龔鵬程 郭晨宇

摘要：對(duì)“三權(quán)分置”下農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托法律問題進(jìn)行探究，認(rèn)為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托既符合農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，也具備一定的政策與法理基礎(chǔ)。但實(shí)踐中土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托會(huì)面臨土地產(chǎn)權(quán)制度不明晰、政府干預(yù)過度、風(fēng)險(xiǎn)控制及監(jiān)管制度缺失等法律障礙。需要在健全土地產(chǎn)權(quán)法律制度、轉(zhuǎn)變政府角色與職能、建立風(fēng)險(xiǎn)控制與監(jiān)督體系等方面加以完善，構(gòu)建土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托制度，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：“三權(quán)分置”;土地經(jīng)營(yíng)權(quán);信托;土地流轉(zhuǎn)

中圖分類號(hào)：F321.1? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：0439-8114（2019）08-0150-04

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2019.08.035? ? ? ? ? ?開放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識(shí)碼（OSID）：

Abstract： The legal problem of the rural land management right under the “separation of three powers” was delved， and we held that the trust of land management right not only conforms to the practical needed of rural economic development， but also had certain policy and legal basis. However， in practice， trust of land management rights would faced legal obstacles such as unclear land property right system， excessive government intervention， lack of risk control and supervision system. It was necessary to perfect the legal system of land property rights， changed the role and function of the government， established the risk control and supervision system， and established the trust system of land management rights， so as to promoted the long-term development of rural economy.

Key words： “Separation of Three Powers”; land management rights; trust; land transfer

隨著國(guó)家城鎮(zhèn)化水平不斷提高，大量農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到城市，農(nóng)村中出現(xiàn)了越來越多的閑置土地。因?yàn)樽赓U、轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓等傳統(tǒng)的土地流轉(zhuǎn)方式并不適應(yīng)市場(chǎng)化、規(guī)?；默F(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展需求，農(nóng)民自發(fā)進(jìn)行的土地流轉(zhuǎn)方式又存在著諸多風(fēng)險(xiǎn)，中國(guó)農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)效率低下，影響了經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革的整體實(shí)效。目前，農(nóng)村已有30%以上的承包農(nóng)戶在流轉(zhuǎn)土地，流轉(zhuǎn)面積31.93萬km2，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的效率顯得愈發(fā)重要[1]。農(nóng)村土地信托作為新興的土地流轉(zhuǎn)方式之一，從政府出資設(shè)立的土地信托機(jī)構(gòu)進(jìn)行信托發(fā)展到中信、北京信托等信托公司主導(dǎo)進(jìn)行的商業(yè)化土地信托，信托正在逐漸成為一種成熟的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方式。

2016年11月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見》，提出要將農(nóng)村土地的集體所有權(quán)、農(nóng)戶的土地承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)”分置并行，并通過實(shí)行“三權(quán)分置”促進(jìn)土地資源優(yōu)化配置，土地作為要素要流動(dòng)起來，培育新型經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展適度的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革[2]。在“三權(quán)分置”背景下，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)擁有相對(duì)獨(dú)立的法律地位，結(jié)合“三權(quán)分置”政策對(duì)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托的現(xiàn)狀與存在的法律問題進(jìn)行分析，并提出完善措施。

1? 構(gòu)建土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托制度的現(xiàn)實(shí)判斷

1.1? 符合農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要

2001年浙江省紹興市成為首個(gè)農(nóng)村土地信托試點(diǎn)，2013年農(nóng)村土地信托中心成功設(shè)立，大量的農(nóng)村土地信托項(xiàng)目開始試點(diǎn)運(yùn)行，流轉(zhuǎn)試點(diǎn)的面積不斷擴(kuò)大。由于農(nóng)民大多是自發(fā)性流轉(zhuǎn)且缺乏專業(yè)的信托指導(dǎo)，土地信托的總體規(guī)模不大。目前信托方式仍以轉(zhuǎn)包、出租等傳統(tǒng)土地流轉(zhuǎn)方式為主，2010年農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，河南省當(dāng)年流轉(zhuǎn)面積6 433.3 km2，轉(zhuǎn)包和出租兩種方式就占據(jù)了七成以上[3]。毋庸諱言，嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)狀況倒逼土地改革繼續(xù)進(jìn)行，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托可以解決農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的困境，同時(shí)增加農(nóng)戶收入，與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求相契合。

1.2? 具備政策與法理基礎(chǔ)

1978年農(nóng)村開始實(shí)施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來，兩權(quán)分離的家庭責(zé)任制逐漸改善了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)狀況。2014年中央一號(hào)文件首次提出“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的概念，2016年第一次提出“三權(quán)分置”的概念，2018年提出“完善農(nóng)村承包地的三權(quán)分置制度”[4]。農(nóng)村土地“三權(quán)分置”前進(jìn)的步伐越來越穩(wěn)定，為中國(guó)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托奠定了良好的政策基礎(chǔ)。

《農(nóng)村土地承包法》與《物權(quán)法》都規(guī)定可以通過轉(zhuǎn)包、分包、互換、抵押等方式進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)[5]。信托雖然不屬于法律明文規(guī)定的六種流轉(zhuǎn)方式之一，但通過“法無禁止即可為”的法理精神可推斷，信托為合法的其他流轉(zhuǎn)方式[6]。信托成立重要的前提是有所托之“物”。根據(jù)《信托法》的規(guī)定，信托財(cái)產(chǎn)必須是委托人合法所有的財(cái)產(chǎn)或財(cái)產(chǎn)性權(quán)利并且可以依法轉(zhuǎn)讓。《農(nóng)村土地承包法》及其草案進(jìn)一步明確“三權(quán)分置”的概念，農(nóng)戶保留承包權(quán)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)獨(dú)立流轉(zhuǎn)給他人經(jīng)營(yíng)。此時(shí)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種獨(dú)立存在的財(cái)產(chǎn)權(quán)，符合《信托法》對(duì)于信托財(cái)產(chǎn)的規(guī)定。綜上，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托于法有據(jù)，符合農(nóng)村“三權(quán)分置”的大政方針，具備充足的政策與法理基礎(chǔ)。

2? 土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托面臨的法律障礙

2.1? 土地產(chǎn)權(quán)制度不明晰

2.1.1? 土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律性質(zhì)不確定? 在傳統(tǒng)兩權(quán)分離的家庭承包制下，對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)信托的客體有著不同的理解。多數(shù)學(xué)者認(rèn)同以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為信托客體進(jìn)行流轉(zhuǎn)，少數(shù)學(xué)者認(rèn)同以土地使用權(quán)或土地租賃權(quán)為信托客體[7]。但在“三權(quán)分置”背景下，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或承包權(quán)作為信托客體不能轉(zhuǎn)移給集體組織外的人，不適合作為信托客體。信托客體是獨(dú)立可轉(zhuǎn)讓的財(cái)產(chǎn)，稱為信托財(cái)產(chǎn)。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)與信托財(cái)產(chǎn)的屬性契合，但需先確定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律性質(zhì)，學(xué)者對(duì)此有著不同觀點(diǎn)。債權(quán)說里學(xué)者認(rèn)為只要債權(quán)雙方達(dá)成信托合同，經(jīng)營(yíng)權(quán)即可進(jìn)行流轉(zhuǎn)，無需從承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中刻意分離出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)[8];物權(quán)說里學(xué)者認(rèn)為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)為承包經(jīng)營(yíng)權(quán)所派生的一種權(quán)利，對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行處分時(shí)必須將其分離出來[9]。兩種觀點(diǎn)的矛盾就在于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是否需要從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中分離出來，而目前國(guó)內(nèi)法律對(duì)此并無明確規(guī)定。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為信托財(cái)產(chǎn)在流轉(zhuǎn)時(shí)具有很強(qiáng)的財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性，且經(jīng)營(yíng)權(quán)人可以在一定期限內(nèi)自由處分經(jīng)營(yíng)權(quán)、占有使用所屬土地，與用益物權(quán)的特點(diǎn)契合，因此應(yīng)認(rèn)定為用益物權(quán)。因《物權(quán)法》采取嚴(yán)格的物權(quán)法定原則，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)只是“三權(quán)分置”政策的產(chǎn)物而不是法定的物權(quán)，所以亟需通過立法來明晰土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)。

2.1.2? 信托財(cái)產(chǎn)登記制度的缺失? 信托登記制度是大陸法系國(guó)家對(duì)于信托制度本土化進(jìn)行的一次創(chuàng)新性改造。只有在完成信托登記后，將信托主體雙方的財(cái)產(chǎn)明確分離，方能明晰各方權(quán)責(zé)、實(shí)現(xiàn)信托本身破產(chǎn)隔離的功能。中國(guó)《信托法》第10條規(guī)定了信托財(cái)產(chǎn)符合法律規(guī)定的應(yīng)當(dāng)辦理信托登記。但是關(guān)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托缺乏具體規(guī)定，土地信托登記無法可依，亟需立法予以完善?！段餀?quán)法》規(guī)定不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)以其公示為生效要件，中國(guó)《土地管理法》《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》等也對(duì)農(nóng)村土地的權(quán)利確定與變動(dòng)作出了詳細(xì)規(guī)定，但對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)缺乏具體規(guī)定[10]。不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記與信托登記可形成對(duì)信托的雙重保護(hù)，因此物權(quán)法方面也應(yīng)該盡快制定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)登記的法律法規(guī)?！掇r(nóng)村土地承包法修正案（草案）》二審稿中雖提出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以登記，但對(duì)登記的事項(xiàng)、年限、失效情形等缺乏具體規(guī)定，仍需要進(jìn)一步完善。

2.2? 政府過度干預(yù)，損害農(nóng)戶權(quán)益

在中國(guó)農(nóng)村土地信托實(shí)踐前期，由于土地信托不成熟且農(nóng)民缺乏相關(guān)流轉(zhuǎn)經(jīng)驗(yàn)，政府往往主導(dǎo)著信托的整體計(jì)劃。2001年浙江省紹興市開啟了中國(guó)的土地信托實(shí)踐，“紹興模式”以政府組織設(shè)立的信托服務(wù)中心作為受托人，且該信托中心只具有中介組織的功能而并不符合法律上信托受托人的資質(zhì)和能力要求。因此，在實(shí)踐中政府可能會(huì)對(duì)農(nóng)戶實(shí)行強(qiáng)制返租倒包，損害農(nóng)戶的權(quán)益。湖南省益陽(yáng)市與福建省沙縣的信托實(shí)踐與“紹興模式”相似，益陽(yáng)市“草尾模式”中信托公司是政府全資建成且公司人員也是由政府公務(wù)人員組成;中信信托計(jì)劃中信托合同的委托人和受益人都是當(dāng)?shù)厝嗣裾?，受托人是中信信托公司，使得農(nóng)戶作為實(shí)際受益人的權(quán)利難以保證[11]。政府主導(dǎo)土地信托，無疑在前期對(duì)信托有著積極地推動(dòng)作用，但實(shí)踐中可能會(huì)發(fā)生政府強(qiáng)制農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地或壓低土地流轉(zhuǎn)價(jià)格的情形，農(nóng)戶在信托中的知情權(quán)和自主選擇權(quán)也會(huì)受到限制。綜上，政府主導(dǎo)的土地信托不利于農(nóng)戶和信托公司在市場(chǎng)中自由地進(jìn)行交易與選擇，政府應(yīng)當(dāng)逐漸轉(zhuǎn)換角色，從信托的主導(dǎo)者變成信托的服務(wù)者、監(jiān)管者，才能有利于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

2.3? 風(fēng)險(xiǎn)控制與監(jiān)管機(jī)制存在缺失

2.3.1? 風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制缺失? 土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托作為一種市場(chǎng)行為，在流轉(zhuǎn)過程中會(huì)遭遇各種風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)戶作為委托人時(shí)，如信托公司違背了信義義務(wù)或發(fā)生自然災(zāi)害時(shí)都會(huì)阻礙信托完成，從而損害農(nóng)戶權(quán)益;農(nóng)戶作為受益人時(shí)，如政府作為信托合同上的代理受益人，農(nóng)戶實(shí)現(xiàn)受益權(quán)時(shí)也會(huì)受到阻礙。因?yàn)橥恋匦磐惺且环N長(zhǎng)期的經(jīng)營(yíng)行為，信托公司作為受托人時(shí)如農(nóng)戶任意撤回經(jīng)營(yíng)權(quán)會(huì)導(dǎo)致信托公司出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)上的風(fēng)險(xiǎn)。目前，中國(guó)土地信托實(shí)踐尚缺乏規(guī)范的風(fēng)險(xiǎn)控制體系，“紹興模式”“草尾模式”等信托實(shí)踐中僅有對(duì)風(fēng)險(xiǎn)控制的簡(jiǎn)單描述而缺乏詳細(xì)規(guī)定，土地信托的風(fēng)險(xiǎn)很容易阻礙土地流轉(zhuǎn)，從而損害農(nóng)戶或信托公司的權(quán)益。

2.3.2? 監(jiān)管機(jī)制缺失? 由于缺乏規(guī)范的監(jiān)督管理體系，信托的收益不夠穩(wěn)定，許多符合規(guī)定的信托公司對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托望而卻步。對(duì)信托的監(jiān)督管理可分為信托行業(yè)的自我監(jiān)督和外部監(jiān)督。中國(guó)信托行業(yè)起步較晚，信托的基礎(chǔ)比較薄弱，所以信托的自我監(jiān)督大多是一些行業(yè)內(nèi)部的抽象規(guī)定，缺少對(duì)信托人員資質(zhì)和信托實(shí)務(wù)的規(guī)定。作為一種新設(shè)的信托客體，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)不適用原有的信托法律法規(guī)，即信托的外部監(jiān)督亦存在欠缺。內(nèi)部、外部監(jiān)管的缺失造成實(shí)際土地流轉(zhuǎn)過程中存在各種不規(guī)范的信托行為，如強(qiáng)制農(nóng)戶信托、虛假信托、短期信托等，這些不規(guī)范的行為激發(fā)了信托矛盾，阻礙了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托的持續(xù)發(fā)展。

3? 土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托制度的完善途徑

3.1? 明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)

3.1.1? 明確土地經(jīng)營(yíng)權(quán)為信托財(cái)產(chǎn)，通過立法確認(rèn)其法律性質(zhì)? 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)只能在農(nóng)村集體組織成員內(nèi)部流轉(zhuǎn)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)不受此限制，因此應(yīng)明確信托財(cái)產(chǎn)為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)?！段餀?quán)法》中只有對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)用益物權(quán)的規(guī)定而沒有關(guān)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的規(guī)定，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分離而來也具有用益物權(quán)的特征，非集體組織成員可通過流轉(zhuǎn)獲得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)[12]。因此，為了使農(nóng)戶能夠?qū)崿F(xiàn)自由流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，需要相關(guān)部門盡快修訂《物權(quán)法》規(guī)定，將其設(shè)為新型的用益物權(quán)。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托的基礎(chǔ)是“三權(quán)分置”政策，土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置，經(jīng)營(yíng)權(quán)在此基礎(chǔ)上進(jìn)行流轉(zhuǎn)。因此，明晰三權(quán)的性質(zhì)和相互關(guān)系至關(guān)重要，需要盡快修訂《農(nóng)村土地承包法修正案》，將“三權(quán)分置”政策上升為明確的法律規(guī)范。

3.1.2? 完善土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托登記制度

1）應(yīng)明確農(nóng)村土地的登記制度。厘清農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托設(shè)立的前提?！掇r(nóng)村土地承包法修正案（草案）》為了與其他現(xiàn)行法相協(xié)調(diào)，保留了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的概念。土地未流轉(zhuǎn)仍是兩權(quán)分離的狀態(tài)，土地流轉(zhuǎn)后就表現(xiàn)為三權(quán)分置的狀態(tài)。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的基礎(chǔ)，在土地未流轉(zhuǎn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行不動(dòng)產(chǎn)登記。

2）應(yīng)完善土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托登記制度?！缎磐蟹ā返?0條提出了信托財(cái)產(chǎn)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行信托登記，雖然土地經(jīng)營(yíng)權(quán)并不在該范疇之內(nèi)，但如果將其作為信托財(cái)產(chǎn)則也應(yīng)該進(jìn)行信托登記?！段餀?quán)法》規(guī)定了不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)需要進(jìn)行登記公示。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)從農(nóng)戶流轉(zhuǎn)至受托人手中無疑發(fā)生了物權(quán)變動(dòng)，也有必要進(jìn)行不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)登記。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托成立后，從物權(quán)法和信托法角度需要辦理雙重登記，中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)采用的就是這種雙重登記模式[13]，可考慮將雙重登記變?yōu)橐淮蔚怯?，?jiǎn)化行政程序以提升登記效率?！掇r(nóng)村土地承包法修正案（草案）》的二審稿中有增加規(guī)定：“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)期限為五年以上的，當(dāng)事人可以向登記機(jī)構(gòu)申請(qǐng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)登記?！笨蓞⒖即藢徸h稿，當(dāng)以信托方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)時(shí)，同時(shí)進(jìn)行土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)變動(dòng)與信托財(cái)產(chǎn)登記并將兩者登記在一個(gè)證書中，證書中對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)所屬土地的具體情況、有效期限等事項(xiàng)作出具體規(guī)定。

3.2? 轉(zhuǎn)變政府角色，順暢土地信托流轉(zhuǎn)

3.2.1? 明確政府與信托主體的關(guān)系? 在經(jīng)濟(jì)發(fā)展較落后地區(qū)，為提升農(nóng)戶流轉(zhuǎn)信心，政府仍可以代表農(nóng)戶進(jìn)行土地信托。在信托發(fā)展良好、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，政府不再作為信托主體出現(xiàn)，可與當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)部門合作建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的中介組織。以湖南省益陽(yáng)市“草尾模式”為鑒，為避免權(quán)力濫用，政府人員禁止擔(dān)任中介組織職務(wù)。中介組織可收集、整合閑置土地與適合土地信托的信托公司的信息，減少農(nóng)戶與信托公司的溝通障礙與交易難度。此外，可參考美國(guó)對(duì)于公共土地信托的做法，美國(guó)借聯(lián)邦立法限制美國(guó)政府（受托人）的權(quán)利以保護(hù)信托[14]，通過立法限制政府對(duì)土地信托的參與程度、明確政府的參與方式，以達(dá)到保護(hù)農(nóng)戶的目的。

3.2.2? 政府可以建立專業(yè)的土地價(jià)格評(píng)估機(jī)制? 信托是對(duì)土地的一種市場(chǎng)交易，確認(rèn)農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)價(jià)格對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托來說十分重要。中國(guó)地理情況復(fù)雜，不同地段的土地質(zhì)量及適合的農(nóng)作物和產(chǎn)量等都不相同。因此，政府應(yīng)結(jié)合土地屬性與市場(chǎng)供求情況建立一個(gè)系統(tǒng)規(guī)范的定價(jià)評(píng)估機(jī)制。

3.2.3? 政府可以建立網(wǎng)絡(luò)土地信托流轉(zhuǎn)平臺(tái)? 網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)與中介組織的功能相似，都是為信托主體提供必要的信息。農(nóng)戶在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)上提供閑置土地的面積與圖片、評(píng)估的土地價(jià)格及待流轉(zhuǎn)的期限、價(jià)格等必要信息;信托公司提供自身資質(zhì)的證明、已有土地信托的項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)情況、具體經(jīng)營(yíng)的農(nóng)作物、利潤(rùn)分配的方式和信托失敗后的保障等信息;政府與農(nóng)業(yè)部門對(duì)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)負(fù)責(zé)，對(duì)提供虛假信息者予以失信懲罰，保證平臺(tái)信息的公開、公正，以促進(jìn)土地信托市場(chǎng)的發(fā)展。

3.3? 完善土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托風(fēng)險(xiǎn)控制和監(jiān)督體系

3.3.1? 完善土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托風(fēng)險(xiǎn)控制體系? 土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托是信托與市場(chǎng)的結(jié)合，除了面臨農(nóng)作物生產(chǎn)本身所固有的自然風(fēng)險(xiǎn)外，還會(huì)遭遇市場(chǎng)、政策法規(guī)變化的風(fēng)險(xiǎn)等。為規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，可以采取以下措施。

1）完善中國(guó)的社會(huì)保障制度。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托中的委托人大多是離開農(nóng)村去城市務(wù)工的農(nóng)民，他們因土地流轉(zhuǎn)信托而失去土地本身的社會(huì)保障，又因不具有城市居民戶口而缺乏城市的社會(huì)保障，其生存環(huán)境亟需改善。為推動(dòng)信托發(fā)展，增強(qiáng)農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的信心，減少信托潛在的風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)加大對(duì)農(nóng)戶社會(huì)保障的力度。擴(kuò)大農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)范圍，將失業(yè)、養(yǎng)老、再就業(yè)等加入保險(xiǎn)范疇，完善養(yǎng)老與醫(yī)療保險(xiǎn)制度，提高最低生活保障。對(duì)進(jìn)城務(wù)工者、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者、無業(yè)者采用不同的社會(huì)保障方式，為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托做好“后勤保障”。

2）建立健全農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托本質(zhì)上是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)行為，受到自然災(zāi)害時(shí)會(huì)極大地?fù)p害農(nóng)戶權(quán)益，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)很大程度上可以緩解農(nóng)戶和政府遭遇自然災(zāi)害時(shí)的壓力。國(guó)外農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大多以政策性保險(xiǎn)為主，發(fā)達(dá)國(guó)家由政府主導(dǎo)，發(fā)展中國(guó)家由政府選擇性地重點(diǎn)扶持。中國(guó)可參考國(guó)外以政策性保險(xiǎn)為主的制度，建立健全農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系，穩(wěn)定農(nóng)戶收入，減少信托風(fēng)險(xiǎn)。

3.3.2? 完善土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托監(jiān)管體系

1）設(shè)立獨(dú)立的土地信托監(jiān)管部門。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托涉及農(nóng)村土地與信托兩方面，信托歸銀監(jiān)部門監(jiān)管，農(nóng)村土地由土地部門管理。為避免不同部門互相推諉、權(quán)責(zé)不清，政府應(yīng)該建立獨(dú)立的監(jiān)管部門對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)格的外部監(jiān)督。

2）對(duì)土地信托設(shè)立信托監(jiān)察人制度。《信托法》規(guī)定了公益信托必須設(shè)置信托監(jiān)察人，因?yàn)楣嫘磐兄形腥耸遣惶囟ǖ纳鐣?huì)群眾，受益人的范圍確定但具體身份不確定，信托監(jiān)察人設(shè)立的目的就是為了監(jiān)督受托人處理信托義務(wù)[15]。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托實(shí)踐中大多委托人和受托人都是農(nóng)戶，他們?nèi)狈Ρ匾男磐兄R(shí)，因此很難對(duì)信托進(jìn)行有效監(jiān)督。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托雖然不是公益信托，但也可以設(shè)立信托監(jiān)察人制度幫助農(nóng)戶對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督。此外，農(nóng)戶、村委會(huì)可以對(duì)受托人經(jīng)營(yíng)土地的情況進(jìn)行監(jiān)督，確保土地用途沒有改變，與上述監(jiān)管主體共同行使對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托的監(jiān)督權(quán)。

4? 結(jié)語

土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托是建立在“三權(quán)分置”政策基礎(chǔ)上的一種新型土地流轉(zhuǎn)方式。兩權(quán)分離下的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)信托并不適應(yīng)產(chǎn)業(yè)化、集約化發(fā)展的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展需求，而土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托可以充分利用閑置土地，將土地資源流轉(zhuǎn)到有資金與經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢(shì)的農(nóng)業(yè)信托公司中，再由信托公司轉(zhuǎn)移給專業(yè)的經(jīng)營(yíng)主體進(jìn)行集約化的土地經(jīng)營(yíng)。目前中國(guó)在信托實(shí)踐中面臨許多問題，需要從土地產(chǎn)權(quán)制度、減少政府的行政干預(yù)、風(fēng)險(xiǎn)防范和監(jiān)督制度的完善方面入手。從立法方面，明確土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托主體的權(quán)利義務(wù)尤其是受托人的信義義務(wù);明確土地經(jīng)營(yíng)權(quán)為信托財(cái)產(chǎn)，并討論其到底作為用益物權(quán)還是債權(quán)存在;建立土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托登記制度后進(jìn)一步討論具體適用登記對(duì)抗還是登記生效模式，以落實(shí)“三權(quán)分置”政策，在解放閑置土地的同時(shí)實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶與信托公司的雙贏。

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收稿日期：2019-01-23

作者簡(jiǎn)介：龔鵬程（1974-），男，江蘇灌云人，副教授，主要從事經(jīng)濟(jì)法研究;通信作者，郭晨宇（1993-），江蘇淮安人，碩士，主要從事經(jīng)濟(jì)法研究，（電話）18705158828（電子信箱）Logan9527@163.com。