周峪竹

摘 要：2018年俄羅斯《教育法》修正案對(duì)教育工作者的工資構(gòu)成、農(nóng)村地區(qū)教育工作者的住房等問題進(jìn)行了進(jìn)一步規(guī)范。從轉(zhuǎn)型時(shí)期至今，俄羅斯教師法律改革經(jīng)歷了曲折的路徑，當(dāng)代俄羅斯教師發(fā)展改革呈現(xiàn)更加立體化、多元化、人性化的特征，在一定程度上為我國高等教育提供有益借鑒。

關(guān)鍵詞：俄羅斯教育法;教師;修正案;保障

俄羅斯乃至蘇聯(lián)教育制度、教育體系和教育法制對(duì)中國影響深遠(yuǎn)。中國教育思想和教育模式至今還保留著蘇聯(lián)時(shí)代的痕跡，新時(shí)代的俄羅斯在摒棄蘇聯(lián)的舊教育體制的同時(shí)，更加強(qiáng)調(diào)教育的分權(quán)放權(quán)、文化教育及教育的多元化[1]。21世紀(jì)的中國教育也已呈現(xiàn)出多元化的格局。[2]中俄互為最大的鄰國，都面臨著發(fā)展改革的重要任務(wù)，教育領(lǐng)域的改革和完善不容忽視。

教育法作為教育體系的重要組成部分，在界定教育關(guān)系、規(guī)范教育行為、保障教育工作者和受教育者的合法權(quán)益等方面起著不可替代的作用。俄羅斯沒有專門的《教師法》，但是教師一直是俄羅斯聯(lián)邦《教育法》中的重要關(guān)切。自轉(zhuǎn)型時(shí)期以來，俄羅斯教師發(fā)展面臨著城鄉(xiāng)師資力量不平衡、教師薪資待遇構(gòu)成不合理及教師工資水平偏低等問題，俄羅斯《教育法》在修訂過程中對(duì)此予以高度重視。

俄羅斯新舊《教育法》的比較

俄羅斯聯(lián)邦《教育法》是蘇聯(lián)解體后頒布的第一部聯(lián)邦法，由俄羅斯首任總統(tǒng)葉利欽于1992年7月10日生效實(shí)施[3]。1996年頒布實(shí)施《高等教育和研究生教育法》。為了適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展和社會(huì)的變革，2013年，9月1日出臺(tái)新的俄羅斯聯(lián)邦《教育法》[4]。2013年，俄羅斯聯(lián)邦新教育法頒布實(shí)施后，國內(nèi)學(xué)者對(duì)新舊《教育法》的變化有一定的關(guān)注度①。但國內(nèi)現(xiàn)有研究主要集中在對(duì)《教育法》本身的研究范圍內(nèi)，很少關(guān)注《教育法》中的某一個(gè)領(lǐng)域，尤其是教師發(fā)展改革領(lǐng)域。俄羅斯《教育法》分別在1996年和2004年先后進(jìn)行了兩次大規(guī)模修訂，但并沒有實(shí)質(zhì)性的變化。在教師法律領(lǐng)域，2004年的修訂使很多條款復(fù)原為1992年的狀態(tài)。2013年9月1日生效的俄羅斯《教育法》則將原來的6章拆分為15章，涉及內(nèi)容之豐富、范圍之廣都是俄羅斯《教育法》歷次修訂前所未有，同時(shí)在教育理念上更加注重平等、公平、民主。

俄羅斯現(xiàn)行《教育法》，即2013年修訂的俄羅斯聯(lián)邦《教育法》。總體而言，現(xiàn)行《教育法》與2004年《教育法》相比，主要變化有以下九個(gè)方面：一是學(xué)前教育形式的多樣化（幼兒園、學(xué)前班、家教），所有學(xué)前教育形式具有同等法律地位;二是遠(yuǎn)程教育、電子教育、網(wǎng)絡(luò)教育和家庭教育合法化，擴(kuò)大了獲取知識(shí)的渠道;三是免費(fèi)教育機(jī)構(gòu)選擇多元化，在非公立教育機(jī)構(gòu)學(xué)習(xí)的公民也將獲得公費(fèi)資助;四是大學(xué)生和中學(xué)生課程選擇多樣化，既可以選擇自己所在的教育機(jī)構(gòu)課程也可以選擇校外課程;五是中等職業(yè)教育的普及;六是提高初等職業(yè)教育水平，并將其納入中等職業(yè)教育體系之中;七是父母、學(xué)校和學(xué)生將有更多機(jī)會(huì)通過參與公共討論對(duì)教育過程和教育組織形式施加影響;八是大學(xué)生有機(jī)會(huì)在學(xué)術(shù)導(dǎo)師的指導(dǎo)下從事學(xué)術(shù)活動(dòng)，在實(shí)體經(jīng)濟(jì)企業(yè)實(shí)習(xí)的機(jī)會(huì)將進(jìn)一步擴(kuò)大，企業(yè)雇主的專業(yè)人員將有更多機(jī)會(huì)從事教育活動(dòng);九是擴(kuò)大特別教育項(xiàng)目的范圍，立法中考慮到了特殊兒童教育、文化藝術(shù)教育的特點(diǎn)。新《教育法》不限于對(duì)教育系統(tǒng)和教育規(guī)則的闡述，而且還解釋闡述按照什么樣的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則穩(wěn)步推進(jìn)不同階段的教育進(jìn)程，從而為每一位公民在不同年齡段接受教育和職業(yè)發(fā)展提供機(jī)會(huì)，并探究在俄羅斯國內(nèi)獲得高質(zhì)量教育的多種可能性。新《教育法》還首次承認(rèn)了教育工作者的特殊地位，保證中小學(xué)教師和大學(xué)教師通過公費(fèi)進(jìn)行技能提升和職業(yè)進(jìn)修，有權(quán)接受資格類別鑒定，并對(duì)這些保障措施予以詳細(xì)說明。此外，新法明確規(guī)定，教育工作者的勞務(wù)費(fèi)用應(yīng)包括在提供國家級(jí)（地市級(jí)）教育服務(wù)的工資范疇內(nèi)。

“俄羅斯教師法律修正案”案例分析

在新《教育法》頒布之后，先后進(jìn)行了多次修訂。在修訂過程中，對(duì)教師的權(quán)利與義務(wù)、教師的地位與角色、教師的職務(wù)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了規(guī)范和界定。為了更清晰地了解俄羅斯教師法律改革的新動(dòng)向，我們有必要透過俄羅斯《教育法》修正案詳細(xì)了解一下俄羅斯聯(lián)邦新《教育法》最近的兩次修正案②：分別是2018年6月4日，俄羅斯聯(lián)邦教育法第47條第9款修正案[5]和2018年7月25日，俄羅斯聯(lián)邦教育法關(guān)于對(duì)工作并居住在農(nóng)村地區(qū)的教育工作者提供住房裝修費(fèi)用補(bǔ)貼的修正案[6]。第47條第9款修正案涉及我們前面提到的“教育工作者的勞務(wù)費(fèi)用應(yīng)包括在提供國家級(jí)（地市級(jí)）教育服務(wù)的工資范疇內(nèi)”這一內(nèi)容，修正的內(nèi)容為：“以國家統(tǒng)一考試、國家基本考試、國家畢業(yè)考試的形式或者由俄羅斯聯(lián)邦主體從事教育管理的國家權(quán)力機(jī)關(guān)組織的考核形式參與國家畢業(yè)鑒定（以下稱鑒定）的教育機(jī)構(gòu)工作者，無論在考核期間從事任何工作種類，均應(yīng)與俄羅斯聯(lián)邦主體從事教育管理的國家權(quán)力機(jī)關(guān)簽訂固定期限勞動(dòng)合同。參加組織鑒定的教育機(jī)構(gòu)工作者免于履行其本身職務(wù)，并在其準(zhǔn)備、評(píng)定及試卷批閱期間保留其所在教育機(jī)構(gòu)的工資。參與評(píng)定的教育機(jī)構(gòu)工作者的工資支付的金額和程序由聯(lián)邦主體用于畢業(yè)鑒定的預(yù)算劃撥，由勞動(dòng)法及其他包含勞動(dòng)法準(zhǔn)則的法規(guī)確定?！?/p>

之所以進(jìn)行這樣修正的原因在于，通過分析地區(qū)法律關(guān)于遵守俄羅斯聯(lián)邦教育法第47條第9款中規(guī)定的對(duì)教育機(jī)構(gòu)工作人員的保障內(nèi)容顯示：大部分地區(qū)或多或少?zèng)]有遵守本法律文件的要求，利用漏洞試圖降低鑒定工作的支付費(fèi)用或者完全不予履行。

這些問題很大程度上是由于俄羅斯聯(lián)邦《教育法》第47條第9款的措辭導(dǎo)致的，該條款規(guī)定勞動(dòng)法或包含勞動(dòng)法準(zhǔn)則的其他法規(guī)規(guī)定的保障和補(bǔ)貼適用于“按照授權(quán)機(jī)構(gòu)決議在工作時(shí)間參加國家統(tǒng)一考試并在組織統(tǒng)一考試期間免于基本工作的”教育機(jī)構(gòu)工作者。

1.鑒于上述內(nèi)容，本法案建議消除第47條第9款的以下不足。將文中“國家統(tǒng)一考試”改為“國家畢業(yè)鑒定”。這就使教育機(jī)構(gòu)工作者從中獲得額外補(bǔ)貼的工作列入清單內(nèi)，這份清單不僅包括針對(duì)完全中等教育國家統(tǒng)一考試，而且還包括針對(duì)普通中等教育的國家基本考試以及針對(duì)部分類別公民的國家畢業(yè)考試。因此，這種措辭將包含教育機(jī)構(gòu)工作人員廣泛參與的國家鑒定的各種形式。

2.將“根據(jù)俄羅斯聯(lián)邦權(quán)力執(zhí)行機(jī)關(guān)的決議參與的”改為“訂立固定期限的勞動(dòng)合同”。這一修正能夠避免因強(qiáng)制性驅(qū)使教育機(jī)構(gòu)工作者從事此類工作而違反勞動(dòng)法。使用“固定期限勞動(dòng)合同”的措辭能夠?qū)耶厴I(yè)鑒定的組織者與教育工作者的關(guān)系置于嚴(yán)肅的勞動(dòng)關(guān)系框架內(nèi)，并提高教育機(jī)構(gòu)工作者的維權(quán)意識(shí)。目前，還沒有標(biāo)準(zhǔn)性法律文件規(guī)定教育機(jī)構(gòu)工作者拒絕參加國家畢業(yè)鑒定的程序，如因?yàn)樯眢w狀況不佳而無法參加，盡管國家畢業(yè)鑒定工作具有高度復(fù)雜性和嚴(yán)峻的勞動(dòng)條件③。在勞動(dòng)合同關(guān)系的框架內(nèi)吸引工作者參加國家畢業(yè)鑒定的過渡需要將法律條文中的措辭“支付補(bǔ)貼”改為“簽訂固定期限勞動(dòng)合同”。從該修正案可知，俄羅斯正在著手解決因國家考試制度不健全、不完善而導(dǎo)致教師津貼得不到保障的問題，并從措辭上進(jìn)行修正以擴(kuò)大法律的覆蓋范圍。同時(shí)，在考試管理過程中更加強(qiáng)調(diào)法制化、去行政化，并潛在地增強(qiáng)了教師的維權(quán)意識(shí)和主觀能動(dòng)性。

第二個(gè)修正案是關(guān)于對(duì)工作并居住在農(nóng)村居民區(qū)、工人住宅區(qū)（城市型農(nóng)村）的教育工作者提供住房裝修費(fèi)用補(bǔ)貼的修正案，這一修正案的制定是因?yàn)楸仨毾秊樯鲜龉袢后w提供單獨(dú)保障的過程中產(chǎn)生的法律空白。俄羅斯聯(lián)邦《教育法》第47條第8款原本規(guī)定了教育工作者的法律地位、權(quán)利和自由及其實(shí)施的保障， 規(guī)定工作并居住在農(nóng)村居民區(qū)、工人住宅區(qū)（城市型農(nóng)村）的教育工作者有權(quán)享有住房、取暖和照明費(fèi)用補(bǔ)貼。與此同時(shí)，向聯(lián)邦國家教育機(jī)構(gòu)教育工作者提供上述社會(huì)保障措施所涉及的費(fèi)用發(fā)放的數(shù)額、條件和程序由俄羅斯聯(lián)邦政府規(guī)定并由聯(lián)邦財(cái)政預(yù)算撥款予以保障。而俄羅斯聯(lián)邦主體及地市教育機(jī)構(gòu)教育工作者的補(bǔ)貼由俄羅斯聯(lián)邦主體的法律規(guī)定并由俄羅斯聯(lián)邦主體的財(cái)政預(yù)算撥款予以保障。因此，國家保障了工作和居住在農(nóng)村居民區(qū)和工人住宅區(qū)（城市型農(nóng)村）的教育工作者住房及住房所覆蓋的全額物業(yè)費(fèi)用補(bǔ)貼，且不加任何限制條件。俄羅斯聯(lián)邦各主體被授權(quán)通過法規(guī)確立上述費(fèi)用補(bǔ)貼的額度、條件和程序，無權(quán)減少社會(huì)福利的額度。但法律慣例有時(shí)會(huì)曲解聯(lián)邦法律規(guī)范所包含的意思。尤其是公民會(huì)遇到授權(quán)機(jī)關(guān)拒絕向他們提供房屋裝修補(bǔ)貼的情況，并非法認(rèn)定這種補(bǔ)償不在上述俄羅斯聯(lián)邦《教育法》第47條第8項(xiàng)所規(guī)定的保障范圍內(nèi)。法院在做出上述機(jī)關(guān)拒絕向以上公民群體提供房屋裝修補(bǔ)貼的不合法性判決時(shí)主要依據(jù)俄羅斯聯(lián)邦住房法典第153條第2部分的規(guī)定，為公寓樓房住戶提供住房和物業(yè)補(bǔ)貼包括：一是維護(hù)住房費(fèi)用包括服務(wù)費(fèi)、公寓管理費(fèi)、公寓公共房產(chǎn)的維護(hù)和現(xiàn)時(shí)維修、冷熱水費(fèi)、維護(hù)公寓公共房產(chǎn)所消耗的電能費(fèi)用、維護(hù)公寓公共房產(chǎn)處理廢水的費(fèi)用;二是裝修費(fèi)用;三是物業(yè)服務(wù)費(fèi)用。法院指出，從俄羅斯聯(lián)邦住房法典第154條和俄羅斯聯(lián)邦《教育法》第47條第8部分法律條款的系統(tǒng)性闡釋出發(fā)，聯(lián)邦法律以支付住房費(fèi)用補(bǔ)貼的形式規(guī)定的社會(huì)保障措施不應(yīng)將公寓樓公共房產(chǎn)裝修費(fèi)用、公寓樓管理費(fèi)用、熱水供應(yīng)費(fèi)用、冷水供應(yīng)費(fèi)用和廢水處理費(fèi)用排除在外。因此，該聯(lián)邦草案旨在消除俄羅斯聯(lián)邦《教育法》第47條第8款規(guī)定的為工作并居住在農(nóng)村居民區(qū)、工人住宅區(qū)（城市型農(nóng)村）的教育工作者提供裝修費(fèi)用補(bǔ)貼的法律空白。

當(dāng)代俄羅斯的教師法律改革及對(duì)我國高等教育的啟示

如果說俄羅斯以前的教師法律保障是宏觀性的界定，那么近年來的教師法律改革則是更加人性化、民主化的規(guī)范與保障。為了改善教育人才質(zhì)量，塑造專業(yè)化師資隊(duì)伍，俄羅斯聯(lián)邦于2013年制定完成了《教師專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)》[7]，從教學(xué)、培養(yǎng)工作、發(fā)展（實(shí)現(xiàn)專業(yè)發(fā)展必備的個(gè)人素質(zhì)與職業(yè)能力）三個(gè)維度對(duì)教師的專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)做了比較詳盡的規(guī)定。從理念上該標(biāo)準(zhǔn)體現(xiàn)出對(duì)弱勢(shì)群體教育的關(guān)注、強(qiáng)調(diào)教師聯(lián)合其他群體共同促進(jìn)學(xué)生發(fā)展、重視教師實(shí)踐教育和教學(xué)能力、重視教師的心理學(xué)素養(yǎng)和信息與通訊能力的基本理念特征。2016年，俄羅斯總統(tǒng)普京授權(quán)俄羅斯聯(lián)邦政府著手建立涉及從學(xué)前教育到高等教育的“國家教師發(fā)展體系（Национальная система учительского роста）”[8][9]。根據(jù)教師完成任務(wù)以及承擔(dān)責(zé)任的難度和復(fù)雜程度的不同，確定差別化的教師崗位，與《教師專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)》一起成為教師鑒定的依據(jù)。這也為我們研究俄羅斯教育法治發(fā)展歷程提供了充分的資源和廣闊的窗口。

結(jié)合俄羅斯教育法修正案的案例及當(dāng)代俄羅斯教育改革政策，從我國高等教育的改革與發(fā)展的理論與實(shí)踐出發(fā)，可得到如下啟示：

1.進(jìn)一步完善關(guān)于教師權(quán)益保障的法律法規(guī)。我國當(dāng)前教師權(quán)益保障體系還存在相關(guān)法律對(duì)教師權(quán)益的規(guī)定徒有框架、內(nèi)容簡單、表述模糊、缺乏具體化條款，對(duì)教師權(quán)益保障合法活動(dòng)的法律地位缺乏認(rèn)可等問題。對(duì)法律條文中存在的措辭漏洞問題進(jìn)行及時(shí)修補(bǔ)，對(duì)可能存在的法律空白或法律文本歧義進(jìn)行及時(shí)修正和完善，從而使教師權(quán)益在受到侵害時(shí)做到有法可依。

2.將提高教師薪資待遇與教師職業(yè)的榮譽(yù)與地位相結(jié)合。教師薪資尤其是公立教育機(jī)構(gòu)的教師薪資待遇一直是國內(nèi)外社會(huì)廣泛關(guān)注的問題，教師職業(yè)的榮譽(yù)感和社會(huì)地位使教師薪資待遇具有一定的獨(dú)特性。一方面，教師薪資待遇應(yīng)符合國家教育發(fā)展需求，與國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相匹配，對(duì)農(nóng)村地區(qū)教師薪資予以適當(dāng)補(bǔ)貼;另一方面，應(yīng)考慮教師職業(yè)的榮譽(yù)與地位，通過改善教師福利待遇作為提高教師職業(yè)地位的有益補(bǔ)充，明確界定除教學(xué)事務(wù)之外的工作內(nèi)容、工作時(shí)長和工作報(bào)酬，減輕教師的行政工作負(fù)擔(dān)，使教師有更多的時(shí)間和精力專注教學(xué)。

3.注重發(fā)展高等教育和科研事業(yè)。高等教育是特殊而重要的教育環(huán)節(jié)。目前，我國面臨著中等教育模式到高等教育模式銜接性不強(qiáng)、高等教育現(xiàn)狀還不能滿足不斷變化的市場需求、受教育者心理問題趨向于復(fù)雜化等問題。2018年5月，俄羅斯將教育科學(xué)部分為俄羅斯聯(lián)邦教育部和俄羅斯聯(lián)邦科學(xué)及高等教育部兩個(gè)獨(dú)立部門[10]，其中俄羅斯聯(lián)邦教育部負(fù)責(zé)普通中小學(xué)教育及中等職業(yè)教育;聯(lián)邦科學(xué)及高等教育部負(fù)責(zé)全國科學(xué)發(fā)展問題、科學(xué)機(jī)構(gòu)和高校事務(wù)。這種改組將有助于實(shí)現(xiàn)各部門更加專業(yè)化的管理和決策，同時(shí)將高等教育及科研院所的工作提升到至關(guān)重要的位置。這是繼2012年“5—100計(jì)劃[11]”實(shí)施以來在高等教育領(lǐng)域的又一重大舉措。

綜上所述，俄羅斯《教育法》是研究俄羅斯教育改革的重要窗口，是俄羅斯教師法律發(fā)展變革的主要陣地。研究俄羅斯《教育法》并結(jié)合當(dāng)代俄羅斯教育政策有助于我們更加全面了解俄羅斯的教育法治進(jìn)程，為我國教育改革提供借鑒和參考。

注釋：

①趙國成（2014年）發(fā)表的《俄羅斯關(guān)注教育法和科學(xué)法的協(xié)調(diào)發(fā)展》、王森（2013年）發(fā)表的《俄羅斯聯(lián)邦〈教育法〉中教育法律規(guī)范的新變化》、秦璟（2013年）發(fā)表的《俄羅斯要求新教育法促進(jìn)幼兒園數(shù)量增長》.

②雖然從1992年到2004年針對(duì)《教育法》中的教師法律條款也進(jìn)行了不同程度的修訂，但一直都是圍繞薪資標(biāo)準(zhǔn)、書籍報(bào)刊補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、帶薪休假制度、工作時(shí)長等進(jìn)行小幅度修改;2013年的新《教育法》則對(duì)教師的身份地位、教師權(quán)利義務(wù)、教師的福利保障等方面進(jìn)行了更加全面界定.

③在4小時(shí)～5小時(shí)內(nèi)禁止服用藥物、食物和水等.

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[4]Исаева О Е.Новый закон "Об образовании в РФ" [М].Волгоград ： Учитель， 2014.

[5]О внесении изменений в статью 47 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" [EB/OL].（2018-06-04）[2018-10-22].http：//sozd.duma.gov.ru/bill/479445-7.（俄羅斯聯(lián)邦《教育法》第47條修正案第 479445-7號(hào)法案）.

[6]О внесении изменения в статью 47 Федераль ного закона " Об образовании в Российской Федерации" в части предоставления компенсации расходов на оплату взносов на ка питальный ремонт педагогическим работникам， проживающим и работающим в сельских населенных пунктах， рабочих поселках （поселках городского типа） [EB/OL].（2018-07-25）[2018-11-04].http：//sozd.duma.gov.ru/bill/518051-7.（俄羅斯聯(lián)邦《教育法》第47條修正案第518051-7號(hào)關(guān)于對(duì)工作并居住在農(nóng)村居民區(qū)、工人住宅區(qū)（城市型農(nóng)村） 的教育工作者提供住房裝修費(fèi)用補(bǔ)貼法案）.

[7]楊晶，于偉.俄羅斯《教師專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)》 解讀[J].外國中小學(xué)教育，2015（2）：40-47.

[8]Перечень поручений по итогам заседания Государственного совета[EB/OL].（2016-01-02） [2018-09-11].http：//www.kremlin.ru/events/state-council/51143.（國務(wù)委員會(huì)授權(quán)目錄）.

[9]Указ Президента Российской Федерации от 07.05.2018г.№.204.[EB/OL].（2018-05-07）[2018-09-20]. http：//www.kremlin.ru/acts/bank/43027.（俄羅斯聯(lián)邦 2018 年5月7日第204號(hào)總統(tǒng)令）.

[10]Указ ?О структуре федеральных органов исполнительной власт?[EB/OL].（2018-05-15）[2018-09- 10].http：//kremlin.ru/acts/news/57475.（關(guān)于聯(lián)邦權(quán)力執(zhí)行機(jī)關(guān)結(jié)構(gòu)調(diào)整的總統(tǒng)令）.

[11]Подписан Указ о мерах по реализации государственной политики в области образования и науки[EB/OL].（2016-01-02）[2018-09-11].http：//www.kremlin.ru/events/president/news/15236.（簽署科學(xué)教育領(lǐng)域的國家政策實(shí)施方案的總統(tǒng)令）.

（作者單位：北京外國語大學(xué)歷史學(xué)院）

[責(zé)任編輯：于 洋]