[提要] 現(xiàn)代化進(jìn)程推動(dòng)武陵山民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)迅速發(fā)展，然而在追求生產(chǎn)力發(fā)展中不可避免的存在不適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)發(fā)展方式與模式，造成武陵山民族地區(qū)的生態(tài)困境，嚴(yán)重制約該地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)。生態(tài)文明建設(shè)不僅僅需要每一個(gè)體的生態(tài)自覺(jué)和生態(tài)踐行，更需要法律制度的外在約束。本文就武陵山民族地區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法提出建議。

關(guān)鍵詞：立法視角;武陵山民族地區(qū);生態(tài)文明建設(shè)

基金項(xiàng)目：張家界航空工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院校級(jí)科研項(xiàng)目：“武陵山民族地區(qū)精準(zhǔn)扶貧與生態(tài)文明建設(shè)協(xié)同發(fā)展研究”（編號(hào)：ZHKT2017-032）階段性成果

中圖分類(lèi)號(hào)：D9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2019年3月31日

武陵山民族地區(qū)是以武陵山脈為中心，以土家族、苗族、侗族為主體的渝、湘、鄂、黔四省（市）毗鄰地區(qū)，集革命老區(qū)、民族地區(qū)和貧困地區(qū)于一體，也是“跨省交界面大、少數(shù)民族聚集多、貧困人口分布廣的國(guó)家級(jí)連片特困地區(qū)?！蔽淞晟矫褡宓貐^(qū)，雖然具有豐富的自然資源，但同時(shí)也是生態(tài)脆弱地區(qū)。有學(xué)者研究指出，“生態(tài)環(huán)境惡化—經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后—生態(tài)貧困—生態(tài)環(huán)境更為惡化—欠發(fā)達(dá)—生態(tài)環(huán)境惡化—經(jīng)濟(jì)難以良性提升—繼續(xù)生態(tài)貧困，上述循環(huán)往復(fù)的現(xiàn)象則構(gòu)成了武陵山片區(qū)一條相互影響與相互制約的因果鏈。筆者認(rèn)為，保護(hù)武陵山民族地區(qū)的生態(tài)環(huán)境，不僅需要依靠科技、財(cái)力和物力等手段，更需要法律機(jī)制的完善，文章從立法視角對(duì)武陵山民族地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)行一定的思考。

一、武陵山民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法重要意義

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平為核心的黨中央把建設(shè)生態(tài)文明作為建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的重要內(nèi)容，將生態(tài)文明建設(shè)和政治、文化和經(jīng)濟(jì)、社會(huì)建設(shè)一起納入“五位一體”的總布局。武陵山民族地區(qū)，作為生態(tài)環(huán)境的脆弱地區(qū)，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的立法工作，對(duì)于區(qū)域性生態(tài)文明建設(shè)，實(shí)現(xiàn)美麗中國(guó)的建設(shè)目標(biāo)，具有極為重要的意義。

第一，新時(shí)代建設(shè)生態(tài)文明的客觀要求。習(xí)近平高度重視生態(tài)文明建設(shè)，將之與人民福祉、民族未來(lái)、“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)緊密聯(lián)系起來(lái)，充分體現(xiàn)了加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的決心和信心。民族地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)作為國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)的重要組成部分，應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識(shí)加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的極端重要性和緊迫性，運(yùn)用法治力量，加大生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的立法工作，通過(guò)法制手段深入持久地推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，形成人與自然和諧發(fā)展的現(xiàn)代化建設(shè)新格局，開(kāi)創(chuàng)生態(tài)文明新時(shí)代。

第二，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的現(xiàn)實(shí)需要。黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平就綠色發(fā)展多次發(fā)表重要講話，把生態(tài)文明建設(shè)納入中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)總體布局，構(gòu)成了“當(dāng)代中國(guó)最鮮活的馬克思主義綠色發(fā)展觀”。在黨的十九大報(bào)告中，再次重申，“實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，形成綠色發(fā)展方式和生活方式”。進(jìn)一步彰顯了黨和政府為保護(hù)生態(tài)環(huán)境、實(shí)行綠色發(fā)展提供制度保障的堅(jiān)定決心。面對(duì)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中所面臨的一系列重大生態(tài)、資源、環(huán)境、災(zāi)害等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)，必須加強(qiáng)對(duì)民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法工作的探索和研究，推進(jìn)這一地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)沿著法制的軌道規(guī)范發(fā)展，弘揚(yáng)環(huán)境正義，保障子孫后代應(yīng)有利益。

第三，推動(dòng)公眾生態(tài)自覺(jué)的有效形式。社會(huì)大眾的生態(tài)自覺(jué)是促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要基礎(chǔ)。目前在生態(tài)文明保護(hù)方面，武陵山民族地區(qū)人們的公眾參與面還有限，因此經(jīng)常出現(xiàn)環(huán)境破壞漠視情況。縱觀武陵山民族地區(qū)，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的公眾大多扮演的是管理對(duì)象的角色，公眾參與生態(tài)環(huán)境的比例小，要加強(qiáng)公眾參與力度，推動(dòng)公眾參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)落地落實(shí)，必須通過(guò)民族地區(qū)立法進(jìn)一步細(xì)化環(huán)保法的公眾參與條款，充分調(diào)動(dòng)公眾保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境的積極性和主動(dòng)性，使公眾在同破壞生態(tài)、污染環(huán)境作斗爭(zhēng)時(shí)，始終做到有法可依、有法必依。簡(jiǎn)言之，只有人人參與，自覺(jué)踐行，生態(tài)環(huán)境和人文環(huán)境的保護(hù)才會(huì)長(zhǎng)久持續(xù)。

二、武陵山民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法現(xiàn)狀分析

黨的十一屆三中全會(huì)之后，生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作進(jìn)入了法制建設(shè)新時(shí)期，基本形成了以憲法為統(tǒng)領(lǐng)，以環(huán)境保護(hù)法為基本，以自然資源保護(hù)、污染防治以及將自然資源保護(hù)和污染防治集于一體的環(huán)境保護(hù)單行法律體系。武陵山各少數(shù)民族地區(qū)也從本地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的實(shí)際出發(fā)，充分發(fā)揮民族自治地方立法權(quán)，在保護(hù)生態(tài)環(huán)境方面制定了一系列的自治條例、單行條例以及地方性法規(guī)，并取得了一定的成效。

第一，武陵山民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法成就簡(jiǎn)述。首先制定自治條例。如《湘西土家族苗族自治州自治條例》第二十五條：“自治州的自治機(jī)關(guān)加強(qiáng)自然資源和生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。保護(hù)天然林，保護(hù)植被，對(duì)二十五度以上的坡耕地實(shí)施退耕還林，鼓勵(lì)植樹(shù)、綠化庭院和城鎮(zhèn)，禁止亂砍濫伐林木。”《湖南省麻陽(yáng)苗族自治縣自治條例》第二十九條：“自治縣的自治機(jī)關(guān)依照法律法規(guī)規(guī)定，自主管理和保護(hù)自治縣境內(nèi)的土地、森林、礦藏、水流、荒山、草山、草坡等自然資源?！逼浯危贫▎涡袟l例。湘西土家族苗族自治州制定了《湘西土家族苗族自治州環(huán)境保護(hù)條例》，加大對(duì)湘西少數(shù)民族地區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)力度。最后，制定地方性法規(guī)、規(guī)章。如，2016年湘西自治州人大常委會(huì)制定了《湘西土家族苗族自治州白云山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)條例》。湖北恩施土家族苗族自治州為了加強(qiáng)酉水河保護(hù)，防治河流污染和生態(tài)破壞，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，制定了《恩施土家族苗族自治州酉水河保護(hù)條例》，貴州黔南自治州人大常委會(huì)制定了《黔南布依族苗族自治州樟江流域保護(hù)條例》?？梢?jiàn)，改革開(kāi)放以來(lái)，武陵山民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法工作取得了諸多成就，為生態(tài)保護(hù)嚴(yán)格執(zhí)法奠定了法律保障。

第二，武陵山民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法存在的問(wèn)題。改革開(kāi)放提升了民族地區(qū)法制化建設(shè)水平，生態(tài)環(huán)境保護(hù)取得了諸多成就，同時(shí)我們也應(yīng)正視存在的突出問(wèn)題：首先，部分原有條例理念落后，對(duì)生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展形成阻礙。保護(hù)優(yōu)先是生態(tài)環(huán)境保護(hù)的內(nèi)在要求，是從源頭上加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和合理利用資源的有效途徑。很多地區(qū)片面重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從而造成了生態(tài)環(huán)境立法始終依附于經(jīng)濟(jì)立法之上，未將保護(hù)優(yōu)先原則放在優(yōu)先考慮的位置，生態(tài)保護(hù)機(jī)制仍以誰(shuí)污染誰(shuí)治理原則下的事后懲戒模式為主。其次，沒(méi)有充分體現(xiàn)民族地區(qū)特色，如對(duì)特色的生態(tài)資源優(yōu)勢(shì)和少數(shù)民族生態(tài)保護(hù)傳統(tǒng)文化保護(hù)不夠，立法主要從服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度出發(fā)，集中保護(hù)民族地區(qū)較有影響的自然資源和風(fēng)景名勝等，對(duì)于稀缺野生動(dòng)植物資源的保護(hù)，仍然以命令式的管制模式為主，對(duì)部分具有生態(tài)價(jià)值的資源，由于經(jīng)濟(jì)價(jià)值不明顯而落在了立法保護(hù)的界域之外，部分地區(qū)立法的過(guò)程中沒(méi)有充分融合少數(shù)民族生態(tài)保護(hù)的傳統(tǒng)習(xí)俗和文化。再次，立法隊(duì)伍不健全，立法人員素質(zhì)偏低，為急于完成立法任務(wù)，立法宣傳程度不夠，對(duì)公眾參與立法的重視程度不夠，立法前沒(méi)有深入細(xì)致調(diào)研，沒(méi)有廣泛討論和征求意見(jiàn)，群眾參與立法的積極性明顯不強(qiáng)。最后，立法實(shí)效偏低，條款操作性不強(qiáng)，條例實(shí)施的實(shí)際效果不是很理想。

三、武陵山民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法思考

黨的十九大報(bào)告將“堅(jiān)持人與自然和諧共生”作為新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的基本方略之一，把污染防治作為決勝全面建成小康社會(huì)三大攻堅(jiān)戰(zhàn)之一，提出著力解決突出環(huán)境問(wèn)題。民族地區(qū)作為全面建成小康社會(huì)的重要組成部分，如何進(jìn)一步健全完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法，使武陵山民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護(hù)在法制的軌道上協(xié)調(diào)發(fā)展和健康運(yùn)行具有重要意義。

第一，立法理念上，摒棄舊有理念?！鞍l(fā)展理念是否對(duì)頭，從根本上決定著發(fā)展成效乃至成敗?！笔紫?，嚴(yán)格貫徹保護(hù)優(yōu)先理念。2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第五條規(guī)定，“環(huán)境保護(hù)堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔(dān)責(zé)的原則?！北Ｗo(hù)優(yōu)先作為環(huán)保法基本原則之首，要求在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展同生態(tài)環(huán)境保護(hù)發(fā)生矛盾時(shí)，要把保護(hù)生態(tài)環(huán)境放在優(yōu)先位置，以生態(tài)環(huán)境承載能力為基礎(chǔ)，規(guī)范各類(lèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)，尤其是各種自然資源的開(kāi)發(fā)，防止造成新的人為生態(tài)破壞和環(huán)境污染。武陵山民族地區(qū)受經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的壓力，生態(tài)環(huán)境立法，更多考慮的是如何服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，如何對(duì)現(xiàn)有污染進(jìn)行有效的控制，立法側(cè)重點(diǎn)更多的是保護(hù)民族地區(qū)重要生態(tài)功能區(qū)、水源涵養(yǎng)地、珍稀動(dòng)植物聚集區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)等生態(tài)資源所蘊(yùn)藏的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，忽視了從源頭上、全過(guò)程對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和污染的控制。因此，武陵山民族地區(qū)在今后的生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法中，應(yīng)當(dāng)始終將生態(tài)環(huán)境保護(hù)優(yōu)先理念放在立法工作的第一位，貫穿到立法工作的全過(guò)程。其次，嚴(yán)格貫徹可持續(xù)發(fā)展理念。基于武陵山民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)實(shí)需要，要將可持續(xù)發(fā)展理念很好地貫徹融入到生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法的制度構(gòu)建之中，與民族地區(qū)科技創(chuàng)新制度、生態(tài)補(bǔ)償制度、綠色產(chǎn)業(yè)支持制度乃至當(dāng)前在民族地區(qū)全面鋪開(kāi)的精準(zhǔn)扶貧制度相銜接。

第二，立法機(jī)制上，堅(jiān)持科學(xué)合理。完善立法工作機(jī)制對(duì)武陵山民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)科學(xué)立法，以至于整個(gè)民族地區(qū)的立法工作至關(guān)重要。首先，完善立法前評(píng)估機(jī)制。充分考慮到本民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境的實(shí)際情況。比如，湖南邵陽(yáng)瑤族地區(qū)，就有瑤族民間習(xí)慣法，瑤族先民通過(guò)立碑、口耳相傳等形式，規(guī)定了保護(hù)森林和樹(shù)木的村規(guī)民約。因此，這些區(qū)域立法工作應(yīng)充分吸收少數(shù)民族民間習(xí)慣法。在充分征集立法項(xiàng)目的基礎(chǔ)上，廣泛開(kāi)展調(diào)查研究，充分吸收專(zhuān)家學(xué)者、立法直接利益相關(guān)人、社會(huì)公眾等群體對(duì)立法建議項(xiàng)目的意見(jiàn)后，對(duì)擬立的立法項(xiàng)目開(kāi)展立法前評(píng)估，按照急需先立的原則，根據(jù)評(píng)估結(jié)果科學(xué)確定立法選項(xiàng)。其次，改進(jìn)立法起草機(jī)制、完善立法審議機(jī)制、公眾參與立法機(jī)制。武陵山民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法大多以政府部門(mén)起草為主，因此立法機(jī)關(guān)可以積極拓寬起草渠道，逐步建立多元的立法起草機(jī)制，對(duì)單一的某一方面的生態(tài)環(huán)境保護(hù)可以由人大有關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)或常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)組織起草。對(duì)一些專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)、爭(zhēng)議比較大的立法項(xiàng)目，可以委托第三方進(jìn)行起草。如湖南省湘西土家族苗族自治州人大和湖北省恩施土家族苗族自治州人大為了加強(qiáng)對(duì)各自區(qū)域內(nèi)酉水河流域的立法保護(hù)，2016年就分別委托了吉首大學(xué)和湖北民族學(xué)院起草了酉水河保護(hù)條例草稿，分別提交兩地人大審議通過(guò)，這次委托立法也開(kāi)啟了民族自治州跨區(qū)域協(xié)作立法的先河。

第三，立法節(jié)奏上，持續(xù)推進(jìn)步伐。首先，推進(jìn)武陵山民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)條例修改廢止。部分地區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法規(guī)缺乏實(shí)用性。某些環(huán)境法規(guī)原則性要求多，可操作規(guī)定性少。新立法、環(huán)保法修訂出臺(tái)后，應(yīng)切實(shí)加大對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法的修改、廢止速度，對(duì)一些上位法律法規(guī)中明確規(guī)定的涉及生態(tài)環(huán)境保護(hù)禁止行為進(jìn)行了修改完善，但上位法中還有很多禁止性規(guī)定、原則性條款、鼓勵(lì)獎(jiǎng)勵(lì)性舉措等等在武陵山民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)自治條例、單行條例、地方性法規(guī)和政府規(guī)章中沒(méi)有規(guī)定，即便是作出了規(guī)定，有些也與上位法規(guī)定的不盡一致。因此，武陵山民族地區(qū)立法機(jī)關(guān)應(yīng)進(jìn)一步加大生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域條例法規(guī)的清理力度。其次，盡快填補(bǔ)武陵山民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域立法空白。目前，環(huán)保立法領(lǐng)域仍有空白，土壤環(huán)保、環(huán)境監(jiān)測(cè)、核安全、生物安全及與公眾生活密切相關(guān)的電磁輻射、光污染、重金屬等方面沒(méi)有制定相應(yīng)的法規(guī)，存在立法空白。因此，立法機(jī)關(guān)要對(duì)照上位法的相關(guān)規(guī)定，結(jié)合本地生態(tài)環(huán)境保護(hù)的實(shí)際情況，逐一梳理生態(tài)立法、污染防治立法、資源立法等方面的法律空白，切實(shí)加大制定涉及生態(tài)環(huán)境保護(hù)內(nèi)容的立法數(shù)量，努力形成生態(tài)環(huán)境保護(hù)法制體系。

第四，立法質(zhì)量上，切實(shí)增強(qiáng)實(shí)效。黨的十八屆四中全會(huì)提出“要健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制，發(fā)揮人大在立法工作中的主導(dǎo)作用。”當(dāng)前武陵山民族地區(qū)人大及其常委會(huì)受種種因素制約，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法的過(guò)程中，往往存在不想主導(dǎo)、不會(huì)主導(dǎo)等問(wèn)題，嚴(yán)重影響了立法的實(shí)際效果。不想主導(dǎo)主要是因?yàn)楫?dāng)前武陵山民族地區(qū)國(guó)家機(jī)關(guān)人才配置中，人大常委會(huì)機(jī)關(guān)干部大都是其他行政機(jī)關(guān)中年紀(jì)偏大、資歷頗深的領(lǐng)導(dǎo)干部轉(zhuǎn)到人大任職，盛行“二線”思想，工作激情減退，特別是針對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)這一敏感問(wèn)題，有畏難情緒，致使在具體的生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法工作中積極性不高。不會(huì)主導(dǎo)主要是因?yàn)樵摰貐^(qū)人大立法人員大都不是“科班”出身，具體從事立法工作的人員職業(yè)化、專(zhuān)業(yè)化有所欠缺，立法本領(lǐng)有待加強(qiáng)。因此，武陵山民族地區(qū)人大及其常委會(huì)應(yīng)該進(jìn)一步樹(shù)立主體意識(shí)，加強(qiáng)立法機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)，著實(shí)擔(dān)負(fù)起民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法的主體責(zé)任。其次，結(jié)合武陵山民族地區(qū)習(xí)慣進(jìn)行立法。武陵山民族地區(qū)立法機(jī)關(guān)在生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法過(guò)程中，主觀上應(yīng)該充分考慮到民族習(xí)慣法的地位和作用，處理好其與制定法的關(guān)系，盡量將符合現(xiàn)代法治精神的相關(guān)習(xí)慣規(guī)定在制定法之中，實(shí)現(xiàn)民族地區(qū)制定法和習(xí)慣法的有機(jī)統(tǒng)一。最后，加大立法變通權(quán)的行使力度。有針對(duì)性地制定本地區(qū)的生態(tài)法規(guī)，而不應(yīng)該照抄上位法的內(nèi)容或體系，為了立法而立法，使條例大而不精。武陵山民族地區(qū)要根據(jù)本行政區(qū)域的實(shí)際情況，在法律法規(guī)規(guī)定的幅度內(nèi)對(duì)需要具體的事項(xiàng)作出具體規(guī)定，對(duì)本地區(qū)重要而對(duì)其他地區(qū)的需要性并不明顯，而且國(guó)家立法在一定時(shí)期內(nèi)不會(huì)做統(tǒng)一規(guī)定的問(wèn)題，由武陵山民族地區(qū)自主立法解決，切實(shí)增強(qiáng)立法的時(shí)效性和可操作性。

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