李雪聰

[提要] 精準(zhǔn)識(shí)別扶貧對(duì)象是實(shí)施精準(zhǔn)扶貧工作的關(guān)鍵之一。本文在分析湖南省石門縣精準(zhǔn)識(shí)別扶貧對(duì)象現(xiàn)狀及困境基礎(chǔ)上，基于精準(zhǔn)識(shí)別扶貧對(duì)象的視角，分別從對(duì)象選擇、訴求識(shí)別和動(dòng)態(tài)跟蹤管理機(jī)制等三個(gè)維度構(gòu)建績(jī)效評(píng)估體系，同時(shí)從扶貧對(duì)象識(shí)別角度提出建議，以期不斷提升財(cái)政資金使用績(jī)效。

關(guān)鍵詞：財(cái)政資金;使用績(jī)效;精準(zhǔn)識(shí)別;扶貧對(duì)象

基金項(xiàng)目：湖南省研究生科研創(chuàng)新項(xiàng)目：“湖南省財(cái)政扶貧資金績(jī)效評(píng)估研究”（項(xiàng)目編號(hào)：CX2018B752）研究成果

中圖分類號(hào)：F81 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2019年4月14日

據(jù)國(guó)家審計(jì)署顯示，全國(guó)被審計(jì)的各縣共剔除和清退不符合建檔立卡貧困人口10.18萬人。課題組于2019年3月25～29日前往湖南省石門縣實(shí)地調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)確實(shí)存在原有建檔立卡戶識(shí)別不準(zhǔn)、串戶并戶享受扶貧政策等現(xiàn)象，對(duì)扶貧資金使用效果產(chǎn)生消極影響;另外，石門縣財(cái)政扶貧資金績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系也忽視精準(zhǔn)識(shí)別扶貧對(duì)象的重要性。為進(jìn)一步提高扶貧對(duì)象的瞄準(zhǔn)精準(zhǔn)度，杜絕以往扶貧開發(fā)中存在的不符合建檔立卡貧困人口現(xiàn)象，從而提升扶貧資金的使用效率，構(gòu)建一套基于精準(zhǔn)識(shí)別扶貧對(duì)象的財(cái)政資金評(píng)估指標(biāo)顯得愈發(fā)重要。

一、精準(zhǔn)識(shí)別扶貧對(duì)象概念界定及重要性

（一）精準(zhǔn)識(shí)別扶貧對(duì)象概念界定。精準(zhǔn)識(shí)別扶貧對(duì)象主要是解決扶貧中扶誰的問題，是明確扶貧對(duì)象、確保資金投放精準(zhǔn)、實(shí)施精準(zhǔn)扶貧的重要基礎(chǔ)性工作。通過科學(xué)有效的程序精確識(shí)別貧困村、戶，可以全面掌握貧困人口規(guī)模、家庭結(jié)構(gòu)、分布狀況、貧困程度、貧困成因、生產(chǎn)能力等基本情況，以保障實(shí)施的扶貧方案能夠與貧困甄別情況相適應(yīng)。精準(zhǔn)扶貧對(duì)象即政府根據(jù)精準(zhǔn)扶貧政策提供相應(yīng)幫扶的人員，在湖南省石門縣，建檔立卡的扶貧開發(fā)對(duì)象以戶為單元，包括家庭主要?jiǎng)趧?dòng)力在60歲以下、有勞動(dòng)能力和較強(qiáng)的脫貧愿望、處于貧困標(biāo)準(zhǔn)線以下的農(nóng)村家庭居民以及民政部門已識(shí)別登記的農(nóng)村低保對(duì)象。

（二）精準(zhǔn)識(shí)別扶貧對(duì)象的重要性

1、扶貧對(duì)象精準(zhǔn)識(shí)別是全面提高財(cái)政資金使用績(jī)效的基礎(chǔ)。只有精準(zhǔn)識(shí)別貧困村、貧困戶、貧困個(gè)人，不斷縮小識(shí)別范圍，才能解決扶貧中存在的資金粗放式投放問題。精確瞄準(zhǔn)扶貧對(duì)象能夠根據(jù)不同貧困家庭的謀生能力和實(shí)際貧困成因，找準(zhǔn)“窮根”，明確資金指向，有針對(duì)性地進(jìn)行精準(zhǔn)幫扶，量身定做可行性扶貧方案，做到精準(zhǔn)識(shí)別幫扶對(duì)象、精確配置財(cái)政資金、精細(xì)管理幫扶進(jìn)度，確保財(cái)政資金使用到位，真正用到點(diǎn)上，扶到根上，切實(shí)提升財(cái)政資金的使用績(jī)效，從源頭推動(dòng)扶貧開發(fā)工作的精準(zhǔn)開展，確保2020年如期穩(wěn)定脫貧。

2、扶貧對(duì)象精準(zhǔn)識(shí)別是全面建成小康社會(huì)的需要。提升貧困群眾的整體收入水平一直是實(shí)現(xiàn)這一奮斗目標(biāo)的關(guān)注點(diǎn)。只有精確瞄準(zhǔn)扶貧對(duì)象，摸準(zhǔn)扶貧訴求，有效整合各項(xiàng)扶貧資源，積極落實(shí)差異性幫扶措施，提升財(cái)政資金的利用效率，使扶貧開發(fā)項(xiàng)目真正做到有的放矢、突出重點(diǎn)，真正惠及廣大貧困群眾，幫助他們逐步實(shí)現(xiàn)增收脫貧，提高自我發(fā)展能力，逐漸縮小城鄉(xiāng)貧富差距，才能為全面建成小康社會(huì)提供強(qiáng)大保障。

二、湖南省石門縣精準(zhǔn)識(shí)別扶貧對(duì)象現(xiàn)狀及困境

（一）湖南省石門縣精準(zhǔn)識(shí)別扶貧對(duì)象現(xiàn)狀。自實(shí)施精準(zhǔn)扶貧開發(fā)工作以來，石門縣就精準(zhǔn)識(shí)別分批組織了基層扶貧干部進(jìn)行培訓(xùn)，形成了精準(zhǔn)識(shí)別工作流程圖。在此基礎(chǔ)上，本著嚴(yán)格對(duì)象要求、公開公平公正、規(guī)范識(shí)別程序的原則，切實(shí)按照“戶主申請(qǐng)、村民小組提名、村民代表評(píng)議和票決、村委會(huì)審查、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審核、縣扶貧辦復(fù)核、縣人民政府審批”的程序積極進(jìn)行扶貧對(duì)象的識(shí)別，力求貧困對(duì)象識(shí)別精準(zhǔn)化，逐漸建立起覆蓋全縣的農(nóng)村貧困對(duì)象檔案，為開展直接幫扶提供了較為精準(zhǔn)的依據(jù)。但是其精準(zhǔn)識(shí)別過程仍然不夠完善，存在些許漏洞，出現(xiàn)了一些扶貧對(duì)象識(shí)別不準(zhǔn)的情況。如在易地扶貧搬遷項(xiàng)目中，庚某山村3組朱某蘭等戶通過串戶并戶，虛報(bào)冒領(lǐng)易地扶貧搬遷項(xiàng)目資金，將并無親屬關(guān)系的第三人加入到本戶中，使得實(shí)際享受易地扶貧搬遷政策人數(shù)與2014年建檔立卡人數(shù)不一致，違規(guī)騙取貧困政策，浪費(fèi)財(cái)政資金，在一定程度上影響了財(cái)政資金的使用質(zhì)量和減貧任務(wù)的完成。

（二）湖南省石門縣精準(zhǔn)識(shí)別扶貧對(duì)象的困境

1、扶貧對(duì)象認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)單一化。扶貧對(duì)象的官方識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)是人均純收入的高低，以收入為唯一基礎(chǔ)的扶貧對(duì)象識(shí)別具有標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、易實(shí)施、可操作性高的優(yōu)勢(shì)。但是，這種以收入為主的貧困認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)有兩個(gè)問題：一是現(xiàn)在農(nóng)村外出務(wù)工人員比較多且居民收入渠道日趨多元化，政府難以對(duì)收入狀況進(jìn)行核實(shí)、確定;二是收入標(biāo)準(zhǔn)不能有效聯(lián)系致貧原因、脫貧動(dòng)機(jī)，這嚴(yán)重影響了扶貧對(duì)象識(shí)別工作的效率與扶貧資金使用績(jī)效。

2、扶貧對(duì)象識(shí)別流程不完善。識(shí)別幫扶對(duì)象可劃分為自上而下和自下而上兩個(gè)流程。自上而下的識(shí)別流程是各級(jí)政府根據(jù)當(dāng)?shù)刎毨С潭葘訉酉蛳路峙浞鲐殞?duì)象指標(biāo)的過程，由于歷經(jīng)層級(jí)比較多，容易造成信息失真，使得貧困指標(biāo)與實(shí)際貧困分布并不完全一致，影響了財(cái)政扶貧資金的確切落實(shí)。自下而上的識(shí)別流程主要是通過村民代表評(píng)議和票決的方式具體識(shí)別貧困戶，報(bào)經(jīng)層層審批，民主評(píng)議機(jī)制具有廣泛的參與性，但礙于人際關(guān)系等因素，民主評(píng)議在一定程度上可能會(huì)流于形式。

3、扶貧對(duì)象識(shí)別監(jiān)督不健全。在農(nóng)村空心化愈發(fā)嚴(yán)重的背景下，村民大會(huì)民主評(píng)議與公開公示等監(jiān)督機(jī)制很難有效落實(shí)，使部分扶貧基層干部獲得把控貧困指標(biāo)的機(jī)會(huì)，在部分貧困地區(qū)出現(xiàn)了精英俘獲和惡意排斥等現(xiàn)象。李小云等學(xué)者通過分析發(fā)現(xiàn)，貧困戶受益比重要遠(yuǎn)低于中等戶和富裕戶。該研究更進(jìn)一步說明，嚴(yán)格扶貧對(duì)象甄別監(jiān)督工作十分重要。

三、構(gòu)建精準(zhǔn)識(shí)別扶貧對(duì)象的財(cái)政扶貧資金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

（一）扶貧對(duì)象識(shí)別績(jī)效評(píng)價(jià)的總體目標(biāo)。湖南省石門縣的財(cái)政扶貧資金績(jī)效評(píng)估體系從制度建立情況、統(tǒng)籌整合力度、預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度、精準(zhǔn)使用情況、信息公開情況、貧困人口減少、資金檔案管理、日常工作考核等九個(gè)維度對(duì)財(cái)政扶貧資金的使用績(jī)效進(jìn)行評(píng)估，但其中缺少對(duì)精準(zhǔn)識(shí)別扶貧對(duì)象的嚴(yán)格把控，影響了識(shí)別的精準(zhǔn)度和財(cái)政扶貧資金投放的精準(zhǔn)度，忽視了準(zhǔn)確甄別扶貧對(duì)象對(duì)全面提升財(cái)政資金使用效果的關(guān)鍵作用。因此，通過構(gòu)建系統(tǒng)的扶貧對(duì)象識(shí)別績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，使精準(zhǔn)甄別貧困對(duì)象更好地助力精準(zhǔn)扶貧開發(fā)事業(yè)，確保財(cái)政資金指向正確，從而提升其使用績(jī)效。

（二）扶貧對(duì)象識(shí)別績(jī)效評(píng)估指標(biāo)構(gòu)建原則。能否準(zhǔn)確恰當(dāng)選取績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)關(guān)系到最終評(píng)價(jià)結(jié)果的合理性和可信賴性，為提高指標(biāo)選取的客觀性，本文主要遵循以下幾點(diǎn)原則：

1、目標(biāo)導(dǎo)向性原則。績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系應(yīng)當(dāng)以其目標(biāo)作為構(gòu)建依據(jù)，在本文中，各二級(jí)指標(biāo)、三級(jí)指標(biāo)的選取都應(yīng)該僅僅圍繞“精準(zhǔn)識(shí)別扶貧對(duì)象”來設(shè)置，引導(dǎo)各層級(jí)扶貧干部在甄別扶貧對(duì)象的工作中要牢牢把握“精準(zhǔn)”二字，做到對(duì)象選擇精準(zhǔn)、訴求識(shí)別精準(zhǔn)和跟蹤管理機(jī)制精準(zhǔn)。

2、科學(xué)性原則?？茖W(xué)設(shè)置績(jī)效評(píng)估指標(biāo)，是指通過運(yùn)用科學(xué)的思維方式，實(shí)施一套科學(xué)的指標(biāo)篩選流程，進(jìn)行科學(xué)性選取，從而使績(jī)效評(píng)估結(jié)果客觀真實(shí)地反映實(shí)際情況，并提供扶貧對(duì)象識(shí)別的反饋意見，促進(jìn)貧困對(duì)象甄別精準(zhǔn)化。

3、可操作性原則。績(jī)效評(píng)估指標(biāo)的選取除了要遵照科學(xué)性原則外，還要關(guān)注該指標(biāo)能否真正運(yùn)用到實(shí)踐中。即要考慮該指標(biāo)所需要的數(shù)據(jù)能否方便獲取，同時(shí)是否能夠具體實(shí)施，簡(jiǎn)便易行，有一定的實(shí)用性。

（三）構(gòu)建扶貧對(duì)象識(shí)別績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。扶貧對(duì)象識(shí)別績(jī)效主要從對(duì)象選擇、訴求識(shí)別和跟蹤管理機(jī)制三個(gè)維度評(píng)價(jià)扶貧對(duì)象識(shí)別的精準(zhǔn)度，是否“識(shí)真貧、扶真貧”。

1、對(duì)象選擇。精準(zhǔn)識(shí)別扶貧對(duì)象第一步要精準(zhǔn)選擇貧困對(duì)象，主要是從扶貧對(duì)象選擇流程的規(guī)范化和貧困認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的多元化來考量。扶貧對(duì)象選擇流程要嚴(yán)格按照制度規(guī)范化進(jìn)行，體現(xiàn)廣泛的代表性與參與性;貧困認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不能僅單純考慮農(nóng)戶的家庭收入，還要結(jié)合當(dāng)?shù)氐奈飪r(jià)水平以及家庭是否有醫(yī)療、教育等大額開支來綜合測(cè)量。（1）扶貧對(duì)象選擇流程，即該流程是否至少包括村民申請(qǐng)-民主評(píng)議-縣、鄉(xiāng)政府審批-公開公示等必要環(huán)節(jié);（2）貧困認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，主要考核該標(biāo)準(zhǔn)是否綜合考慮家庭人均純收入以及大病開銷、子女教育等大額開銷。

2、訴求識(shí)別。第二步是要采取民主評(píng)議、村干部考察等公開透明方式精確明晰幫扶對(duì)象訴求，快速直接地認(rèn)清其不同致貧原因，以便結(jié)合每個(gè)家庭的實(shí)際脫貧需要，因地制宜實(shí)施恰當(dāng)扶貧措施，真正做到“藥到病除”，這一維度主要從征集貧困戶訴求流程和采納訴求標(biāo)準(zhǔn)兩方面衡量。（1）征集貧困戶訴求流程，即該流程是否至少包括公開收集-整理-民主評(píng)議/村干部考察-審批-公示等必要環(huán)節(jié);（2）采納訴求標(biāo)準(zhǔn)，主要衡量采納標(biāo)準(zhǔn)是否綜合考慮本地財(cái)政扶貧資金實(shí)際狀況以及貧困戶訴求的緊迫性等。

3、動(dòng)態(tài)跟蹤管理機(jī)制。第三步是要建立動(dòng)態(tài)跟蹤管理機(jī)制，主要包括退出和納入機(jī)制，對(duì)于確實(shí)已擺脫貧困的農(nóng)村人口要立刻啟動(dòng)退出機(jī)制，減少對(duì)資源的占用，將有限的資源分配給其他更急需的貧困戶，同時(shí)對(duì)于已脫貧又因病、因?yàn)?zāi)等因素返貧的對(duì)象及時(shí)納入扶貧范圍，提供必要的幫扶，精準(zhǔn)使用財(cái)政資金，使其發(fā)揮出最大效益。（1）退出機(jī)制，主要評(píng)價(jià)是否詳細(xì)規(guī)定了定期啟動(dòng)退出機(jī)制、貧困戶退出標(biāo)準(zhǔn)以及退出程序;（2）納入機(jī)制，主要考核是否詳細(xì)規(guī)定定期啟動(dòng)納入機(jī)制、返貧人群納入標(biāo)準(zhǔn)以及納入程序。

四、從扶貧對(duì)象識(shí)別角度提升財(cái)政資金使用效率

（一）創(chuàng)新扶貧對(duì)象認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。在逐步強(qiáng)化各扶貧基層單位與銀行、稅務(wù)、財(cái)政、民政等相關(guān)單位的數(shù)據(jù)聯(lián)網(wǎng)，獲取更可靠收入數(shù)據(jù)的條件下，扶貧對(duì)象認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)由單一收入標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)為多元化標(biāo)準(zhǔn)，從家庭人口結(jié)構(gòu)、收入水平、健康水平、教育水平、生計(jì)資本、突發(fā)災(zāi)害等多方面綜合識(shí)別扶貧對(duì)象。如黔西南州開發(fā)了包括“一看房、二看糧、三看家中裝備洋不洋、四看多少存款在銀行、五看勞動(dòng)力強(qiáng)不強(qiáng)、六看家中有沒有讀書郎”的《貧困農(nóng)戶評(píng)估表》。

（二）完善扶貧對(duì)象識(shí)別流程。自上而下的識(shí)別流程應(yīng)減少中間識(shí)別層級(jí)，加快信息傳遞速度，增強(qiáng)縣、村兩級(jí)的權(quán)利，弱化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府甄別的工作程序，主要負(fù)責(zé)上下級(jí)間的協(xié)調(diào)與配合。自下而上的識(shí)別流程可以創(chuàng)新民主評(píng)議形式，不拘泥于面對(duì)面評(píng)議，還可利用網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，吸納外出務(wù)工青壯勞動(dòng)力，引入第三方社會(huì)監(jiān)督，增強(qiáng)貧困群眾的參與積極性和民主評(píng)議的公平公正性，進(jìn)而增強(qiáng)財(cái)政資金配置的精確性。

（三）加強(qiáng)扶貧對(duì)象識(shí)別監(jiān)督。強(qiáng)化扶貧對(duì)象識(shí)別監(jiān)督主要從行政監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督兩個(gè)方面著手：一方面要不斷完善行政監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化責(zé)任主體，完善問責(zé)與考核機(jī)制，不能讓行政監(jiān)督流于形式;另一方面要建立健全相關(guān)立法保障社會(huì)監(jiān)督，增強(qiáng)社會(huì)成員主人翁意識(shí)，加快形成責(zé)權(quán)意識(shí)，同時(shí)廣泛調(diào)動(dòng)社會(huì)成員的參與積極性，使貧困對(duì)象識(shí)別工作更加公開透明，切實(shí)提升財(cái)政資金的使用績(jī)效。

主要參考文獻(xiàn)：

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