吉祥樂 王植堅(jiān)

[提要] 隨著時(shí)代的發(fā)展，我國地方政府負(fù)債融資行為面臨著種種問題，促使地方政府債務(wù)壓力增大，如何化解地方政府債務(wù)危機(jī)成為當(dāng)下的難題。根據(jù)相關(guān)資料顯示，河北省的債務(wù)規(guī)模處于中等水平，但隨著河北省經(jīng)濟(jì)發(fā)展，債務(wù)規(guī)模勢(shì)必會(huì)出現(xiàn)諸多風(fēng)險(xiǎn)問題，因此解決河北省潛在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)相當(dāng)必要。

關(guān)鍵詞：債務(wù)規(guī)模;風(fēng)險(xiǎn);債務(wù)情況

中圖分類號(hào)：F81 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2019年4月17日

國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)[2014]43號(hào)），要求所有地區(qū)都要按時(shí)向社會(huì)公開政府性債務(wù)及其項(xiàng)目建設(shè)狀況，這些政策與條款對(duì)地方債壓力的緩解和風(fēng)險(xiǎn)的控制都有著非常大的作用。因此，探索一條解決河北省地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的道路是十分有價(jià)值的。

一、河北省地方政府債務(wù)總體情況

（一）地方債發(fā)行工作平穩(wěn)運(yùn)行。河北省于2017年上半年累計(jì)發(fā)行政府債券829.82億元，到2017年7月11日，河北省2017年以來已累計(jì)發(fā)行政府債券逾千億元。一方面這次發(fā)行的政府債券共置換了地方政府157個(gè)存量高息債務(wù)項(xiàng)目;另一方面置換了14家銀行的存量債務(wù)共計(jì)182.1億元，大大提升了銀行的流動(dòng)性和資產(chǎn)質(zhì)量，增強(qiáng)了商業(yè)銀行信貸擴(kuò)張資本。2017年河北省的地方債發(fā)行工作實(shí)現(xiàn)了常態(tài)化，從2月底全國首發(fā)到11月中旬發(fā)行閉幕歷經(jīng)9個(gè)月，總共發(fā)行11個(gè)批次，總額高至1，527.69億元。新增政府債券資金用于2，500個(gè)項(xiàng)目建設(shè)之上。此次置換債券過程中，置換了河北省各地接近800億元的存量高息債務(wù)，為河北省減輕了許多的負(fù)擔(dān)。

（二）河北省地方債規(guī)模適中。2016年，河北省地方政府債務(wù)余額在小范圍內(nèi)有所變動(dòng)，與上一年同期相比有所提升，由于河北省綜合財(cái)力的提升，債務(wù)率小幅降低。到該年年底，河北省地方政府債務(wù)余額約為5，691億元，與2015年同期相比提高了7.20%，其債務(wù)規(guī)模在全國各省中排名第十;河北省2016年的債務(wù)率為79.43%，較上年年末相比下降1.58個(gè)百分點(diǎn)。同時(shí)，河北省政府或有債務(wù)余額為3，240.95億元，較上年年末減少了13個(gè)百分點(diǎn);2017年河北省新增債務(wù)限額776億元，到2017年底河北省政府債務(wù)限額為7，202億元。

（三）河北各地市債務(wù)情況出現(xiàn)分化。根據(jù)2016年末河北省下轄各市全口徑政府債務(wù)情況數(shù)據(jù)，我們可以看出，唐山市政府債務(wù)規(guī)模及債務(wù)率都很高，其債務(wù)余額為1，525.55億元，占河北省的26.8%，債務(wù)率為212.10%，負(fù)債率為24.19%。綜上，唐山市債務(wù)規(guī)模與其他城市相比明顯要高，其債務(wù)壓力很大。秦皇島市的地方政府債務(wù)余額達(dá)到420多億元，債務(wù)率約為161個(gè)百分比，負(fù)債率約為31.7個(gè)百分比，但債務(wù)率在全省較高。廊坊市的債務(wù)余額約為232.8億元，債務(wù)率為35.61%，負(fù)債率為8.60%，而滄州市的各項(xiàng)數(shù)值分別為277億元、49.35%、7.84%，由此可見，這兩個(gè)城市在省內(nèi)的債務(wù)負(fù)擔(dān)相對(duì)較輕。

二、河北省地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析

（一）河北省地方債風(fēng)險(xiǎn)情況。中金公司的投資報(bào)告顯示，2014年全國地方政府負(fù)有直接償還責(zé)任的債務(wù)為154，000億元，河北省占了這之中的5，479億元，其中，政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)為1，113億元，政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)為3，157億元。2014年底，河北省地方債務(wù)按照行政的層級(jí)來劃分，其中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)別可以忽略不計(jì)，其余的三個(gè)行政級(jí)別中省級(jí)地方政府的債務(wù)占比最低，約為0.18，數(shù)額為1，728億元;而市級(jí)政府負(fù)債總額占比最高，金額在4，927億元左右，這個(gè)金額與上一年相比提升了大約869億元;縣級(jí)政府負(fù)債與上一年相比提升了接近920億元，具體金額接近3，100億元。到2015年底河北省地方政府負(fù)有的債務(wù)限額為5，888億元，政府債務(wù)率為81.63%，各項(xiàng)指標(biāo)與上一年同期相比都有所增長，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)依舊存在，但總體可控。

（二）河北省地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)原因分析

1、政府投融資體制存在缺陷。造成地方政府隱性債務(wù)的原因是地方政府投融資活動(dòng)的組織形式、方法和管理方式存在著許多問題?？v使我國的法律制度還算健全，但是也難以避免有些人、機(jī)構(gòu)或是組織不顧法律規(guī)定，采用一些法律禁止的方式達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)。比如說，以直接融資的方式為地方政府籌集資金在我國是被明令禁止的，但是有一部分地方政府為了達(dá)到發(fā)展經(jīng)濟(jì)、提高政績的目的，通過地方政府投融資平臺(tái)甚至其他非法的能夠獲取資金的渠道來進(jìn)行舉債行為。

2、政府官員考核機(jī)制存在弊端。當(dāng)下地方官員考核機(jī)制存在著很多問題，這是造成地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要原因。由于信息不對(duì)稱，考核制度并不完善，有許多內(nèi)容沒有涵蓋在內(nèi)，比如說地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，它僅僅是以國內(nèi)生產(chǎn)總值、社會(huì)固定資產(chǎn)投資等直觀的指標(biāo)作為考核依據(jù)。近年來，“面子工程”事件屢見不鮮，往往是因?yàn)橐恍┱賳T太過看重政績，許多工作效益很低，即便虧損，由于任期已過，責(zé)任也不再由他們承擔(dān)，他們把虧損額計(jì)入地方政府債務(wù)，這也是引起債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要原因。

3、政府債務(wù)監(jiān)管不規(guī)范。眾人拾柴火焰高，只有各監(jiān)管部門團(tuán)結(jié)一心，地方債務(wù)的問題才有可能迎刃而解，但當(dāng)下各部門卻并不團(tuán)結(jié)，導(dǎo)致管理機(jī)構(gòu)松懈。每個(gè)部門均承擔(dān)不同程度的管理職責(zé)，沒有將他們聯(lián)系在一起使得各部門效率低下。由于地方債種類多樣化，統(tǒng)計(jì)口徑也各不相同，使得各監(jiān)管部門之間的溝通存在著很大的問題。

4、政府預(yù)算管理體制不完善?，F(xiàn)行預(yù)算體制中最讓人困擾的是地方政府預(yù)算軟約束問題，由此會(huì)導(dǎo)致債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的提升，因?yàn)樵趯?shí)施過程中會(huì)產(chǎn)生某項(xiàng)目的資金不足、重復(fù)給予資金等麻煩。河北省政府如今的預(yù)算管理采取的是單式預(yù)算法，即把國家財(cái)政收支匯編在一個(gè)統(tǒng)一的預(yù)算表中，此種模式結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單，但忽視了諸多債務(wù)，而且年度預(yù)算涵蓋的時(shí)間跨度小，后續(xù)的風(fēng)險(xiǎn)不能夠通過它來精準(zhǔn)剖析，導(dǎo)致地方債風(fēng)險(xiǎn)的估量不全面。另外，預(yù)算管理缺乏對(duì)財(cái)政收支的約束機(jī)制等問題，導(dǎo)致地方債核算不合理，極有可能引致償債風(fēng)險(xiǎn)。

三、河北省地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控建議

國務(wù)院時(shí)刻強(qiáng)調(diào)對(duì)地方政府債務(wù)加強(qiáng)管理的重要性，地方債在這些年來引發(fā)了社會(huì)的普遍關(guān)注，現(xiàn)針對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防控提出以下幾點(diǎn)建議：

（一）完善河北省政府的體制機(jī)制。河北省的投資融資體制現(xiàn)在發(fā)展的還不夠全面，為了將多重風(fēng)險(xiǎn)降到最低，必須要將這一體制進(jìn)行改革;構(gòu)建符合處于社會(huì)主義初級(jí)階段國情運(yùn)作特征的地方債融通資金具體形式，在合適的時(shí)間允許地方政府發(fā)行一定量地方債券，嚴(yán)格要求相關(guān)機(jī)構(gòu)管理并制約地方投融資平臺(tái)，令其正規(guī)化;嚴(yán)令禁止政府將債務(wù)資金用于非正規(guī)渠道或者獲取非法收益，一旦發(fā)現(xiàn)，對(duì)相關(guān)官員定要嚴(yán)懲，從根本上避免債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)以及惡化。

（二）改革省內(nèi)官員考核機(jī)制。目前，各地對(duì)地方官員的考核大多以政績?yōu)橹鳎糠止賳T為了政績不惜將債務(wù)資金挪用他處，所以這一制度急需改革，從而避免風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。要改革創(chuàng)新干部考核機(jī)制，獎(jiǎng)勵(lì)與懲罰要?jiǎng)澢褰缦?。將一些能夠反映地方?jīng)濟(jì)增長質(zhì)量的指標(biāo)納入考核體系，以真實(shí)地反映官員的績效，避免官員為了職位而做“面子工程”。同時(shí)，為了避免一些官員為政績將資金濫用，建議責(zé)任制延長到終身，從而抑制地方官員為政績盲目舉債。

（三）完善河北省債務(wù)監(jiān)管體系。首先，我們需要將監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一，并且增強(qiáng)地方政府債務(wù)透明度，有利于樹立政府威信。其次，債務(wù)管理制度在防控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)中起著至關(guān)重要的作用。因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模的債務(wù)逐年提升，所以應(yīng)完善這一級(jí)別的舉債管理機(jī)制，并建立舉債償債機(jī)制。最后，存量債務(wù)問題也需要嚴(yán)加監(jiān)管，將其納入預(yù)算，并完善其償還計(jì)劃;主管部門的職責(zé)劃分不清，相關(guān)問題無人負(fù)責(zé)的情況要避免。另外，遵守國家法律，加強(qiáng)項(xiàng)目管理，保證資金使用效率，從而有效防控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（四）規(guī)范河北省政府的行為。在地方政府舉債行為方面，要制定完善并且合規(guī)程序，完善監(jiān)督審批制度，將范圍安排地合理、安全，更要監(jiān)督地方舉債的具體用途。在地方政府擔(dān)保行為方面，修訂河北省地方相關(guān)法律法規(guī)，嚴(yán)格規(guī)范擔(dān)保行為，在擔(dān)保之前要嚴(yán)格審批擔(dān)保資格、擔(dān)保資金規(guī)模等，進(jìn)行合理擔(dān)保。要禁止地方政府對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)項(xiàng)目提供擔(dān)保、禁止依賴金融機(jī)構(gòu)資金擔(dān)保競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目。對(duì)于必要的政府擔(dān)保項(xiàng)目，需要利用分級(jí)擔(dān)?；蛘邔?shí)物擔(dān)保，嚴(yán)防債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，合理控制債務(wù)規(guī)模。

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