為農(nóng)戶解決難題，使農(nóng)村電子商務(wù)切實(shí)發(fā)揮作用，真正開啟“互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)業(yè)”的模式。進(jìn)一步探索完善扶貧長效機(jī)制，在積極培育農(nóng)戶“造血”機(jī)能的同時，拓寬農(nóng)戶增收的市場和渠道，提升貧困人口自主致富能力，助力脫貧成效持久實(shí)現(xiàn)。