摘 要：集體領(lǐng)導(dǎo)和分工負(fù)責(zé)制度作為黨內(nèi)各項(xiàng)監(jiān)督制度之首，是民主集中制原則的具體體現(xiàn)。針對(duì)該項(xiàng)制度實(shí)踐運(yùn)行中存在的問題完善制度的具體操作內(nèi)容和程序設(shè)計(jì)，使民主集中分工負(fù)責(zé)落到實(shí)處，保障黨的監(jiān)督活動(dòng)的開展，在新的歷史時(shí)期保持黨政廉潔、維護(hù)和保證黨的執(zhí)政地位。

關(guān)鍵詞：黨內(nèi)監(jiān)督；集體領(lǐng)導(dǎo)；分工負(fù)責(zé)

一、問題的提出

黨的十九大報(bào)告指出“全面從嚴(yán)治黨永遠(yuǎn)在路上，一個(gè)政黨，一個(gè)政權(quán)，其前途命運(yùn)取決于人心向背。”中國(guó)共產(chǎn)黨是社會(huì)主義法治建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)者、組織者、實(shí)踐者，對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨的監(jiān)督工作對(duì)于確保執(zhí)政黨的科學(xué)執(zhí)政十分重要，是新的歷史時(shí)期保持黨政廉潔、維護(hù)和保證黨的執(zhí)政地位的重要環(huán)節(jié)。習(xí)近平總書記指出，要“本著于法周延、于事有效的原則制定新的法規(guī)制度、完善已有的法規(guī)制度、廢止不適應(yīng)的法規(guī)制度，努力形成系統(tǒng)完備的反腐倡廉法規(guī)制度體系”[1]，因此黨的監(jiān)督工作需要形成一整套完整的監(jiān)督體系，在各個(gè)方面形成相應(yīng)的監(jiān)督和制約的規(guī)章制度，并設(shè)定具體的對(duì)象、范圍、手段和保證措施，包括從權(quán)力的產(chǎn)生、實(shí)施、制約、罷免等各個(gè)運(yùn)行環(huán)節(jié)，到知情、建議、檢查、處置等監(jiān)督的各種方式和程序，都做到有法可依、有章可循，形成國(guó)家法律、行政規(guī)章和黨內(nèi)制度的有機(jī)統(tǒng)一，彼此之間銜接配套，覆蓋全面的一個(gè)立體化的監(jiān)督體系，以確保黨的監(jiān)督開展落到實(shí)處。

在這個(gè)立體化的監(jiān)督體系中，集體領(lǐng)導(dǎo)和分工負(fù)責(zé)制度作為黨內(nèi)監(jiān)督制度的首要制度，其建立和完善是實(shí)現(xiàn)黨的決策民主化、科學(xué)化，避免個(gè)人專斷導(dǎo)致權(quán)力失控的重要途徑，也是提高黨內(nèi)監(jiān)督有效性的重要方面。

二、集體領(lǐng)導(dǎo)和分工負(fù)責(zé)制度的內(nèi)涵

早在1948年中央就明確規(guī)定了在黨的領(lǐng)導(dǎo)工作中，黨的各級(jí)委員會(huì)實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的領(lǐng)導(dǎo)制度，指出黨委制是保證集體領(lǐng)導(dǎo)、防止個(gè)人包辦的黨的重要制度，集體領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人負(fù)責(zé)二者不可偏廢。這項(xiàng)制度的實(shí)行對(duì)于加強(qiáng)黨的組織建設(shè)，堅(jiān)持集體領(lǐng)導(dǎo)并發(fā)揮好“班子”在集體領(lǐng)導(dǎo)中的作用，處理好集體領(lǐng)導(dǎo)與個(gè)人分工負(fù)責(zé)的關(guān)系， 保持黨在組織上的先進(jìn)性具有十分重要的意義。

集體領(lǐng)導(dǎo)和分工負(fù)責(zé)制是民主集中制原則在黨的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)中的重要體現(xiàn)，意指領(lǐng)導(dǎo)班子在職責(zé)范圍內(nèi)，通過(guò)會(huì)議形式，在充分調(diào)動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)成員個(gè)人積極性的基礎(chǔ)上，對(duì)重大問題進(jìn)行集體討論并作出決定，然后再根據(jù)集體的決定進(jìn)行分工，使每個(gè)成員切實(shí)擔(dān)負(fù)起應(yīng)盡的職責(zé)。它的基本要求有兩個(gè)方面：一是凡屬重大的問題，任何個(gè)人無(wú)權(quán)自作主張。如涉及黨的路線方針政策的大事，重大任務(wù)的部署，重要干部的任免，群眾關(guān)注的重要問題以及上級(jí)黨組織要求必須由黨委集體討論決定的問題，都要按照集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個(gè)別醞釀、會(huì)議決定的原則，由黨的委員會(huì)集體討論作出決定；二是在黨的各級(jí)委員會(huì)內(nèi)部，要明確地規(guī)定各個(gè)領(lǐng)導(dǎo)成員所負(fù)的具體職責(zé)，做到事事有人管，人人有專責(zé)。黨委成員要根據(jù)黨委的集體決定和分工執(zhí)行集體作出的決定，并按照分工切實(shí)履行自己的職責(zé)，認(rèn)真負(fù)責(zé)地開展工作，不允許各行其是。是以，集體領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人分工負(fù)責(zé)二者是辨證的統(tǒng)一，相互制約，相輔相成，不可偏廢。既能使黨委的集體領(lǐng)導(dǎo)建立在黨委委員個(gè)人分工負(fù)責(zé)的基礎(chǔ)之上，又能使黨委委員所分工的各項(xiàng)工作在黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下有效地進(jìn)行，做到分工不分家，互相協(xié)助，充分發(fā)揮黨委的整體效能。

三、集體領(lǐng)導(dǎo)和分工負(fù)責(zé)制度在黨內(nèi)監(jiān)督運(yùn)行中存在的問題

黨內(nèi)監(jiān)督是加強(qiáng)黨的建設(shè)，促進(jìn)黨內(nèi)民主，保持黨的先進(jìn)性，增強(qiáng)黨的拒腐防變和抵御風(fēng)險(xiǎn)能力的強(qiáng)大武器。加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督是馬克思主義政黨的一貫要求，是我們黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和政治優(yōu)勢(shì)，其中包括自上而下、自下而上和平行的黨內(nèi)監(jiān)督。十一屆三中全會(huì)以來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨確立了一系列黨內(nèi)專門監(jiān)督制度，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》概括為黨內(nèi)十大專門監(jiān)督具體制度。這十大制度，是中國(guó)共產(chǎn)黨在不斷探索實(shí)踐中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上提煉出來(lái)的，是黨內(nèi)專門監(jiān)督制度的首次集中概括，對(duì)于加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督工作具有十分重大的意義和作用。新修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》又將這十項(xiàng)制度納入了不同監(jiān)督主體的具體工作中，并與《廉潔自律準(zhǔn)則》、《紀(jì)律處分條例》、《問責(zé)條例》等相銜接，形成了完整的黨內(nèi)監(jiān)督體系和問責(zé)制度。

其中，集體領(lǐng)導(dǎo)和分工負(fù)責(zé)制度作為黨的根本領(lǐng)導(dǎo)制度，在《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》中被確立為十項(xiàng)監(jiān)督制度之首，起到了加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)、加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、黨內(nèi)民主、保證決策的科學(xué)化和民主化等作用，但在實(shí)踐運(yùn)行中也還存在著一些問題亟需改進(jìn)，主要有：一是集體領(lǐng)導(dǎo)需要有一個(gè)好的領(lǐng)導(dǎo)班子，然而實(shí)踐中存在著領(lǐng)導(dǎo)班子對(duì)上搞分散主義要求放權(quán)，對(duì)下搞“壟斷”，要求集權(quán)。二是存在個(gè)人專斷或權(quán)力渙散現(xiàn)象。由于單憑個(gè)人才能解決所有的問題是不現(xiàn)實(shí)的，領(lǐng)導(dǎo)班子的“班長(zhǎng)”有的過(guò)分強(qiáng)調(diào)集中，要求絕對(duì)服從個(gè)人或少數(shù)人的意見，而另一方面過(guò)分強(qiáng)調(diào)民主要求“班長(zhǎng)”充分尊重個(gè)人的意見，也會(huì)導(dǎo)致無(wú)法決策，工作效率低下。三是存在黨內(nèi)民主形式主義的現(xiàn)象。由于黨內(nèi)民主制度的建設(shè)和程序設(shè)計(jì)上的一些問題，存在黨員在黨內(nèi)政治生活和組織生活中的消極被動(dòng)性，黨內(nèi)民主只是在程序上完成了步驟，而沒有真正起到民主集中的作用。四是存在未經(jīng)事先通知臨時(shí)動(dòng)議的現(xiàn)象。實(shí)踐中有的領(lǐng)導(dǎo)班子雖然是堅(jiān)持了集體討論、集體決定的制度，但是會(huì)上所討論所決定的問題，往往是臨時(shí)動(dòng)議的多，會(huì)前通知的少。導(dǎo)致成員對(duì)問題考慮不全，討論不充分，沒有真正發(fā)揮集體討論、集體決定的優(yōu)勢(shì)。五是存在決策后執(zhí)行集體決定不力，各自為政的現(xiàn)象。

四、完善集體領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人分工負(fù)責(zé)制度

（一）堅(jiān)持民主集中制原則

集體領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人分工負(fù)責(zé)制是民主集中制原則的具體體現(xiàn)，所以完善該制度，首先應(yīng)當(dāng)在實(shí)踐工作中貫徹民主集中制原則。習(xí)近平總書記在十八屆中央紀(jì)委六次全會(huì)上強(qiáng)調(diào)：“堅(jiān)持民主集中制是強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督的核心”。民主集中制原則的貫徹包括健全黨內(nèi)民主制度體系，促使民主集中制的規(guī)定具體化、程序化，健全黨員權(quán)利保障制度、完善黨的代表大會(huì)制度等具體內(nèi)容，同時(shí)切實(shí)在實(shí)踐中加快推動(dòng)黨內(nèi)民主選舉、決策、管理與監(jiān)督制度機(jī)制的完善創(chuàng)新。使民主基礎(chǔ)上的集中和集中指導(dǎo)下的民主有機(jī)結(jié)合起來(lái)，是集體領(lǐng)導(dǎo)的具體實(shí)踐過(guò)程和根本保證，可以使黨員和黨組織的意愿得到充分的表達(dá)，積極性、創(chuàng)造性得到充分的發(fā)揮。黨內(nèi)監(jiān)督屬于民主監(jiān)督范疇，構(gòu)成黨內(nèi)民主不可分割的一部分。具體是指黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和干部應(yīng)由選舉產(chǎn)生的民主選舉制度，黨內(nèi)討論和決定問題實(shí)行少數(shù)服從多數(shù)的民主決策制度，黨的各級(jí)委員會(huì)實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)、個(gè)人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合、黨員群眾廣泛參與的民主管理制度。

（二）加強(qiáng)黨內(nèi)民主制度的建設(shè)和程序的科學(xué)設(shè)計(jì)

要防止和克服個(gè)人專斷，需要有程序來(lái)保障黨員個(gè)人的民主權(quán)利；要防止領(lǐng)導(dǎo)班子的軟弱渙散，同樣需要程序的科學(xué)設(shè)計(jì)。保證按照集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個(gè)別醞釀、會(huì)議決定的原則進(jìn)行集體討論，并按照少數(shù)服從多數(shù)的原則作出決定。一方面，從集體領(lǐng)導(dǎo)而言，凡是重大問題，都應(yīng)由領(lǐng)導(dǎo)班子集體討論后作出決定，決不能依個(gè)人專斷，否則個(gè)人的權(quán)威得到了強(qiáng)化，而另一方面也要充分發(fā)揮民主保障決策的合理性。要通過(guò)擴(kuò)大黨內(nèi)民主制度的建設(shè)和程序的科學(xué)設(shè)計(jì)，逐步改變黨員在黨內(nèi)政治生活和組織生活中的消極被動(dòng)性，使黨員群體的政治信仰、政治熱情、政治智慧、政治意志和奮斗精神能夠最大限度地轉(zhuǎn)化為領(lǐng)導(dǎo)集體的領(lǐng)導(dǎo)能力，聚合和增強(qiáng)其積極因素，抑制和清除其消極因素，從而極大地提高全黨的凝聚力和戰(zhàn)斗力。如未經(jīng)通知臨時(shí)動(dòng)議的現(xiàn)象就可以由程序設(shè)計(jì)加以防范，規(guī)定各級(jí)黨委要做好會(huì)前的準(zhǔn)備，開會(huì)前適當(dāng)時(shí)間要將會(huì)議要討論的問題和有關(guān)材料通知到位，讓他們作好準(zhǔn)備。凡是臨時(shí)動(dòng)議的，一律不予討論。再如民主集中表決的環(huán)節(jié)對(duì)保證決策不流于形式非常重要，采取何種方式表決，設(shè)計(jì)表決的內(nèi)容是否合理，計(jì)票的方式是否科學(xué)，都會(huì)影響民主決策的效果。

（三）分工負(fù)責(zé)的職權(quán)范圍明晰

為防止權(quán)責(zé)不清互相推諉問題，分工負(fù)責(zé)的職權(quán)范圍必須界限明確。根據(jù)分工負(fù)責(zé)的職權(quán)范圍，領(lǐng)導(dǎo)班子成員要無(wú)條件服從和執(zhí)行集體決策，在各自的職權(quán)范圍內(nèi)大膽地、負(fù)責(zé)地、創(chuàng)造性地工作，主動(dòng)克服困難，完成分擔(dān)的任務(wù)，保證集體決策得到貫徹執(zhí)行。每個(gè)班子成員都要自覺維護(hù)班子的團(tuán)結(jié)和領(lǐng)導(dǎo)集體的權(quán)威，既要根據(jù)集體的決定和分工切實(shí)履行好自己的職責(zé)，承擔(dān)起應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任，又要關(guān)心全局工作，積極參與集體領(lǐng)導(dǎo)，做到分工不分家、成事不敗事、補(bǔ)臺(tái)不拆臺(tái)。

（四）嚴(yán)格落實(shí)監(jiān)督與責(zé)任追究制度

集體領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人分工負(fù)責(zé)制度要落實(shí)到位，必須要嚴(yán)格制度實(shí)施的監(jiān)督與責(zé)任追究，著重健全問責(zé)機(jī)制，確保發(fā)揮出黨內(nèi)監(jiān)督責(zé)任追究的懲處和警示效果。[2]除遇緊急情況外，對(duì)于應(yīng)當(dāng)經(jīng)集體討論決定的事項(xiàng)而未經(jīng)集體討論，也未征求其他成員意見，由個(gè)人或少數(shù)人決定的，應(yīng)根據(jù)損失的不同程度等區(qū)別情況，追究主要責(zé)任人的責(zé)任。若各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子成員不遵守、不執(zhí)行集體的決定，或未能按照集體決定和分工履行自己的職責(zé)，給工作造成損失的，應(yīng)當(dāng)視損失的不同程度，依據(jù)黨內(nèi)條規(guī)，追究有關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。黨委每年應(yīng)對(duì)集體決策和執(zhí)行情況，特別是重大問題決策和執(zhí)行情況進(jìn)行自查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正問題，該追究責(zé)任不能礙于面子人情走過(guò)場(chǎng)大事化小，小事化了。上級(jí)紀(jì)委、組織部門要組織專門力量進(jìn)行定期檢查和臨時(shí)抽查，并根據(jù)檢查結(jié)果及時(shí)作出相應(yīng)處理，對(duì)執(zhí)行得好的予以表彰，執(zhí)行的不好的進(jìn)行通報(bào)批評(píng)，問題嚴(yán)重的該查處的要嚴(yán)肅查處。特別是對(duì)于那些各行其是拒不執(zhí)行決策、決定、決議者和失職瀆職者，不能放任不管，一定要追究責(zé)任嚴(yán)肅紀(jì)律。

（五）重視“班長(zhǎng)”在集體領(lǐng)導(dǎo)中的作用

領(lǐng)導(dǎo)班子中“班長(zhǎng)”是核心，所以必須處理好“班長(zhǎng)”與班子成員的關(guān)系，發(fā)揮“班長(zhǎng)”的協(xié)調(diào)表率作用。在黨委內(nèi)部，“班長(zhǎng)”與班子成員是平等的，是少數(shù)服從多數(shù)的關(guān)系，但在黨委決策上，“班長(zhǎng)”起到了關(guān)鍵的作用，要善于引領(lǐng)，并把好關(guān)。要善于集中大家的意見和智慧，調(diào)動(dòng)每個(gè)成員的積極性，形成一個(gè)團(tuán)結(jié)的集體，發(fā)揮班子的整體效能。要事先研究和審定提交班子決策的議題，對(duì)具有方向性、原則性和事關(guān)全局的重大問題要列入議題；對(duì)一般的日常工作或原則明確只待貫徹實(shí)施的問題，可不列入議題范圍。在討論中引導(dǎo)成員圍繞決策的內(nèi)容，多角度地分析討論和研究，使大家暢所欲言，充分發(fā)表意見，形成科學(xué)民主的決策。對(duì)形成多數(shù)意見的決策方案，要果斷決定，對(duì)一時(shí)尚未統(tǒng)一意見而時(shí)效性不強(qiáng)的決策，可暫緩進(jìn)行。在工作生活中“班長(zhǎng)”要多了解班子成員的工作情況，通過(guò)談心等活動(dòng)溝通彼此和成員之間的思想和感情，不斷探求解決各種問題的工作方法和藝術(shù)，及時(shí)化解出現(xiàn)的各種矛盾，充分發(fā)揮班子全體成員的積極性，及時(shí)對(duì)決策實(shí)施情況進(jìn)行協(xié)調(diào)和檢查督促，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)糾正。

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作者簡(jiǎn)介：

倪頌文（1974.3-）女，漢族，浙江蕭山市，副教授，碩士學(xué)位，研究方向：民商法，黨內(nèi)法規(guī)。