馮嚴超 王曉紅

摘 要：基于2003—2016年中國285個地級及以上城市的面板數(shù)據(jù)，運用5種空間計量模型，通過設置地理距離空間權(quán)重矩陣，著重分析了土地財政、金融發(fā)展對城市擴張的影響。研究結(jié)果顯示：土地財政對周圍城市擴張存在正向“溢出效應”，而金融發(fā)展對周圍城市擴張存在“虹吸效應”，上述影響隨時間呈波動性上升趨勢;土地財政與金融發(fā)展在推動本地城市擴張方面存在替代關系，但這種替代關系在不同地區(qū)層面、不同城市規(guī)模層面則具有明顯的空間異質(zhì)性;人口集聚是促使城市擴張的主要因素，綠化程度是抑制城市擴張的主要因素;城市擴張具有明顯的“時間慣性”，即滯后一期的城市擴張會對當期的城市擴張產(chǎn)生正向影響。

關鍵詞：土地財政;金融發(fā)展;城市擴張

文章編號：2095-5960（2019）01-0025-12;中圖分類號：F061.5;文獻標識碼：A

一、引言

改革開放40年來，城市擴張所釋放的規(guī)模經(jīng)濟效應與空間關聯(lián)效應在推動中國經(jīng)濟騰飛過程中發(fā)揮了引領作用，創(chuàng)造了大量的“城市財富”[1]。1994年的分稅制改革與2002—2003年的所得稅分享改革等連續(xù)推進的“財權(quán)上移”和“事權(quán)留置”，加上中央對民生支出的重視、資金配套機制和項目制的大量實施，一般公共預算支出難以覆蓋大規(guī)模城市基礎設施建設、補貼工業(yè)用地以及招商引資減稅等發(fā)展性支出，地方財政收入與支出之間形成了巨大的缺口;面對城市化的巨大需求和《預算法》對地方舉債的限制，土地出讓收入成為彌補公共財力不足的唯一來源，土地財政已成為地方政府的“第二財政”[2]。金融發(fā)展通過降低交易成本、提高配置效率以及優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等途徑，是推動城市擴張的重要力量之一。[3]土地財政與金融發(fā)展在推動城市擴張方面存在替代關系還是互補關系？土地財政與金融發(fā)展對城市擴張的影響存在空間依賴性和空間異質(zhì)性嗎？除了土地財政與金融發(fā)展之外，還有什么因素影響城市擴張？現(xiàn)有文獻并未對上述問題作出明確回答。因此，本文從土地財政、金融發(fā)展對城市擴張影響的理論機制入手，并借助空間計量模型，對全國層面、不同區(qū)域?qū)用妗⒉煌?guī)模層面進行實證檢驗，全面分析土地財政、金融發(fā)展對城市擴張的影響，系統(tǒng)總結(jié)存在的問題和原因，并在此基礎上提出相應的針對性建議。

二、文獻綜述

改革開放以前，在計劃經(jīng)濟體制下，我國的城市土地采用的是無償劃撥的制度。這種制度存在土地資源配置效率低下與產(chǎn)權(quán)關系混亂等弊端，與市場經(jīng)濟的要求不相適應。改革開放以后，為克服這些弊端，政府在城鎮(zhèn)土地有償使用方面進行了一系列的改革。最早的國有土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓制度改革試點于1987年率先在深圳市試行，并迅速在全國推廣開來。與此同時，中央政府通過對《憲法》、《土地管理法》的修訂以及制定《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》、《關于加強國有土地資產(chǎn)管理的通知》、《關于通過招標、掛牌、拍賣國有土地使用權(quán)的規(guī)定》等政策法規(guī)，從法律上逐步完善了我國的國有土地有償出讓制度。1994年分稅制改革以后，土地出讓收入全部劃歸地方政府所有，成為支撐地方發(fā)展的預算外收入的主要來源渠道。國有土地有償出讓制度的建立使得土地使用權(quán)的價值得以充分釋放，1998年住房市場化改革則為房地產(chǎn)行業(yè)的蓬勃發(fā)展提供充足的需求，兩項改革的協(xié)調(diào)推進使得地方政府從土地出讓中找到了籌集發(fā)展性支出、彌補財政缺口的出路，“賣地生財、質(zhì)押舉債”的土地財政投融資模式逐步成為現(xiàn)狀且愈演愈烈。[4]

作為地方政府籌集建設發(fā)展資金和緩解財政收入不足的重要而獨特的手段，土地財政引起了學術界的廣泛關注。關于土地財政的誘因，現(xiàn)有研究大多從彌補資金缺口和政治晉升激勵兩個方面展開，經(jīng)濟分權(quán)與政治集權(quán)的特有制度安排成為分析中國地方經(jīng)濟發(fā)展的主框架。[5]從2015年開始，土地出讓收支由持續(xù)盈余轉(zhuǎn)為連續(xù)赤字，土地出讓收入已經(jīng)難以彌補抵補同期的土地購入補償、平整等支出，土地財政這種短期融資方式造成的“財政幻覺”隨城市化趨于成熟已經(jīng)變得不可持續(xù)。[2]土地財政助推的房地產(chǎn)泡沫化在擠出消費和儲蓄的同時，也削弱了跨期的財政可持續(xù)性，阻礙了以高收入、高消費、高效率為特征的財政模式的建立，迫使財政進入租金抽取的風險路徑。[2]

金融發(fā)展是一種除物質(zhì)資本與人力資本之外的決定國民經(jīng)濟增長績效的重要因素，具有降低交易成本、擴大交易規(guī)模、促進技術創(chuàng)新和提高生產(chǎn)效率等作用，現(xiàn)有研究主要從規(guī)模、效率與結(jié)構(gòu)三個方面展開。[6]本文研究的金融發(fā)展主要是金融規(guī)模上的變化，金融規(guī)模擴張指金融機構(gòu)存貸款總額的增加，反映的是金融發(fā)展在借貸市場上對資金規(guī)模的需求。[7]作為投資收益高、競爭力強的產(chǎn)業(yè)，房地產(chǎn)業(yè)是金融資本偏好的重點行業(yè)之一。[4]另外，土地供給的控制和減少，加速推動了房價的上漲，房地產(chǎn)成為居民財富的重要持有方式。[2]由于區(qū)域金融發(fā)展的嚴重失衡，金融發(fā)展對城市擴張的作用機制存在明顯的空間異質(zhì)性。[6]

工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的“雙輪驅(qū)動”推動了城市“攤大餅式”的快速擴張，但也同時引發(fā)了耕地過快流失、生態(tài)環(huán)境污染、空間格局失衡與社會矛盾加劇等一系列問題。[8]關于城市擴張的驅(qū)動機制，學術界主要從經(jīng)濟學視角與制度學視角展開。[9]從經(jīng)濟學視角來看，基于市場經(jīng)濟條件下的“理性人”假設，城市人口增長和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整會自動誘發(fā)農(nóng)用土地向價格更高的城市建設用地流轉(zhuǎn)，從而導致城市的擴張。[10]從制度學視角來看，由于中國市場經(jīng)濟體制的特殊性，單純從經(jīng)濟學視角出發(fā)難以完全解釋中國情景下的城市擴張，土地財政的“路徑依賴”成為研究中國城市擴張的重要方向。[11]此外，金融是現(xiàn)代經(jīng)濟的核心，城市是金融發(fā)展的空間載體，因此金融發(fā)展對城市擴張的作用也至關重要。[12]

雖然上述成果為研究城市擴張?zhí)峁┝撕芎玫慕梃b，但尚未發(fā)現(xiàn)有文獻將土地財政與金融發(fā)展納入同一研究框架，并采用空間計量模型分析兩者對城市擴張的影響。因此，本文的研究不僅能彌補相關領域的空白，拓寬城市擴張機制的研究思路，還能對新型城鎮(zhèn)化建設的合理性和必然性提供理論支撐，故具有重要的理論意義和實踐價值。