【摘要】中小企業(yè)作為技術(shù)創(chuàng)新的重要主體之一，在技術(shù)創(chuàng)新領(lǐng)域正發(fā)揮著越來越重要的作用。我國供給側(cè)政策工具以信息和教育為主。對間接金融手段的應(yīng)用有限，法律法規(guī)執(zhí)行性不強(qiáng);政府采購是需求側(cè)政策的主要抓手，中小企業(yè)占政府采購總額的比例是比較高的，但政府采購措施并未起到促進(jìn)中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的作用。中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新政策應(yīng)通過職業(yè)教育體系的完善培育高技能人才，提高產(chǎn)品國際競爭力，助力產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整;加強(qiáng)間接金融手段的使用，發(fā)揮市場作用篩選真正好的項(xiàng)目，提高資金安全性。

【關(guān)鍵詞】中小企業(yè) ?政策工具 ?技術(shù)創(chuàng)新

【中圖分類號】C934 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2019.10.015

根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，截至2016年末，全國中小企業(yè)共37.0萬戶，其主營業(yè)務(wù)收入、利潤總額和從業(yè)人員占全部規(guī)模以上工業(yè)的比重分別達(dá)到62.7%、62.8%、66.8%，我國中小企業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中有著不可忽視的地位和作用，其發(fā)展?fàn)顩r對國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行有著重要的影響。當(dāng)前我國正處于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的關(guān)鍵階段，企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新是根本。而研究表明，中小企業(yè)是創(chuàng)新的主體，在研發(fā)強(qiáng)度、創(chuàng)新成果的貢獻(xiàn)和創(chuàng)新效率上比大企業(yè)具有優(yōu)勢。并且小型企業(yè)更多地產(chǎn)生“根本性突破”“重大技術(shù)轉(zhuǎn)變”等偏向于突破型的創(chuàng)新。中小企業(yè)人均完成的技術(shù)創(chuàng)新成果是大企業(yè)的兩倍。但是與大企業(yè)相比，中小企業(yè)在創(chuàng)新過程中所面對的問題更多、更復(fù)雜，不論是資金、技術(shù)還是人才、管理經(jīng)驗(yàn)，中小企業(yè)都處于相對劣勢狀態(tài)。

正是由于人們普遍意識到中小企業(yè)對技術(shù)創(chuàng)新的重要意義以及面臨的諸多制約因素，各國政府，尤其是發(fā)達(dá)國家政府近年來積極致力于運(yùn)用各種政策工具引導(dǎo)促進(jìn)中小企業(yè)進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新，取得了很好的效果。我國政府自1979年開始就陸續(xù)出臺了與中小企業(yè)創(chuàng)新相關(guān)的政策措施，這些政策在激勵引導(dǎo)其創(chuàng)新活動中起到了重要的作用。本文通過對政策工具理論的研究，收集和整理我國政府于1979～2015年間出臺的與中小企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新有關(guān)的支持政策，借鑒Rothwell（1985）的創(chuàng)新政策工具理論，分析我國中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新政策工具的特點(diǎn)和分布情況，同時(shí)分析存在的問題，最后提出改進(jìn)的建議。

政策工具理論

政策工具是達(dá)成政策目標(biāo)的手段。政策工具理論的研究主要是圍繞政策工具的分類和具體政策措施進(jìn)行的。對于政策的分類，目前學(xué)者們尚沒有達(dá)成一致的認(rèn)識。本文通過文獻(xiàn)調(diào)研，歸納總結(jié)出目前主要的五種分類方式，包括政府強(qiáng)制力（Governmental coercion）[1]、政府提供物品與服務(wù)的水平[2]、政策目標(biāo)（Policy objectives）[3]、使用權(quán)利的方式[4]以及對技術(shù)創(chuàng)新的影響[5]。

根據(jù)對技術(shù)創(chuàng)新產(chǎn)生影響的層面不同，技術(shù)創(chuàng)新政策工具分為供給側(cè)政策工具、環(huán)境側(cè)政策工具和需求側(cè)政策工。[6]（1）供給側(cè)政策工具側(cè)重于為創(chuàng)新提供知識技術(shù)、人才、信息以及管理知識，主要體現(xiàn)政策對創(chuàng)新的推動力。主要包含公共事業(yè)、教育、科學(xué)技術(shù)和信息四個(gè)方面，它們通過影響企業(yè)能夠得到的的技術(shù)知識與人才以及相關(guān)市場信息和管理技能，從而影響研發(fā)。在考慮影響技術(shù)創(chuàng)新的供給政策時(shí)，不容忽視的一點(diǎn)就是研發(fā)的外部經(jīng)濟(jì)、政治和法律環(huán)境。正是因?yàn)檠邪l(fā)環(huán)境的復(fù)雜性，單純的供給政策有時(shí)難以有效地推動創(chuàng)新的發(fā)展。（2）環(huán)境側(cè)政策會影響到研發(fā)和市場兩方面的經(jīng)濟(jì)、政治和法律環(huán)境，也就是說環(huán)境政策不但會影響技術(shù)創(chuàng)新的技術(shù)可行性也會影響其商業(yè)可行性。環(huán)境側(cè)政策工具主要包括財(cái)務(wù)、稅務(wù)、法律法規(guī)和策略性措施四個(gè)方面。環(huán)境政策是通過影響研發(fā)的資金來源以及國內(nèi)市場環(huán)境（產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)）這兩大環(huán)境因素，而不是直接影響研發(fā)和市場，它們會間接對技術(shù)的供給和需求產(chǎn)生影響，最終影響技術(shù)創(chuàng)新。（3）需求側(cè)政策工具注重刺激市場的出現(xiàn)或重構(gòu)新的市場，通過政策來影響國際、國內(nèi)需求，進(jìn)而影響技術(shù)創(chuàng)新的商業(yè)可行性的政策。需求政策會降低企業(yè)創(chuàng)新的市場風(fēng)險(xiǎn)，拉動創(chuàng)新，主要表現(xiàn)為政策對創(chuàng)新的拉動力。需求政策工具可分為政府采購、公共服務(wù)、貿(mào)易和海外代理四個(gè)方面。同供給側(cè)政策類似，需求政策也有直接影響國內(nèi)國際市場或通過影響市場的宏觀環(huán)境間接影響市場需求。與供給側(cè)政策相同，需求側(cè)政策也不是創(chuàng)新需求的全部影響因素，政府仍然要考慮國內(nèi)、國際市場的經(jīng)濟(jì)、政治、法律環(huán)境，只有這兩者相互利好才能真正拉動需求，提高商業(yè)可行性。

我國中小企業(yè)創(chuàng)新政策工具特點(diǎn)分析

本研究收集整理了我國政府于1979～2015年間發(fā)布的與中小企業(yè)相關(guān)的政策措施和法規(guī)共405條。我們將其中涉及到創(chuàng)新的248條政策作為分析樣本。從總體上看，我國中小企業(yè)創(chuàng)新政策工具以環(huán)境型為主，占比為60%。其次是供給型政策工具，占29%。需求側(cè)政策工具占總數(shù)的11%?？梢钥闯觯覈鴮χ行∑髽I(yè)在技術(shù)創(chuàng)新方面的支持政策主要是“供給推動”型，“需求拉動”型政策措施出臺比較少，尤其是以政府采購作為工具激勵中小企業(yè)進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新的相關(guān)政策缺乏。這樣的整體分布情況與美國、英國等主要發(fā)達(dá)國家的表現(xiàn)是一致的，[7]但通過對具體措施的深入分析我們發(fā)現(xiàn)，我國的各項(xiàng)政策工具選擇的主要抓手、使用方式和側(cè)重點(diǎn)上與發(fā)達(dá)國家的做法是有明顯差異的。

供給側(cè)政策工具以信息和教育為主。信息手段注重物理平臺的搭建，教育以管理培訓(xùn)為主。在供給側(cè)政策中，占比最高的是信息相關(guān)政策。信息政策工具主要以“政府提供咨詢服務(wù)”和“建設(shè)中小企業(yè)信息網(wǎng)絡(luò)”以及“建立中小企業(yè)信息庫”為主。政策覆蓋領(lǐng)域比較全面，政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性很強(qiáng)。可見政府主要的著力點(diǎn)是為中小企業(yè)的技術(shù)供需雙方搭建平臺，對接需求，這使得我國技術(shù)市場的交易額近年來有了飛速提高。

教育也是供給側(cè)政策的主要工具。在與中小企業(yè)相關(guān)的教育政策上，占比數(shù)量最多的是再培訓(xùn)，占到68.6%。培訓(xùn)內(nèi)容主要是針對管理者和創(chuàng)業(yè)者培訓(xùn)（占65.7%），以及企業(yè)管理相關(guān)培訓(xùn)（占22.9%），而針對技術(shù)人員的培訓(xùn)卻非常少，僅占11.4%?？梢?，針對技術(shù)的培訓(xùn)有待加強(qiáng)。雖然對管理培訓(xùn)很重視，但較多的還是通過外部培訓(xùn)的授課方式展開，內(nèi)部培訓(xùn)或企業(yè)間交流培訓(xùn)較少。其次是高等教育，占21.6%。對于人才的引進(jìn)十分重視。而對中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新有重要影響的職業(yè)教育卻長期沒有引起足夠的重視，僅占到教育工具的9.8%，不到10%?？梢娐殬I(yè)教育目前尚沒有引起足夠的重視。從全球范圍來看，職業(yè)教育對一個(gè)國家培養(yǎng)高素質(zhì)勞動力，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展具有非常突出的影響。我們可以從英國的學(xué)徒制、德國的“雙元制”教育以及日本的再教育對本國企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新和國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極作用中總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)。[8]

環(huán)境側(cè)政策工具重視財(cái)務(wù)金融工具和法律法規(guī)的使用。對間接金融手段的應(yīng)用有限，法律法規(guī)執(zhí)行性不強(qiáng)。在環(huán)境側(cè)政策工具上，財(cái)務(wù)政策特別是金融擔(dān)保政策，是被各個(gè)國家驗(yàn)證過的，能對中小企業(yè)長足發(fā)展產(chǎn)生重要積極影響的政策。我國財(cái)務(wù)金融相關(guān)的政策數(shù)量是最多的，有121條之多，可見政府對中小企業(yè)資金問題的重視程度。其中，政府直接作用的財(cái)務(wù)金融政策占39%，例如政府直接出資或由政府出資的擔(dān)保機(jī)構(gòu)提供擔(dān)保等。政府通過社會力量間接影響的政策占61%，包括銀行信貸、建設(shè)中小企業(yè)信用擔(dān)保體系、支持企業(yè)直接融資、鼓勵民間擔(dān)保機(jī)構(gòu)為中小企業(yè)提供擔(dān)保、鼓勵民間資本投資中小企業(yè)等等。但我國目前存在較為突出的問題是信用擔(dān)保體系不健全，以及民間資本的參與性較差，沒有被充分調(diào)動和利用起來。而風(fēng)險(xiǎn)資本的運(yùn)用更是十分匱乏，這與專業(yè)性人才的匱乏有關(guān)。財(cái)務(wù)金融政策的直接手段占比近40%，這對于政府而言負(fù)擔(dān)是比較重的。

法律法規(guī)也是我國中小企業(yè)環(huán)境側(cè)的主要手段之一。從數(shù)量上看，我國出臺法律法規(guī)不在少數(shù)，但政策的效力較差。首先，目前我國在與中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新相關(guān)的法律法規(guī)尚不健全，在相關(guān)法律法規(guī)政策多數(shù)比較宏觀，停留在指導(dǎo)性層面，沒有落到實(shí)處的操作方法。其次，我國發(fā)布中小企業(yè)創(chuàng)新政策的政策主體呈現(xiàn)多元化的特點(diǎn)，對中小企業(yè)政策的執(zhí)行主體也存在同樣的特點(diǎn)。

政府采購是需求側(cè)政策的主要抓手，中小企業(yè)占政府采購總額的比例是比較高的，但政府采購措施并未起到促進(jìn)中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的作用。政府采購是需求側(cè)政策的主要抓手，占到需求側(cè)政策的34.21%。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國2014年政府采購合同授予中小企業(yè)的總采購額為13179.76億元，占全國政府采購規(guī)模的76.2%，2015年這一比例為76.3%，2016年提高到77.3%?？梢娢覈谡少徶薪o予中小企業(yè)的保護(hù)。而在科技產(chǎn)品中，就很難看到中小企業(yè)的身影。我國目前并沒有明確的法律規(guī)定政府采購在促進(jìn)中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新方面的規(guī)范。[9]

研究啟示

我國中小企業(yè)創(chuàng)新政策從1979年至今已經(jīng)得到了很大的發(fā)展，但是相比于發(fā)展更久的歐美發(fā)達(dá)國家，我國中小企業(yè)創(chuàng)新政策仍然存在很多的問題，可以從三個(gè)方面進(jìn)行改進(jìn)。

通過職業(yè)教育體系的完善培育高技能人才，提高產(chǎn)品國際競爭力，助力產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。我國經(jīng)歷了經(jīng)濟(jì)快速增長的四十年，老舊的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)目前已經(jīng)無法滿足現(xiàn)有發(fā)展要求。而產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的核心是技術(shù)的升級和創(chuàng)新，最終要通過高技能的人才和高素質(zhì)的員工來實(shí)現(xiàn)。發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗(yàn)一再說明，完善現(xiàn)代職業(yè)教育體系是增強(qiáng)國家競爭力，特別是發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟(jì)的重要戰(zhàn)略。結(jié)合我國目前職業(yè)教育的現(xiàn)狀，我們認(rèn)為：第一，正確認(rèn)識職業(yè)教育。沒有扎實(shí)的基礎(chǔ)學(xué)科的掌握能力，培養(yǎng)不出有創(chuàng)新能力和高技能的技術(shù)人才。同時(shí)，需要加強(qiáng)對職業(yè)教育的考核力度。第二，職業(yè)教育應(yīng)由企業(yè)主導(dǎo)，而不是政府。企業(yè)是技能人才的使用者，最了解市場需要什么樣的人才，也是職業(yè)教育的直接受益者。因此，學(xué)徒要掌握哪些技能、如何培育以及成本支出主要應(yīng)以企業(yè)為主。第三，通過建立階梯化的職業(yè)教育體系，構(gòu)建不斷向上發(fā)展的通道。職業(yè)教育和高等教育是人在特定階段的對未來職業(yè)的選擇，不應(yīng)該有高低之分，它們之間應(yīng)當(dāng)具備一定的流通的可能性。

加強(qiáng)間接金融手段的使用，發(fā)揮市場作用篩選真正好的項(xiàng)目，同時(shí)能夠提高資金安全性。研究表明，直接財(cái)政補(bǔ)貼的長期效應(yīng)并不理想。從數(shù)量上說，直接的財(cái)政手段能夠提供的資金支持對于中小企業(yè)龐大的資金需求來說是非常有限的，同時(shí)也給政府財(cái)政造成負(fù)擔(dān);從項(xiàng)目篩選的角度來說，直接的金融措施不能充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用進(jìn)行項(xiàng)目優(yōu)選。而間接金融手段不僅能利用乘數(shù)效應(yīng)，調(diào)動更廣泛的社會力量為中小企業(yè)提供更多的資金，同時(shí)專業(yè)的項(xiàng)目篩選也能夠提高資金的安全性。實(shí)踐表明，信用保證制度是發(fā)達(dá)國家對中小企業(yè)使用率最高且效果最佳的一種金融支持制度。中小企業(yè)的信用問題一直是融資的障礙，政府可通過設(shè)立中小企業(yè)貸款擔(dān)?；饋砀纳七@一問題，為中小企業(yè)與金融機(jī)構(gòu)之間搭建良好的融資渠道。同時(shí)政府的擔(dān)保權(quán)應(yīng)該允許在市場上自由買賣，這樣能夠提高放款銀行的資產(chǎn)流動性，進(jìn)一步降低銀行的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，刺激其放貸行為。該體系的建立能夠在銀行最為看重的經(jīng)營安全性和盈利性上獲得保障。同時(shí)，組合運(yùn)用多元化的融資機(jī)制，培育專業(yè)的科技金融服務(wù)隊(duì)伍。

從制度上強(qiáng)化政府采購對中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的促進(jìn)作用。通過政府采購來促進(jìn)本國企業(yè)的自主創(chuàng)新不僅僅是國際社會的共識，也是發(fā)達(dá)國家的普遍做法。目前來看，我國政府采購制度主要著力于建立規(guī)范的采購程序，促進(jìn)企業(yè)公平競爭上。同時(shí)，缺乏具體實(shí)施的條件，使得其對經(jīng)濟(jì)和社會的調(diào)控效果得以弱化。因此，本文認(rèn)為我國政府應(yīng)當(dāng)從立法層面上強(qiáng)化政府采購對中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的促進(jìn)作用。目前我國還沒有從法律上去規(guī)范政府采購對中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的作用，現(xiàn)有的一些相關(guān)政策規(guī)定雖然具有指導(dǎo)性，但過于宏觀，操作性較弱。國家應(yīng)當(dāng)對政府采購促進(jìn)中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新給予針對性較強(qiáng)的政策上的支持。

（本文系國家自然科學(xué)基金“網(wǎng)絡(luò)層級對合作研發(fā)企業(yè)創(chuàng)新績效的影響機(jī)理：釋放和吸收能力的雙中介”、教育部人文社科規(guī)劃基金“開放式創(chuàng)新環(huán)境下網(wǎng)絡(luò)嵌入性對研發(fā)型科技中介服務(wù)影響機(jī)理的實(shí)證研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號分別為：71802020、17YJC630080）

注釋

[1]Theodore J. Lowi， "Four Systems of Policy， Politics， and Choice"， Public Administration Review， 1972， pp. 298-310.

[2]Howlett， M. and Ramesh， M.， Studying public policy： policy cycles and policy subsystems.， Oxford University Press， 2009.

[3]Mcdonnell， L. and R. Elmore， "Alternative Policy Instruments"， CPRE Joint Note Series， 1987; Gormley， W.， J. Hoadley and C. Williams， "Potential Responsiveness in the Bureaucracy Views of Public Utility Regulation"， American Political Science Review， 1983， pp. 704-717; Schneider， A.L. and H. Ingram， "The Behavioral Assumptions of Policy Tools"， Journal of Politics， 1990， pp. 510-529.

[4]Bemelmans-Videc， M.， R.C. Rist and E. Vedung， Carrots， Sticks， and Sermons Policy Instruments and Their Evaluation， Transaction Publishers， 1998.

[5]Borrás， S. and C. Edquist， "The choice of innovation policy instruments"， Technological Forecasting and Social Change， 2013， pp. 1513-1522; Edquist， C.， Innovation Policy — A Systemic Approach， Oxford University Press， 2002; 黃曼、朱桂龍、胡軍燕：《創(chuàng)新政策工具分類選擇與效應(yīng)評價(jià)》，《中國科技論壇》，2016年第1期，第26～30頁;趙筱媛、蘇竣：《基于政策工具的公共科技政策分析框架研究》，《科學(xué)學(xué)研究》，2007年第1期，第52～56頁。

[6]張韻君：《政策工具視角的中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新政策分析》，《中國行政管理》，2012年第4期，第43～47頁。

[7]林敏、張藝民、王帥、戴淑芬、張群：《發(fā)達(dá)國家支持企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新政策研究》，《中國科技論壇》，2015年第11期，第139～145頁。

[8]劉育鋒：《英國學(xué)徒制改革政策分析》，《中國職業(yè)技術(shù)教育》，2017年第18期，第13～19頁;關(guān)晶：《英國和德國現(xiàn)代學(xué)徒制的比較研究——基于制度互補(bǔ)性的視角》，《華東師范大學(xué)學(xué)報(bào)（教育科學(xué)版）》，2017年第1期，第39～46頁;鄭靜雯、肖菲喆：《德國職業(yè)教育的現(xiàn)狀、改革及啟示》，《廣東教育》，2014年第4期，第143～145頁。

[9]鄭燕琴：《政府采購促進(jìn)中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新問題研究》，碩士學(xué)位論文，湖南大學(xué)，2009年。

責(zé) 編/趙鑫洋