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        產(chǎn)業(yè)扶貧工程中的政策表達(dá)、實(shí)踐困境與優(yōu)化路徑

        2019-07-05 06:24:02孫良順汪亞楠
        關(guān)鍵詞:實(shí)踐困境精準(zhǔn)扶貧

        孫良順 汪亞楠

        [摘 要]產(chǎn)業(yè)扶貧作為精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐的重要方式之一,各類產(chǎn)業(yè)扶貧工程在增加貧困戶收入、提升貧困戶生產(chǎn)能力等方面發(fā)揮了積極效果。然而,通過(guò)梳理A省Y區(qū)的產(chǎn)業(yè)扶貧政策,發(fā)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)扶貧在政策設(shè)計(jì)端仍存在扶貧方式模板化、政策內(nèi)容碎片化、激勵(lì)手段單一化以及績(jī)效考核形式化等文本不足。在政策落地過(guò)程中,由于科層制與項(xiàng)目制的雙向沖突、“項(xiàng)目需求”與“項(xiàng)目供給”的被動(dòng)脫靶、個(gè)體獎(jiǎng)補(bǔ)與產(chǎn)業(yè)培育的妥協(xié)平衡、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)與政府扶持的反復(fù)角力等多重困境,導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)扶貧的效果大打折扣。為此,從完善利益鏈接、尊重貧困戶權(quán)利、重視精神扶貧以及強(qiáng)化市場(chǎng)導(dǎo)向等方面提出相應(yīng)的改進(jìn)建議。

        [關(guān)鍵詞]精準(zhǔn)扶貧;產(chǎn)業(yè)扶貧工程;政策表達(dá);實(shí)踐困境

        [中圖分類號(hào)]中圖分類號(hào)F127[文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A [文章編號(hào)]1672-4917(2019)02-0098-09

        一、問(wèn)題的提出

        《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》明確指出,脫貧攻堅(jiān)應(yīng)“對(duì)有勞動(dòng)能力的貧困人口,強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)和就業(yè)扶持,著力做好產(chǎn)銷銜接、勞務(wù)對(duì)接,實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧”。習(xí)近平總書記也強(qiáng)調(diào)“要把發(fā)展生產(chǎn)扶貧作為主攻方向,努力做到戶戶有增收項(xiàng)目、人人有脫貧門路”。產(chǎn)業(yè)扶貧是貧困地區(qū)探索脫貧致富的內(nèi)生行動(dòng),各類產(chǎn)業(yè)扶貧工程透過(guò)村莊直達(dá)貧困戶,并與土地、資本和勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素有機(jī)結(jié)合起來(lái),[1]既是變“輸血式扶貧”為“造血式扶貧”的關(guān)鍵路徑,也是徹底消除致貧因素、降低脆弱性、增強(qiáng)抗逆力、預(yù)防返貧的根本保障。[2]就制度設(shè)計(jì)層面而言,構(gòu)建科學(xué)合理、靶向精準(zhǔn)的產(chǎn)業(yè)扶貧政策體系不僅有利于貫徹落實(shí)精準(zhǔn)扶貧方略,更有助于提高脫貧實(shí)效。利用產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)行精準(zhǔn)扶貧的正確內(nèi)涵應(yīng)當(dāng)是以貧困地區(qū)的資源稟賦為前提,以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向,以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為抓手,以外部扶貧力量為依托,通過(guò)科學(xué)遴選機(jī)制以確定產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目,并有效、持續(xù)地投入技術(shù)、信息、資本、土地勞動(dòng)等要素,進(jìn)行產(chǎn)業(yè)培育和發(fā)展,從而促進(jìn)貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和貧困人口的收入增加,最終實(shí)現(xiàn)脫貧致富。[3]從實(shí)踐運(yùn)作層面來(lái)看,合理、精準(zhǔn)的產(chǎn)業(yè)扶貧工程可以把政府的外在政策推力與貧困戶的內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力整合為一體,在協(xié)調(diào)“輸血”的基礎(chǔ)上培育貧困戶的“造血”能力,增強(qiáng)其自我發(fā)展能力。在政策扶持推動(dòng)下發(fā)展而成的各項(xiàng)產(chǎn)業(yè),除了幫助貧困縣摘帽、貧困村出列、貧困戶脫貧以外,一方面可以協(xié)同促進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革、培育經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)能,增加貧困地區(qū)的就業(yè)崗位和貧困戶的收入途徑,另一方面也可以幫助已出列的貧困村進(jìn)一步夯實(shí)“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”的發(fā)展格局。[4]可以說(shuō),完善產(chǎn)業(yè)扶貧政策、優(yōu)化政策落地效果是當(dāng)前打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)和實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重中之重。

        隨著精準(zhǔn)扶貧的漸趨升溫,學(xué)界對(duì)產(chǎn)業(yè)扶貧的關(guān)注度亦逐步增強(qiáng)。從現(xiàn)有研究成果來(lái)看,已有學(xué)者注意到當(dāng)前產(chǎn)業(yè)扶貧實(shí)踐中的主體關(guān)系、項(xiàng)目選擇、實(shí)踐困境及發(fā)展路徑等諸多問(wèn)題。理想情境下,產(chǎn)業(yè)扶貧的首要任務(wù)應(yīng)當(dāng)是理清并培育各方參與主體之間的良性協(xié)作關(guān)系,充分調(diào)動(dòng)龍頭企業(yè)、農(nóng)業(yè)合作社、貧困農(nóng)戶的主動(dòng)參與度,嚴(yán)防異化為政府壓力下的被動(dòng)參與。[5]在地方性實(shí)踐過(guò)程中,各地涌現(xiàn)出了“金融+”“互聯(lián)網(wǎng)+”“特色旅游+”等多元化的產(chǎn)業(yè)扶貧模式,但并未能完全克服家庭分散經(jīng)營(yíng)與生產(chǎn)集約的現(xiàn)代化需求、政府融資模式單一與產(chǎn)業(yè)扶貧所需資金量大等制度性矛盾。[6]而在產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目的具體運(yùn)作過(guò)程中,政府的過(guò)度主導(dǎo)和市場(chǎng)的不充分參與易導(dǎo)致行政消解扶貧效益和“劣幣驅(qū)逐良幣”的弱者吸納等困境,對(duì)扶貧效果產(chǎn)生了一定的消極作用,在某些地方甚至由于“年年扶貧年年貧”而激化了官民矛盾,部分貧困戶對(duì)產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目出現(xiàn)了抵觸、漠視的心理。[7]也有學(xué)者將扶貧項(xiàng)目在落地過(guò)程中所遭遇的結(jié)構(gòu)化困境歸結(jié)為基層干部的總體性支配、社會(huì)力量的缺場(chǎng)以及貧困群體主體性權(quán)利的缺失等三方面原因。[8]因此,學(xué)者們多從如何將產(chǎn)業(yè)扶貧更為系統(tǒng)地嵌入到行政管理體制、農(nóng)村社會(huì)自治體系和現(xiàn)代市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)模式等方面探討破解產(chǎn)業(yè)扶貧困境的路徑策略。[9]總體而言,當(dāng)前關(guān)于產(chǎn)業(yè)扶貧的理論研究和經(jīng)驗(yàn)研究已比較豐富,但鮮有研究關(guān)注到以地方性實(shí)踐為基礎(chǔ)的產(chǎn)業(yè)扶貧政策制定和政策執(zhí)行之間的偏差比較。然而,筆者在實(shí)地調(diào)研中發(fā)現(xiàn),產(chǎn)業(yè)扶貧之所以在執(zhí)行落實(shí)中遭遇諸多瓶頸,不僅受到政策執(zhí)行主體和政策受益對(duì)象二者的目標(biāo)需求及其博弈選擇的直接影響,政策設(shè)計(jì)一端(特別是基層政府在細(xì)化分解政策過(guò)程中)存在的某些不足亦是產(chǎn)業(yè)扶貧陷入困局的潛在誘因??梢哉f(shuō),統(tǒng)籌考量政策設(shè)計(jì)和政策執(zhí)行之間的銜接問(wèn)題應(yīng)當(dāng)是破解產(chǎn)業(yè)扶貧實(shí)踐困境的可行思路。因此,在產(chǎn)業(yè)扶貧精準(zhǔn)化的視域下,對(duì)貧困地區(qū)自上而下的政策輸入與自下而上的政策反饋研究仍需深化拓展。

        筆者所調(diào)查的Y區(qū)位于華北平原南端,下轄1個(gè)鄉(xiāng)、8個(gè)鎮(zhèn)和3個(gè)街道,轄區(qū)面積685平方公里,總?cè)丝?6萬(wàn),耕地面積61.6萬(wàn)畝,是A省重要的“糧、棉、油、肉”生產(chǎn)基地,四大煤化工產(chǎn)業(yè)基地之一。全區(qū)常年外出務(wù)工人員逾16萬(wàn),占總?cè)丝诘乃姆种?。Y區(qū)于2012年被列為國(guó)家扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣,由省財(cái)政廳、省通信管理局、省體育局、省保監(jiān)局、省新華發(fā)行集團(tuán)等八家省直單位負(fù)責(zé)對(duì)口幫扶。自2014年以來(lái),Y區(qū)實(shí)施“雙輪驅(qū)動(dòng)”的扶貧戰(zhàn)略,以貧困村為主戰(zhàn)場(chǎng),以產(chǎn)業(yè)扶貧為關(guān)鍵抓手,探索并推廣依靠園區(qū)帶動(dòng)、企業(yè)帶動(dòng)、合作社帶動(dòng)、能人大戶(家庭農(nóng)場(chǎng))帶動(dòng)和支持貧困群眾自種自養(yǎng)的“四帶一自”模式,先后制定了一攬子的專項(xiàng)政策文件,將產(chǎn)業(yè)扶貧涉及的主體關(guān)系、權(quán)利責(zé)任、獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制等具體事項(xiàng)做“嚴(yán)”、做“實(shí)”、做“細(xì)”,確保各類產(chǎn)業(yè)扶貧工程如期上馬并投入運(yùn)營(yíng),精準(zhǔn)扶貧取得了一定成效。Y區(qū)貧困發(fā)生率由2013年的17.14%降至2018年底的1.25%,農(nóng)民收入由2013年的人均純收入6076元提升至2018年的人均可支配收入11137元。截至2018年7月底,Y區(qū)達(dá)到產(chǎn)業(yè)發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)的貧困村有35個(gè)、自種自養(yǎng)貧困戶有6133戶;貧困村建設(shè)特色種養(yǎng)業(yè)扶貧基地46個(gè);特色種養(yǎng)業(yè)扶貧項(xiàng)目貧困村、貧困戶覆蓋率分別達(dá)到100%和83.3%。

        相關(guān)數(shù)據(jù)來(lái)源于Y區(qū)政府網(wǎng)站和《Y區(qū)脫貧攻堅(jiān)政策學(xué)習(xí)手冊(cè)》。

        本文基于Y區(qū)實(shí)地調(diào)研收集的經(jīng)驗(yàn)材料,以精準(zhǔn)扶貧的視角透視產(chǎn)業(yè)扶貧工程的運(yùn)作邏輯與地方性實(shí)踐,結(jié)合Y區(qū)產(chǎn)業(yè)扶貧工程的實(shí)際運(yùn)作情況對(duì)精準(zhǔn)扶貧及其治理展開討論,闡述靜態(tài)政策文本和動(dòng)態(tài)政策執(zhí)行之間的偏差,并分析其二者之間的隱性張力,從而為構(gòu)筑靶向更為精準(zhǔn)的產(chǎn)業(yè)扶貧工程實(shí)踐模式提供參考建議。

        二、Y區(qū)產(chǎn)業(yè)扶貧工程的政策表達(dá)

        頂層推動(dòng)、央地統(tǒng)一是我國(guó)公共政策的典型特征。[10]在扶貧領(lǐng)域,中央政府頒布出臺(tái)的政策文件具有極強(qiáng)的導(dǎo)向意義,明確當(dāng)前或未來(lái)階段中的底線目標(biāo)、重點(diǎn)內(nèi)容和主要策略,但仍為地方政府留有一定彈性化執(zhí)行的操作空間。地方政府多在深刻領(lǐng)會(huì)中央精神的基礎(chǔ)上,結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況設(shè)置具體目標(biāo)、細(xì)化落地方案、倒排工作進(jìn)度,以此確保整體性目標(biāo)的同步實(shí)現(xiàn)。一方面,在這一政策設(shè)計(jì)的模式下,央地同構(gòu)的政策特征被進(jìn)一步突顯放大,隨著行政序列的逐級(jí)下移,政策目標(biāo)及其方案也不斷細(xì)化,并由此形成了龐大且復(fù)雜的政策體系。另一方面,由于政策在分解細(xì)化過(guò)程中摻雜了愈來(lái)愈多的地方性因素,使得政策表達(dá)越靠近基層,與中央政策目標(biāo)發(fā)生偏移的風(fēng)險(xiǎn)可能也就越大。

        多樣化的產(chǎn)業(yè)幫扶措施不僅要求在供給內(nèi)容和供給形式上實(shí)現(xiàn)多元化,更重要的是其能夠在配比和時(shí)序上作用于貧困群體,幫助貧困戶形成穩(wěn)定的生計(jì)系統(tǒng),從而達(dá)成精準(zhǔn)脫貧和長(zhǎng)效脫貧的目標(biāo)。[11]在中央層面,國(guó)家《“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃》中規(guī)定的農(nóng)林產(chǎn)業(yè)扶貧、旅游扶貧、電商扶貧、資產(chǎn)收益扶貧、科技扶貧等內(nèi)容及其一系列工程為各地開展產(chǎn)業(yè)扶貧設(shè)定了統(tǒng)一路線,各地以此為藍(lán)本,相繼制定省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)的總體及專項(xiàng)規(guī)劃。隨后,在《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)三年行動(dòng)的指導(dǎo)意見》中,國(guó)家進(jìn)一步突顯了產(chǎn)業(yè)扶貧的地位和作用,將“加大產(chǎn)業(yè)扶貧力度”置放于“十大到村到戶到人精準(zhǔn)幫扶舉措”之首,并為產(chǎn)業(yè)扶貧擬定了基本思路,即要“因地制宜加快發(fā)展對(duì)貧困戶增收帶動(dòng)作用明顯的種植養(yǎng)殖業(yè)、林草業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、特色手工業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游,積極培育和推廣有市場(chǎng)、有品牌、有效益的特色產(chǎn)品。”

        (一)制定綱領(lǐng)性的脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃

        在國(guó)家政策的統(tǒng)一要求下,Y區(qū)立足于自身資源稟賦和區(qū)位條件,發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì),堅(jiān)持以產(chǎn)業(yè)扶貧為精準(zhǔn)扶貧的關(guān)鍵突破口和重要依托,并根據(jù)“長(zhǎng)短結(jié)合”的原則建立健全產(chǎn)業(yè)到戶、到人的精準(zhǔn)幫扶機(jī)制,細(xì)化了集中力量推進(jìn)特色種養(yǎng)業(yè)、光伏電站、鄉(xiāng)村旅游、商貿(mào)流通、資產(chǎn)收益等五大類產(chǎn)業(yè)扶貧重點(diǎn)工程的具體方案,確保每個(gè)貧困村發(fā)展起1項(xiàng)特色產(chǎn)業(yè)、每個(gè)貧困戶掌握1~2項(xiàng)實(shí)用技術(shù),進(jìn)而在扶貧產(chǎn)業(yè)層面實(shí)現(xiàn)對(duì)貧困村及貧困人口的多角度、立體式、全方位覆蓋,將產(chǎn)業(yè)收益有效轉(zhuǎn)化為貧困人口脫貧致富的依托保障。

        自2016年起,在《Y區(qū)“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃》的基礎(chǔ)上,Y區(qū)黨委、政府及其職能部門先后出臺(tái)了一系列的配套性政策文件,將產(chǎn)業(yè)扶貧從宏觀規(guī)劃層面落實(shí)到具體執(zhí)行層面,逐步構(gòu)建起了一套嚴(yán)密規(guī)范且相互嵌套的政策體系,既為產(chǎn)業(yè)扶貧實(shí)踐中的多方行動(dòng)主體(特別是政府部門)劃定了相對(duì)清晰的權(quán)責(zé)邊界和工作內(nèi)容,也細(xì)化了資金籌集、激勵(lì)措施、考核監(jiān)督等關(guān)鍵事項(xiàng)的操作執(zhí)行方案,形成了“宏觀規(guī)劃”與“微觀方案”并重的政策布局。具體而言,《Y區(qū)“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃》總體性地圈定了需重點(diǎn)發(fā)展的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)和項(xiàng)目工程,并對(duì)其發(fā)展路徑及目標(biāo)提出了明確要求(見表1)。

        1.發(fā)展特色種養(yǎng)業(yè)

        Y區(qū)提出宜種則種、宜養(yǎng)則養(yǎng)、宜林則林、宜工則工的一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展原則,大力發(fā)展特色種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、林業(yè)和林下經(jīng)濟(jì),積極發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)品加工業(yè)和農(nóng)村現(xiàn)代服務(wù)業(yè),提高貧困農(nóng)民脫貧致富的能力,并要求到2020年每個(gè)貧困村至少發(fā)展1項(xiàng)特色種養(yǎng)業(yè),使每個(gè)有勞動(dòng)能力的貧困家庭至少?gòu)氖?項(xiàng)特色種養(yǎng)殖業(yè)。通過(guò)從事特色種養(yǎng)業(yè),確保貧困戶的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)收入達(dá)到全區(qū)平均水平。

        2.發(fā)展光伏產(chǎn)業(yè)

        Y區(qū)按照“省級(jí)統(tǒng)籌、縣負(fù)總責(zé),統(tǒng)籌規(guī)劃、分步實(shí)施,政策扶持、市場(chǎng)運(yùn)作,統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、保障質(zhì)量,合力推進(jìn)、注重實(shí)效”的總體思路,對(duì)無(wú)勞動(dòng)力、無(wú)資源、無(wú)穩(wěn)定收入來(lái)源的建檔立卡貧困戶,扶持建設(shè)4000個(gè)3 kW的貧困戶戶用光伏電站,109座60 kW的貧困村村級(jí)光伏電站,使受益貧困戶家庭年均增收3000元左右。

        3.發(fā)展商貿(mào)流通產(chǎn)業(yè)

        Y區(qū)重點(diǎn)推廣“互聯(lián)網(wǎng)+扶貧開發(fā)”模式,依托電商產(chǎn)業(yè)園及電商平臺(tái),實(shí)施農(nóng)村電商扶貧工程,建設(shè)縣服務(wù)中心、鄉(xiāng)服務(wù)站、村服務(wù)點(diǎn)三級(jí)電子商務(wù)及配送綜合服務(wù)網(wǎng)絡(luò),支持村服務(wù)點(diǎn)開展農(nóng)產(chǎn)品網(wǎng)上銷售、農(nóng)資代售、快遞代理等服務(wù)。鼓勵(lì)并支持貧困戶開辦網(wǎng)店,并為其掛牌“精準(zhǔn)扶貧電商服務(wù)點(diǎn)”,銷購(gòu)商品所產(chǎn)生的快遞物流費(fèi)用由政府適當(dāng)獎(jiǎng)補(bǔ)。

        4.發(fā)展鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)

        Y區(qū)提出要積極引導(dǎo)重點(diǎn)旅游扶貧村編制旅游發(fā)展規(guī)劃,依托現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、美麗鄉(xiāng)村、文化風(fēng)俗等資源,大力發(fā)展生態(tài)旅游、農(nóng)業(yè)旅游、民俗旅游,加強(qiáng)農(nóng)村扶貧旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。鼓勵(lì)和指導(dǎo)旅游扶貧村成立鄉(xiāng)村旅游發(fā)展協(xié)會(huì),加強(qiáng)鄉(xiāng)村旅游經(jīng)營(yíng)管理人才的培訓(xùn)和農(nóng)家樂(lè)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè),抓好旅游扶貧村示范工作,強(qiáng)化鄉(xiāng)村旅游路線、旅游產(chǎn)品和旅游商品的宣傳推介工作。

        5.探索資產(chǎn)收益扶貧

        Y區(qū)在規(guī)劃中提出到2018年整合5200萬(wàn)元的專項(xiàng)資金,并在不改變用途的前提下,財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金和其他涉農(nóng)資金投入設(shè)施農(nóng)業(yè)、養(yǎng)殖、光伏、水電、鄉(xiāng)村旅游等項(xiàng)目形成的資產(chǎn),具備條件的折股量化給村(組)集體和貧困戶,尤其是喪失勞動(dòng)能力的貧困戶,在貧困戶穩(wěn)定脫貧后自動(dòng)退出,退出的股份分配給其他貧困戶。

        (二)出臺(tái)產(chǎn)業(yè)扶貧方面的配套政策文件

        為確?!禮區(qū)“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃》中所制定的產(chǎn)業(yè)扶貧措施順利落地,Y區(qū)黨委、政府及其職能部門積極推動(dòng)相關(guān)配套政策的制定出臺(tái)與貫徹落實(shí)。2017—2018年,Y區(qū)制定了近10項(xiàng)區(qū)級(jí)層面的產(chǎn)業(yè)扶貧專項(xiàng)政策文件,具體包括《支持貧困村和貧困戶創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)增收脫貧若干意見》《關(guān)于深入推進(jìn)產(chǎn)業(yè)脫貧工程的實(shí)施意見》《Y區(qū)產(chǎn)業(yè)扶貧專項(xiàng)行動(dòng)實(shí)施方案》《Y區(qū)深入推進(jìn)產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目全覆蓋實(shí)施辦法》《Y區(qū)深入推進(jìn)特色種養(yǎng)扶貧產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展的實(shí)施辦法(試行)》《Y區(qū)特色種養(yǎng)業(yè)配股扶貧工作方案》《Y區(qū)關(guān)于鄉(xiāng)村旅游扶貧工程的實(shí)施意見》《開展村級(jí)集體資產(chǎn)收益扶貧實(shí)施方案》《Y區(qū)光伏扶貧項(xiàng)目實(shí)施方案》,等等。細(xì)致梳理相關(guān)政策文件可以發(fā)現(xiàn),Y區(qū)產(chǎn)業(yè)扶貧相關(guān)配套政策的制定出臺(tái)進(jìn)一步豐富拓展了產(chǎn)業(yè)扶貧的內(nèi)涵,將各級(jí)政府關(guān)于產(chǎn)業(yè)扶貧的規(guī)劃由方針性表述進(jìn)一步細(xì)化為量化指標(biāo),并根據(jù)區(qū)級(jí)財(cái)政收支狀況有序提高本級(jí)政府的資金配套比例,還特別強(qiáng)調(diào)發(fā)揮除政府以外其他主體的帶動(dòng)引領(lǐng)作用,并擴(kuò)大獎(jiǎng)補(bǔ)范圍、降低申報(bào)門檻,進(jìn)而使各類產(chǎn)業(yè)扶貧工程真正發(fā)揮出幫助貧困戶盡早脫貧、永久脫貧的實(shí)效。

        在政策表達(dá)細(xì)化分解的過(guò)程中,Y區(qū)的主要做法可以歸納為以下三個(gè)方面:①提高建設(shè)目標(biāo)的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)。以光伏扶貧項(xiàng)目為例,《Y區(qū)“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃》提出要建設(shè)4000個(gè)貧困戶戶用光伏電站的目標(biāo),而在《Y區(qū)光伏扶貧項(xiàng)目實(shí)施方案》中,其目標(biāo)擴(kuò)大至5000戶,并把建設(shè)任務(wù)分解至每一年度。②有序擴(kuò)大資金投入規(guī)模。以旅游扶貧項(xiàng)目為例,Y區(qū)脫貧攻堅(jiān)三年行動(dòng)計(jì)劃重點(diǎn)項(xiàng)目庫(kù)涉及的旅游項(xiàng)目共3個(gè),計(jì)劃自2017年起連續(xù)三年追加投資規(guī)模,預(yù)計(jì)分別完成投資3億元、4.8億元和6.2億元。③細(xì)化產(chǎn)業(yè)扶貧獎(jiǎng)補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)?!禮區(qū)深入推進(jìn)特色種養(yǎng)扶貧產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展的實(shí)施辦法(試行)》將產(chǎn)業(yè)扶貧獎(jiǎng)補(bǔ)工作進(jìn)一步細(xì)化至具體名目,如對(duì)特色經(jīng)濟(jì)農(nóng)作物、鋼架大棚、林木種植、畜禽水產(chǎn)養(yǎng)殖等產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目設(shè)定了3元至1200元不等的獎(jiǎng)補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn),并對(duì)獎(jiǎng)補(bǔ)上限和申報(bào)程序作出了明確界定。

        除制定具體的操作細(xì)則外,Y區(qū)的各項(xiàng)產(chǎn)業(yè)扶貧配套政策均注重各方參與主體的“橫縱協(xié)同、有效監(jiān)管”。如為確保產(chǎn)業(yè)扶貧工程的順利落地,明確確定了各類工程的牽頭部門和配合部門,并對(duì)其權(quán)責(zé)進(jìn)行細(xì)致切割劃分。在組織結(jié)構(gòu)上由區(qū)扶貧領(lǐng)導(dǎo)開發(fā)小組統(tǒng)籌負(fù)責(zé)全區(qū)產(chǎn)業(yè)扶貧開發(fā)工作,各分管領(lǐng)導(dǎo)和牽頭單位成立專門機(jī)構(gòu),制定年度工作方案、細(xì)化其目標(biāo)任務(wù)和責(zé)任分工,并定期開展自我檢查。在具體運(yùn)作中,Y區(qū)始終將強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)扶貧資金的投入與監(jiān)管、基層組織建設(shè)、考核監(jiān)督、信息公開、扶貧開發(fā)隊(duì)伍建設(shè)等事項(xiàng)擺在重要位置。同時(shí),為實(shí)現(xiàn)政策效益的最大化,還強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)與農(nóng)村合作社、私人企業(yè)、商業(yè)銀行等多方社會(huì)力量的合作,整合動(dòng)員其優(yōu)勢(shì)資源投入產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)及運(yùn)作,增強(qiáng)其效益產(chǎn)出的長(zhǎng)效性和穩(wěn)定性。概而言之,正是借由地方政府對(duì)產(chǎn)業(yè)扶貧政策及其執(zhí)行方案的不斷細(xì)化,產(chǎn)業(yè)扶貧效益不斷產(chǎn)出,貧困戶的受益程度逐步增加,國(guó)家產(chǎn)業(yè)扶貧的政策目標(biāo)方得有序?qū)崿F(xiàn)。

        三、產(chǎn)業(yè)扶貧工程的特征解構(gòu)

        在中央專項(xiàng)扶貧政策的要求下,地方政府先后頒布了一系列產(chǎn)業(yè)扶貧政策,有力地推進(jìn)了扶貧產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,在一定程度上幫助貧困戶實(shí)現(xiàn)了脫貧致富。如Y區(qū)在產(chǎn)業(yè)扶貧政策的驅(qū)動(dòng)下,先后發(fā)展了特色種養(yǎng)殖扶貧、鄉(xiāng)村旅游扶貧、商貿(mào)流通扶貧等帶動(dòng)型扶貧產(chǎn)業(yè),同時(shí)注重發(fā)揮光伏扶貧和資產(chǎn)收益扶貧等救濟(jì)型扶貧產(chǎn)業(yè)的兜底功能。貧困戶不僅可以依靠產(chǎn)業(yè)扶貧政策扶持獲得一定收益,而且還可以通過(guò)參與產(chǎn)業(yè)來(lái)提升自身生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)能力和市場(chǎng)參與能力。但由于產(chǎn)業(yè)扶貧的復(fù)雜性和不確定性,特別是產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目同時(shí)受到政策、市場(chǎng)、資金、技術(shù)等多方面因素的擾動(dòng)影響,貧困戶的返貧風(fēng)險(xiǎn)未能徹底消除。究其原因,產(chǎn)業(yè)扶貧政策在一定程度上也變相增加了風(fēng)險(xiǎn)概率,其可能缺陷主要表現(xiàn)為以下產(chǎn)業(yè)扶貧政策的四類特征:

        (一)扶貧方式模板化

        在中央政府相關(guān)政策的要求下,地方政府出臺(tái)了一系列的配套文件和具體舉措,通過(guò)鼓勵(lì)貧困戶自主創(chuàng)業(yè)、發(fā)展產(chǎn)業(yè)來(lái)增加經(jīng)營(yíng)性收入,并著重發(fā)展農(nóng)業(yè)特色經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)、設(shè)施農(nóng)業(yè)、林業(yè)經(jīng)濟(jì)以及畜牧產(chǎn)業(yè)等四類產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。為了提高產(chǎn)業(yè)扶貧效益產(chǎn)出速度、滿足政策執(zhí)行主體追求“大規(guī)模、高回報(bào)”的行動(dòng)偏好,地方政府往往大力扶持農(nóng)業(yè)種植類的扶貧項(xiàng)目,提出了“一村一品”的發(fā)展目標(biāo),試圖形成一批具有影響力的知名品牌。然而,上述項(xiàng)目及其運(yùn)作方式雖能幫助貧困戶脫貧致富,但在模式創(chuàng)新方面仍然乏善可陳,與其他區(qū)縣所采取的產(chǎn)業(yè)扶貧措施和重點(diǎn)推進(jìn)的產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目相比并無(wú)明顯區(qū)別。換言之,不同的貧困村、貧困戶所面臨的發(fā)展問(wèn)題存在一定差異,若全部采用模板化、固定化的扶貧方式,落地到村的產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目則趨于雷同,其效果難免會(huì)受到影響,甚至出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)扶貧工程失敗的可能。因此,產(chǎn)業(yè)扶貧政策更應(yīng)該因地制宜、增強(qiáng)彈性,根據(jù)不同村、戶的優(yōu)勢(shì)資源稟賦,選擇并制定更為合適的到村、到戶產(chǎn)業(yè)扶貧方案。

        (二)政策內(nèi)容碎片化

        政策系統(tǒng)有其內(nèi)在的構(gòu)成要素,而要形成完整和協(xié)調(diào)的政策系統(tǒng),就需要使政策之間達(dá)成要素的相互統(tǒng)一和關(guān)系的彼此協(xié)調(diào)。綜合各地區(qū)產(chǎn)業(yè)扶貧政策可以發(fā)現(xiàn),基層的產(chǎn)業(yè)扶貧政策系統(tǒng)多處于零散無(wú)序狀態(tài),主要表現(xiàn)為政策內(nèi)部要素的碎片化和政策關(guān)系的碎片化。一方面,產(chǎn)業(yè)扶貧政策的內(nèi)容設(shè)計(jì)更多地關(guān)注到產(chǎn)業(yè)扶貧的一般性問(wèn)題,缺乏有針對(duì)性的“因戶施策”,導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)扶貧政策在追求效率的同時(shí),易忽視部分貧困戶的公平性問(wèn)題。如在現(xiàn)實(shí)中不少貧困戶在產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目選擇時(shí)往往是被動(dòng)參與,更多地是由基層政府和村干部商討決定,致使部分貧困戶的差異化訴求無(wú)法真正表達(dá)。另一方面,產(chǎn)業(yè)扶貧涉及發(fā)改委、扶貧辦、農(nóng)委、林業(yè)局、畜牧局等多個(gè)單位,由于部門之間的職責(zé)分工不同和條塊分割管理體制的限制,使得現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)扶貧相關(guān)政策之間無(wú)法形成有效對(duì)接,甚至由于不同部門之間的政策分割,對(duì)產(chǎn)業(yè)扶貧的整體性效果產(chǎn)生了一定制約。如產(chǎn)業(yè)扶貧政策涉及多個(gè)部門時(shí),各部門更多的是基于上級(jí)政府相關(guān)政策要求和自身部門實(shí)際情況,出臺(tái)相應(yīng)的管理措施,不同部門之間的政策尚未形成較為統(tǒng)一的政策系統(tǒng),甚至對(duì)產(chǎn)業(yè)扶貧的目標(biāo)亦存在一定差異,導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)扶貧投入的行動(dòng)合力較難形成。

        (三)激勵(lì)手段單一化

        政府產(chǎn)業(yè)扶貧的關(guān)鍵在于能夠引導(dǎo)貧困戶摒棄“等、靠、要”思想,激發(fā)脫貧斗志,堅(jiān)定脫貧信心。為調(diào)動(dòng)貧困戶依靠勞動(dòng)、依賴創(chuàng)造擺脫貧困的積極性,地方政府主要采用現(xiàn)金獎(jiǎng)補(bǔ)的簡(jiǎn)單方式鼓勵(lì)貧困戶從事特色扶貧產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。如農(nóng)業(yè)特色經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)、設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展以及林業(yè)經(jīng)濟(jì)以畝為單位進(jìn)行現(xiàn)金補(bǔ)貼;畜牧、水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)則根據(jù)品種不同按頭數(shù)進(jìn)行現(xiàn)金補(bǔ)貼。然而實(shí)踐表明,政府單純依靠現(xiàn)金補(bǔ)貼的方式雖能在一定程度上激發(fā)貧困戶脫貧的積極性,但就其總體效果而言,單一化的激勵(lì)手段無(wú)形中也塑造了貧困戶對(duì)于激勵(lì)結(jié)果的逆向選擇和依賴。對(duì)于貧困戶而言,內(nèi)生動(dòng)力不足是由多種原因造成的,對(duì)其激勵(lì)的核心首先是要推動(dòng)他們從“要我脫貧”向“我要脫貧”的轉(zhuǎn)變;然后再結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況,選擇相應(yīng)的實(shí)物或非實(shí)物激勵(lì)措施,引導(dǎo)貧困戶通過(guò)合適的產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)脫貧增收。在激勵(lì)手段選擇上更應(yīng)當(dāng)注重其產(chǎn)業(yè)技能與脫貧精神的提升,使其能夠感受到產(chǎn)業(yè)扶貧政策的強(qiáng)力保障。因此,拓寬政策激勵(lì)手段、破解激勵(lì)單一化的窘境亦是產(chǎn)業(yè)扶貧亟待解決的關(guān)鍵問(wèn)題之一。

        (四)績(jī)效考核形式化

        績(jī)效考核是精準(zhǔn)扶貧的重要一環(huán),一直以來(lái),中央高度重視扶貧措施的有效性和精準(zhǔn)性問(wèn)題,并相繼出臺(tái)了各種相應(yīng)的政策加以指導(dǎo)和規(guī)范,要求各地方政府制定具體的量化考核辦法。在中央政府的要求下,Y區(qū)政府印發(fā)了《關(guān)于防范返貧確保穩(wěn)定脫貧的實(shí)施方案》《關(guān)于深入推進(jìn)產(chǎn)業(yè)脫貧工程的實(shí)施意見》《關(guān)于進(jìn)一步強(qiáng)化脫貧攻堅(jiān)政策落實(shí)工作的通知》等一系列政策文件。在上述政策文件中均明確指出區(qū)各相關(guān)單位要強(qiáng)化績(jī)效考核力度,將貧困戶返貧作為績(jī)效考核和日常檢查的重要內(nèi)容,要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道負(fù)責(zé)人將脫貧攻堅(jiān)的績(jī)效考核作為重要工作內(nèi)容,嚴(yán)格按照 “周報(bào)送、月點(diǎn)評(píng)、季通報(bào)”的要求,將轄區(qū)內(nèi)的產(chǎn)業(yè)扶貧工作開展情況報(bào)送至區(qū)產(chǎn)業(yè)扶貧工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室(區(qū)農(nóng)委)和區(qū)扶貧辦???jī)效考核的目的在于通過(guò)定期開展工作檢查的方式,及時(shí)發(fā)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)扶貧存在的問(wèn)題,并從源頭予以解決。但是過(guò)于頻繁的績(jī)效考核,在一定程度上使得部分基層干部盲目追求脫貧政績(jī),出現(xiàn)某些急功近利的行為,如過(guò)于注重形式主義、夸大“佐證材料”、虛報(bào)扶貧產(chǎn)業(yè)數(shù)據(jù),等等。這在一定程度上已經(jīng)對(duì)政府扶貧的公共形象產(chǎn)生了負(fù)面影響,更使得產(chǎn)業(yè)扶貧的效果大打折扣。

        四、產(chǎn)業(yè)扶貧工程的實(shí)踐困境及其內(nèi)在機(jī)理

        盡管產(chǎn)業(yè)扶貧工程在促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、增加貧困戶收入、提升貧困戶生產(chǎn)能力等方面發(fā)揮了積極效果,但實(shí)踐表明,現(xiàn)實(shí)中不少地區(qū)因產(chǎn)業(yè)扶貧工程的政策文本和政策執(zhí)行之間存在一定偏離,導(dǎo)致地方政府所嘗試構(gòu)建的一、二、三產(chǎn)業(yè)興旺發(fā)達(dá)的產(chǎn)業(yè)格局難以真正形成,不少貧困戶只能依賴各類產(chǎn)業(yè)扶貧工程的資源輸入以維持生計(jì),整個(gè)地區(qū)依然較難培育出健康穩(wěn)定的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。究其原因,當(dāng)前的產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目主要由政府主導(dǎo)推行,這種自上而下的扶貧方式在一定程度上容易產(chǎn)生項(xiàng)目設(shè)計(jì)與貧困戶需求脫離,扶貧資源“跑、漏、滴、滲”以及項(xiàng)目因缺乏監(jiān)督而難以長(zhǎng)效維持的問(wèn)題。[12]結(jié)合Y區(qū)產(chǎn)業(yè)扶貧的現(xiàn)狀,發(fā)現(xiàn)當(dāng)前產(chǎn)業(yè)扶貧工程主要存在以下四個(gè)方面的實(shí)踐困境。

        (一)科層制與項(xiàng)目制的雙向沖突

        項(xiàng)目制是一種新型的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度,通過(guò)專款劃撥和項(xiàng)目配給的方式“向下”分配和轉(zhuǎn)移體制內(nèi)資源。以項(xiàng)目制為核心的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和涉農(nóng)項(xiàng)目不僅重構(gòu)了各級(jí)政府之間的科層制關(guān)系,還重塑了基層政權(quán)組織行為以及農(nóng)民與政府之間的關(guān)系。[13]在產(chǎn)業(yè)扶貧工程的運(yùn)作過(guò)程中,項(xiàng)目主體主要包括資源主體、執(zhí)行主體以及參與主體。其中,作為各類產(chǎn)業(yè)扶貧工程的項(xiàng)目資源主體,中央扶貧辦、財(cái)政部及地方省市的扶貧辦、財(cái)政廳(局)等上級(jí)部門占據(jù)著主導(dǎo)地位,擁有產(chǎn)業(yè)扶貧工程所需各類資源的控制權(quán),并負(fù)責(zé)制定和規(guī)劃各類產(chǎn)業(yè)扶貧工程的總體布局。而縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)政府及其各職能部門,尤其是各類產(chǎn)業(yè)扶貧工程的牽頭部門與相應(yīng)配合部門作為項(xiàng)目的執(zhí)行主體,在貫徹執(zhí)行各類產(chǎn)業(yè)脫貧項(xiàng)目的過(guò)程中,因其依附于上級(jí)部門的權(quán)力與資源,需執(zhí)行上級(jí)部門所下達(dá)的各項(xiàng)指示或命令,且由于上級(jí)部門基于官僚制及層級(jí)制度所帶來(lái)的扶貧減貧任務(wù)的壓力,更傾向于優(yōu)先實(shí)施那些如特色種養(yǎng)扶貧項(xiàng)目、資產(chǎn)收益扶貧項(xiàng)目等具有“短、平、快”特點(diǎn)的產(chǎn)業(yè)扶貧工程,仍然是在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域大做文章。[14]而對(duì)鄉(xiāng)村旅游扶貧、商貿(mào)流通扶貧等具有前期投入大、技術(shù)要求高、周期長(zhǎng)等特點(diǎn)的項(xiàng)目往往采取“形式化執(zhí)行”或延緩執(zhí)行的方式。同樣,對(duì)于村干部、駐村“第一書記”、扶貧專干以及貧困戶等產(chǎn)業(yè)扶貧工程的直接參與者而言,在有限的扶貧資源下表達(dá)自身利益訴求時(shí),尤其是村干部迫于上級(jí)考核和扶貧項(xiàng)目成功落地的壓力,多會(huì)選擇將收益較高、見效較快的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目分配到與自身有某種利益關(guān)聯(lián)的貧困戶手中,在項(xiàng)目工程落實(shí)的基本精準(zhǔn)的基礎(chǔ)上保持著相對(duì)“誤差”。而對(duì)于許多貧困戶來(lái)說(shuō),由于其自身的有限理性,往往只關(guān)注到短期利益尤其是相應(yīng)產(chǎn)業(yè)工程的貨幣或?qū)嵨铼?jiǎng)補(bǔ)落實(shí)情況,對(duì)于產(chǎn)業(yè)扶貧工程的長(zhǎng)期穩(wěn)定性、可持續(xù)性缺乏足夠的關(guān)注??梢哉f(shuō),由于科層制和項(xiàng)目制所依托的運(yùn)作邏輯不盡一致,導(dǎo)致各類產(chǎn)業(yè)扶貧工程在“發(fā)包”“打包”到“承包”過(guò)程中,項(xiàng)目參與各方所訴諸的利益存在著不同程度的斷裂。

        (二)項(xiàng)目需求與項(xiàng)目供給的被動(dòng)脫靶

        產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧的實(shí)現(xiàn)路徑大致分為產(chǎn)業(yè)立項(xiàng)、產(chǎn)業(yè)培育、產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動(dòng)脫貧致富三個(gè)階段,其重點(diǎn)是要構(gòu)建起適合貧困地區(qū)的產(chǎn)業(yè)布局和結(jié)構(gòu),提高要素投入水平和使用效率,以及提高產(chǎn)業(yè)發(fā)展貧困戶參與程度。[3]而產(chǎn)業(yè)扶貧工程作為一種外部性的扶持與資源供給,其與當(dāng)?shù)刈匀环A賦匹配程度如何直接關(guān)系到產(chǎn)業(yè)能否順利落地生根、能否穩(wěn)定帶動(dòng)貧困地區(qū)發(fā)展與貧困戶脫貧致富。產(chǎn)業(yè)扶貧工程看似涵蓋融合了一、二、三產(chǎn)業(yè),實(shí)則還存在需求不匹配問(wèn)題。首先,在特色種養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)上,多數(shù)地區(qū)以“一村一品、一鄉(xiāng)一業(yè)”為指導(dǎo)思想,多對(duì)種植經(jīng)濟(jì)作物、發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)予以現(xiàn)金補(bǔ)貼,Y區(qū)也是如此。然而,隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展,很多地區(qū)的青壯年勞動(dòng)力常年在外務(wù)工,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主要表現(xiàn)出以代際分工為基礎(chǔ)的半工半耕、以家庭為單位的小戶經(jīng)營(yíng)和種植傳統(tǒng)大宗農(nóng)作物的鮮明特征。因而,種植特色經(jīng)濟(jì)作物、發(fā)展特色養(yǎng)殖相較于種植傳統(tǒng)大宗作物,更容易受到自然和市場(chǎng)雙重風(fēng)險(xiǎn)的影響。如此,在既無(wú)種養(yǎng)殖經(jīng)驗(yàn)、又無(wú)精力的情況下,僅依靠年紀(jì)較大的留守貧困人口種植特色經(jīng)濟(jì)作物和養(yǎng)殖特色畜禽來(lái)獲得穩(wěn)定收入顯然不符合實(shí)際情況。其次,在商貿(mào)流通產(chǎn)業(yè)上,有些地區(qū)試圖通過(guò)“互聯(lián)網(wǎng)+扶貧開發(fā)”打開農(nóng)產(chǎn)品及其加工品銷售渠道。然而Y區(qū)的實(shí)地調(diào)研表明,一方面絕大多數(shù)貧困戶因其經(jīng)濟(jì)條件較差,難以具備運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+”模式的基礎(chǔ)設(shè)備及物質(zhì)條件,而且其年齡、智力等條件也無(wú)法滿足對(duì)“互聯(lián)網(wǎng)+”的足夠認(rèn)識(shí)和了解。另一方面,大多數(shù)貧困戶的土地承包面積少、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)?;潭鹊?,種養(yǎng)殖所獲多僅供自給自足。只有在略有剩余的情況下才會(huì)進(jìn)行小范圍的市場(chǎng)交易,“互聯(lián)網(wǎng)+”往往只落實(shí)在各村門可羅雀的“農(nóng)村淘寶”招牌之上。再次,在鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)上,一些并不具備發(fā)展鄉(xiāng)村旅游條件的農(nóng)戶或村莊也時(shí)常會(huì)盲目跟風(fēng)、一哄而上。如Y區(qū)地處平原地帶,特色旅游資源并不充分,各個(gè)“鄉(xiāng)村旅游扶貧重點(diǎn)村”存在著前期投入過(guò)大、同質(zhì)化嚴(yán)重的問(wèn)題,且目前相關(guān)旅游基礎(chǔ)設(shè)施配置不足和相應(yīng)政策宣傳力度較小,未能給各村莊帶來(lái)穩(wěn)定客流,未能給貧困戶帶來(lái)穩(wěn)定收益。最后,在光伏產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目和資產(chǎn)收益項(xiàng)目上,單向度的政府扶貧機(jī)制容易弱化貧困戶主體力量,架空貧困戶主體地位,導(dǎo)致貧困戶過(guò)度依賴政府。[11]且光伏產(chǎn)業(yè)和資產(chǎn)收益本質(zhì)上屬于福利救濟(jì)型產(chǎn)業(yè)脫貧模式,對(duì)提高貧困戶個(gè)人可持續(xù)發(fā)展能力的作用較小,這在某種程度上背離了產(chǎn)業(yè)扶貧本質(zhì)應(yīng)是“能力扶貧”的初衷。

        (三)個(gè)體獎(jiǎng)補(bǔ)與產(chǎn)業(yè)培育的妥協(xié)平衡

        內(nèi)生動(dòng)力是事物發(fā)展的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力,往往也是事物發(fā)展變化的決定性因素。在扶貧領(lǐng)域,來(lái)自政府的推力僅是扶貧開發(fā)的外在動(dòng)力,而貧困地區(qū)和貧困人口的自身力量才是扶貧開發(fā)的內(nèi)生動(dòng)力,是其脫貧致富的根本所在。雖然地方政府期望通過(guò)外部資源的輸入達(dá)到培育貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力,進(jìn)而帶動(dòng)貧困戶脫貧致富,但在實(shí)踐過(guò)程中,不少地區(qū)政府側(cè)重貧困戶個(gè)體獎(jiǎng)補(bǔ)的政策導(dǎo)向與其產(chǎn)業(yè)培育的初衷相背離。對(duì)于個(gè)體而言,只要獲得“貧困戶”資格認(rèn)定,便會(huì)無(wú)條件地獲得大量扶貧項(xiàng)目資源或機(jī)會(huì)。在以貧困戶為主要受益對(duì)象的產(chǎn)業(yè)扶貧工程中,如特色種養(yǎng)殖、資產(chǎn)收益、商貿(mào)流通等扶貧產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目,一般貧困戶都可以獲得種類眾多、報(bào)酬豐厚的政府扶持,使得一些貧困戶缺乏發(fā)展生產(chǎn)、脫貧致富的積極性和主動(dòng)性,脫貧的內(nèi)生動(dòng)力不足,只是單純等待政府的救濟(jì)和“輸血”,產(chǎn)生了“等、靠、要”的思想。筆者在Y區(qū)調(diào)研時(shí)就曾遇到類似情形,如某些貧困戶發(fā)展特色種養(yǎng)殖業(yè)只是單純?yōu)榱恕疤兹 表?xiàng)目資金和實(shí)物獎(jiǎng)補(bǔ),甚至出現(xiàn)了個(gè)別貧困戶免費(fèi)領(lǐng)取150只雞苗后,因其不重視只存活了10余只的現(xiàn)象。在個(gè)別村莊,“什么產(chǎn)業(yè)不產(chǎn)業(yè),不都是哄(騙)國(guó)家錢”的論調(diào)大行其道,對(duì)其自身如何通過(guò)艱苦奮斗來(lái)謀劃長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的重視程度明顯不足。在“鄉(xiāng)政村治”的政治格局下,正因?yàn)樨毨粝麡O應(yīng)對(duì)的思想,使得一些以村莊為實(shí)施載體的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目(如鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目、光伏電站項(xiàng)目)的不確定性風(fēng)險(xiǎn)驟升。某些村干部借助其村莊管理者和國(guó)家代理人的雙重身份,在承接上級(jí)下達(dá)的產(chǎn)業(yè)扶貧資源、扶貧項(xiàng)目的建設(shè)管理過(guò)程中往往有意擴(kuò)大其個(gè)人權(quán)威。當(dāng)這些以村為載體的產(chǎn)業(yè)脫貧資源輸入時(shí),側(cè)重個(gè)體獎(jiǎng)補(bǔ)的項(xiàng)目資源時(shí)常出現(xiàn)“精英俘獲”問(wèn)題,使得稀缺的產(chǎn)業(yè)扶貧資源難以涓滴到更需要扶持的貧困戶手中,最終導(dǎo)致相當(dāng)一部分的貧困戶滋生出被動(dòng)、消極的負(fù)面心理,進(jìn)而加重了貧困文化對(duì)貧困戶脫貧致富主體性的侵蝕。而貧困文化作為一種客觀存在,會(huì)將貧困人口的心理和精神牢牢地鎖在其中,異化成為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和自身解放的嚴(yán)重障礙。[15]

        (四)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)與政府扶持的反復(fù)角力

        與市場(chǎng)相比,以政府為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)扶貧工程實(shí)踐具有政策性、非市場(chǎng)性和程序性的特點(diǎn)。例如, Y區(qū)在2018年出臺(tái)的特色種養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)補(bǔ)助名目中明確規(guī)定:對(duì)貧困戶所種植中草藥、菊花、水生作物、油用牡丹、山核桃等經(jīng)濟(jì)作物0.5畝以上,首次獎(jiǎng)補(bǔ)450元/畝(獎(jiǎng)補(bǔ)不超過(guò)2畝),第二次按純收益的40%進(jìn)行獎(jiǎng)補(bǔ),兩次獎(jiǎng)補(bǔ)不超過(guò)3000元。然而在實(shí)踐中,特色經(jīng)濟(jì)作物對(duì)技術(shù)要求高,價(jià)格波動(dòng)受市場(chǎng)實(shí)時(shí)供需狀況影響大,加之貧困戶的種植技術(shù)相對(duì)不足等,使得大多數(shù)貧困戶依舊愿意選擇種植技術(shù)簡(jiǎn)單、市場(chǎng)銷售價(jià)格較為穩(wěn)定的小麥、玉米、大豆等大宗農(nóng)作物。甚至,部分貧困戶在“應(yīng)付”各類檢查和“套取”項(xiàng)目資金的雙重驅(qū)動(dòng)下,在其原宅基地或荒地撒幾把種子,不施肥、不照料只為獲取幾百元的“額外收入”。又如,鄉(xiāng)村旅游扶貧方式原本是將“綠水青山”轉(zhuǎn)化為“金山銀山”的優(yōu)選途徑。然而,一些地方在面對(duì)上級(jí)政府分解下壓的硬性任務(wù)要求時(shí),即使其本身并不具備發(fā)展鄉(xiāng)村旅游條件,依然會(huì)盲目發(fā)展鄉(xiāng)村旅游,導(dǎo)致鄉(xiāng)村旅游扶貧項(xiàng)目始終未能取得明顯的效益產(chǎn)出。如Y區(qū)受到市里2020年共建設(shè)25個(gè)鄉(xiāng)村旅游扶貧村、每個(gè)鄉(xiāng)村年經(jīng)營(yíng)收入達(dá)到100萬(wàn)元的整體目標(biāo)的影響,在其旅游資源相對(duì)匱乏、基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)落后、人才儲(chǔ)備相對(duì)不足且與周邊區(qū)縣的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中處于明顯劣勢(shì)的情況下,卻選擇大力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游,其結(jié)果可想而知。因貧困地區(qū)是整體性的貧困,附近城市居民的消費(fèi)能力往往也不足,市場(chǎng)容量有限,這些鄉(xiāng)村旅游扶貧村的貧困農(nóng)民不僅較難獲取穩(wěn)定收入,而且這一扶貧方式也難以可持續(xù)發(fā)展。其結(jié)果是,不僅鄉(xiāng)村旅游建設(shè)的經(jīng)濟(jì)效益不高,無(wú)法通過(guò)地方性市場(chǎng)帶動(dòng)貧困人口就業(yè),還消耗了扶貧資源,延緩了貧困地區(qū)基礎(chǔ)建設(shè)與貧困改善的進(jìn)程。[16]

        五、結(jié)論與建議

        隨著產(chǎn)業(yè)扶貧政策的逐步實(shí)施、完善,產(chǎn)業(yè)扶貧在促進(jìn)貧困村發(fā)展和幫助貧困戶實(shí)施脫貧中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。然而,通過(guò)對(duì)Y區(qū)產(chǎn)業(yè)扶貧政策分析和實(shí)施情況的實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn),產(chǎn)業(yè)扶貧政策雖然試圖涵蓋融合一、二、三產(chǎn)業(yè),連接政府、企業(yè)、貧困戶、合作社等多元參與主體,期望實(shí)現(xiàn)興旺發(fā)達(dá)的產(chǎn)業(yè)格局,但是由于產(chǎn)業(yè)扶貧的復(fù)雜性和系統(tǒng)性,其產(chǎn)業(yè)扶貧政策還存在扶貧方式模板化、政策內(nèi)容碎片化、激勵(lì)手段單一化以及績(jī)效考核形式化等不足。反觀其實(shí)踐過(guò)程,發(fā)現(xiàn)因其項(xiàng)目制的構(gòu)建方式與依附于科層制又違背科層制的運(yùn)作邏輯,導(dǎo)致參與各方主體利益鏈接的斷裂;產(chǎn)業(yè)扶貧工程的項(xiàng)目供給與Y區(qū)實(shí)際項(xiàng)目需求靶向偏離,造成不少產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目 “虎頭蛇尾”;以培育產(chǎn)業(yè)為目的卻側(cè)重于個(gè)體獎(jiǎng)補(bǔ)表達(dá)方式,并未能夠有效激發(fā)貧困主體內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力;由于政府扶持力量過(guò)于干預(yù)市場(chǎng)作用機(jī)制,致使政策績(jī)效大打折扣。如當(dāng)前Y區(qū)大部分貧困戶仍然固著于以家庭為單位、小戶經(jīng)營(yíng)的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式,對(duì)于大多數(shù)有勞動(dòng)能力的個(gè)體(不論其是否貧困)來(lái)說(shuō),外出打工依然是其謀生的主要方式,能維持其生存發(fā)展且能吸引其返鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)格局尚未真正形成。真正成功的產(chǎn)業(yè)扶貧應(yīng)當(dāng)是在一定的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)上,持續(xù)供應(yīng)其所需的各類要素資源,并將貧困人口納入產(chǎn)業(yè)發(fā)展全過(guò)程,受惠于產(chǎn)業(yè)發(fā)展成效,并自覺維持和創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展。為此,本文基于產(chǎn)業(yè)扶貧政策的文本解構(gòu)和實(shí)施效果,為實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)扶貧工程與當(dāng)?shù)刭Y源條件達(dá)到耦合互促,使貧困戶能夠長(zhǎng)期穩(wěn)定脫貧、真正實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺,提出以下建議:

        (一)強(qiáng)化基層職責(zé),完善利益鏈接

        為應(yīng)對(duì)項(xiàng)目制與科層制雙向沖突所造成的困境,在政策設(shè)計(jì)上,要重視以村干部為代表的基層組織在產(chǎn)業(yè)扶貧工程中所發(fā)揮“承上啟下”的基礎(chǔ)性作用。加強(qiáng)對(duì)“項(xiàng)目進(jìn)村”時(shí)資源分配與產(chǎn)業(yè)落地的督導(dǎo)安排,細(xì)化每項(xiàng)工程資源的分配標(biāo)準(zhǔn)和操作辦法;建立貧困戶產(chǎn)業(yè)幫扶需求清單,細(xì)化到年度,到戶、到個(gè)人。明確相關(guān)責(zé)任主體,建立以村為單位的產(chǎn)業(yè)脫貧責(zé)任清單,開展評(píng)估考核,按比例在村莊中設(shè)置一定的產(chǎn)業(yè)扶貧監(jiān)測(cè)點(diǎn),把產(chǎn)業(yè)扶貧工程的資源分配與落實(shí)情況作為考核村“兩委”產(chǎn)業(yè)扶貧工作的重要內(nèi)容。在政策執(zhí)行上,應(yīng)進(jìn)一步完善產(chǎn)業(yè)扶貧工作領(lǐng)導(dǎo)小組的組織結(jié)構(gòu)和人員配置,建立牽頭部門和配合部門高效協(xié)作的產(chǎn)業(yè)扶貧工程推進(jìn)機(jī)制,統(tǒng)籌解決產(chǎn)業(yè)扶貧中的規(guī)劃對(duì)接、用地保障、行政審批、資金整合使用等問(wèn)題,以上下聯(lián)動(dòng)、橫向聯(lián)合、協(xié)同推進(jìn)的工作機(jī)制克服項(xiàng)目制的固有缺陷。

        (二)重視貧困戶話語(yǔ),構(gòu)建精準(zhǔn)布局

        在面對(duì)項(xiàng)目供給脫嵌于地方需求的問(wèn)題時(shí),政策執(zhí)行上需要堅(jiān)持“靶向施治,對(duì)癥下藥”的原則,轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)“自上而下”的項(xiàng)目進(jìn)村邏輯,構(gòu)建“自上而下”與“自下而上”相結(jié)合的行動(dòng)邏輯。在項(xiàng)目上馬前,需進(jìn)行多方調(diào)研,尤其是在貧困地區(qū)進(jìn)行深入實(shí)地論證,完善貧困地區(qū)基層民主評(píng)議制度,在項(xiàng)目選擇上把貧困戶對(duì)項(xiàng)目可行性的建議和意見作為重要依據(jù),重塑貧困戶在產(chǎn)業(yè)扶貧工程中的主體性地位,通過(guò)多種媒介強(qiáng)化政策宣導(dǎo)工作,讓貧困戶了解產(chǎn)業(yè)扶貧工程的類型和具體實(shí)施辦法,提高作為項(xiàng)目資源輸入載體的貧困地區(qū)與貧困戶的參與度與話語(yǔ)權(quán)。在具體實(shí)施中,應(yīng)以系統(tǒng)化、動(dòng)態(tài)化角度看待工程運(yùn)作,不僅要構(gòu)建諸多產(chǎn)業(yè)扶貧工程的相互聯(lián)接與融合,實(shí)現(xiàn)資源互促;更要落實(shí)產(chǎn)業(yè)工程后續(xù)技術(shù)、信息、渠道配套服務(wù)與措施。努力確保產(chǎn)業(yè)工程立項(xiàng)與貧困地區(qū)環(huán)境、貧困戶發(fā)展需求相契合,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)扶貧產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

        (三)立足長(zhǎng)效機(jī)制,扶貧更需扶志

        在促進(jìn)產(chǎn)業(yè)培育的政策文本表達(dá)上,應(yīng)著力構(gòu)建扶貧開發(fā)的長(zhǎng)效機(jī)制。基于人本原理和系統(tǒng)原理,從如何激發(fā)政策對(duì)象自主性和能動(dòng)性角度出發(fā),依據(jù)不同類型的貧困戶和致貧原因,采取差異化的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目輸入,整合地區(qū)優(yōu)勢(shì)資源,發(fā)展地區(qū)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)。[17]積極提倡發(fā)展帶動(dòng)型產(chǎn)業(yè)扶貧工程,把此類工程作為提升有勞動(dòng)能力貧困戶的可持續(xù)發(fā)展能力、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)穩(wěn)固脫貧的重要措施。同時(shí),扶貧更需扶志,在進(jìn)行產(chǎn)業(yè)培育時(shí),一方面要側(cè)重于向貧困戶提供有效的就業(yè)崗位,利用產(chǎn)業(yè)發(fā)展所產(chǎn)生的就業(yè)機(jī)會(huì)積極引導(dǎo)勞動(dòng)人口回流;另一方面“要注重扶貧同扶志、扶智相結(jié)合,把提高脫貧質(zhì)量放在首位,把激發(fā)貧困人口內(nèi)生動(dòng)力、增強(qiáng)發(fā)展能力作為根本舉措”。[18]同時(shí),還要根據(jù)崗位要求,引導(dǎo)企業(yè)、技工院校、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)建設(shè)產(chǎn)業(yè)培訓(xùn)基地、開設(shè)技能培訓(xùn)班。定期舉辦茶話會(huì)、聯(lián)誼會(huì), 通過(guò)貧困群體代表的現(xiàn)身說(shuō)法使他者切實(shí)感受到參與扶貧實(shí)踐的真實(shí)受益, 充分發(fā)揮貧困群體自身的示范引導(dǎo)效應(yīng)。[19]

        (四)依托資源稟賦,強(qiáng)化市場(chǎng)導(dǎo)向

        在產(chǎn)業(yè)扶貧工程的政策調(diào)整及推動(dòng)落實(shí)時(shí),政府應(yīng)堅(jiān)持“市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)為主、政府調(diào)控為輔”的資源配置原則,積極向引導(dǎo)者和協(xié)調(diào)者轉(zhuǎn)型,充分尊重產(chǎn)業(yè)扶貧的市場(chǎng)邏輯,推動(dòng)地區(qū)產(chǎn)業(yè)扶貧工作的市場(chǎng)化。[20]要著眼于市場(chǎng)需求,審視市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)變化,綜合考慮自身產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)力。鼓勵(lì)貧困戶參保特色農(nóng)產(chǎn)品保險(xiǎn),支持保險(xiǎn)公司提供多樣化涉農(nóng)保險(xiǎn)產(chǎn)品。建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警及防范機(jī)制以有效應(yīng)對(duì)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。在具體實(shí)踐中,政府要向規(guī)則制定者、公共產(chǎn)品提供者、信息傳導(dǎo)者的職能定位轉(zhuǎn)變,推廣、實(shí)施好“四帶一自”產(chǎn)業(yè)扶貧模式,通過(guò)統(tǒng)籌規(guī)劃、聯(lián)合決策、合資入股等方式,將市場(chǎng)主體的利益導(dǎo)向與貧困主體的脫貧意愿有機(jī)結(jié)合起來(lái),引導(dǎo)龍頭企業(yè)整合專業(yè)合作社和貧困戶的農(nóng)產(chǎn)品資源,做長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈、拓寬貿(mào)易渠道、做好品牌建設(shè),解決好“誰(shuí)來(lái)帶、帶什么、怎么帶”的關(guān)鍵問(wèn)題,并利用訂單農(nóng)業(yè)、股份合作、勞動(dòng)參與等形式形成多主體利益聯(lián)動(dòng)。[21]

        [參考文獻(xiàn)]

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