王雨喬

【摘 要】 環(huán)境保護(hù)的公眾參與是公民環(huán)境權(quán)實(shí)現(xiàn)的具體路徑和制度保障，當(dāng)前我國(guó)的環(huán)境公眾參與制度尚處于起步階段，法律制度的公雞難以滿足現(xiàn)實(shí)生活的需要。我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的公眾參與制度存在形式上和內(nèi)容上的雙重不足。從形式上看，突出體現(xiàn)為法律位階低和立法分散、不系統(tǒng)兩個(gè)主要的缺陷，折射了立法流于粗陋和單薄，公眾參與并未引起立法者的足夠重視。從相關(guān)的法律法規(guī)的內(nèi)容上來(lái)看，一是法律條文的原則性規(guī)定多、剛性約束少;二是重要內(nèi)容存在缺位現(xiàn)象，尤其是涉及反饋機(jī)制和法律責(zé)任的規(guī)定缺失。歸根結(jié)底，目前的制度是一種“軟約束”。

本文通過(guò)對(duì)環(huán)境公眾參與理論闡述和國(guó)外立法模式的比較，并在梳理我國(guó)現(xiàn)階段環(huán)境公眾參與制度的得失上，提出完善、構(gòu)建我國(guó)公眾參與的各項(xiàng)具體制度措施。

【關(guān)鍵詞】 環(huán)境保護(hù) 公眾參與 環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度分析 制度缺陷 制度完善

1 我國(guó)的公眾參與制度存在的問(wèn)題

1.1 信息公開。信息公開是公眾參與的前提和基礎(chǔ)。沒(méi)有完整準(zhǔn)確的信息公開，公眾不能獲得信息，或者獲知的信息是無(wú)效的，就談不上有效的公眾參與，甚至公眾參與從根本上即難以啟動(dòng)。不僅如此，環(huán)評(píng)信息公開更深刻的意義在于讓環(huán)評(píng)運(yùn)行在陽(yáng)光下。除了公眾，包括媒體在內(nèi)的社會(huì)多元主體都可以對(duì)整個(gè)環(huán)評(píng)過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督，從而可以從根本上保證環(huán)評(píng)過(guò)程的規(guī)范。

1.2 公眾的范圍。誰(shuí)來(lái)參與，是公眾參與的關(guān)鍵性問(wèn)題之一。環(huán)評(píng)公參中公眾的范圍可以概括為兩大類，一是直接的利益相關(guān)者;二是一般意義上的公眾。前者所指稱的是受到建設(shè)項(xiàng)目直接影響的那部分公眾，一般是居住于該建設(shè)項(xiàng)目周邊或受此建設(shè)項(xiàng)目影響利益直接受損的群體。后者又可以細(xì)分為兩個(gè)方面：分散的公眾個(gè)體和非政府組織。分散的公眾個(gè)體雖與該建設(shè)項(xiàng)目沒(méi)有直接的利益關(guān)聯(lián)，但基于對(duì)環(huán)境事務(wù)的關(guān)心和公民責(zé)任感參與到環(huán)評(píng)中;非政府組織尤其是環(huán)境類非政府組織基于自身的宗旨和職責(zé)參與到環(huán)評(píng)中。

1.3公眾意見的處理。《環(huán)評(píng)法》第21條規(guī)定環(huán)評(píng)報(bào)告書“應(yīng)當(dāng)附具對(duì)有關(guān)單位、專家和公眾的意見采納或者不采納的說(shuō)明”?！安杉{或者不采納的說(shuō)明”這樣的法律表述體現(xiàn)不出對(duì)公眾意見的尊重。可以作為佐證的是，該法第14條規(guī)定對(duì)由有關(guān)部門代表和專家組成的“審查小組”的意見，“不采納的，應(yīng)當(dāng)說(shuō)明理由……并存檔備查”。從這里可以看出，對(duì)公眾意見的處理和對(duì)“審查小組”意見的反饋，兩者之間存在明顯差異，高下立判。

1. 4法律責(zé)任。公眾參與制度并非獨(dú)立運(yùn)作，責(zé)任追究機(jī)制作為重要的輔助配套，在保障公眾參與權(quán)方面發(fā)揮著不可替代的作用。只有對(duì)不依法聽取公眾意見的行為明確相應(yīng)的法律責(zé)任和懲戒措施，才能監(jiān)督建設(shè)單位重視公眾意見。假如沒(méi)有剛性約束機(jī)制，即使無(wú)視公眾意見也不會(huì)被追責(zé)，作為理性經(jīng)濟(jì)人，建設(shè)單位自然會(huì)視公眾參與為兒戲，公眾參與的形式化也就成為了必然。在這種情況下，到底聽不聽取公眾意見，聽取之后又是否要采納，全憑建設(shè)單位的一時(shí)好惡。

2 對(duì)我國(guó)公眾參與制度的評(píng)價(jià)

從上述分析可以看出，目前我國(guó)已經(jīng)初步形成了環(huán)評(píng)公參的制度體系。尤其是《暫行辦法》對(duì)環(huán)評(píng)公參的規(guī)定較之先前《環(huán)評(píng)法》等法律法規(guī)已取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，對(duì)現(xiàn)實(shí)中的公眾參與環(huán)評(píng)實(shí)踐起到了一定的指導(dǎo)作用，成為了我國(guó)目前環(huán)評(píng)公參主要倚重的規(guī)范。

一方面，彈性條款在法律法規(guī)文本中俯拾皆是，很大程度上削弱了法律的嚴(yán)肅性和執(zhí)行力，導(dǎo)致了現(xiàn)實(shí)中環(huán)評(píng)公眾參與“于法無(wú)據(jù)”，更給地方政府或建設(shè)單位“有法不依”提供了便利。因此，公眾參與走向形式化也就不難理解。在這樣的情況下，涉及到公眾參與的規(guī)定相對(duì)更加嚴(yán)格、剛性為宜，應(yīng)盡量減少原則性的條款。

另一方面，重要內(nèi)容存在缺位的現(xiàn)象，尤其是涉及到反饋機(jī)制和法律責(zé)任的規(guī)定缺失。公眾參與的核心在于政府與公眾的互動(dòng)。反饋機(jī)制在公眾參與中扮演了一個(gè)類似于“發(fā)動(dòng)機(jī)”的角色。唯有建立起剛性的反饋機(jī)制，公眾提出的建議能夠得到建設(shè)單位認(rèn)真而又負(fù)責(zé)的回應(yīng)一一中肯的意見虛心聽取，不予采納的意見亦有詳細(xì)合理的解釋說(shuō)明，并予以公開一一如此才能使公眾了解到提出的意見得到了建設(shè)方的重視，自己在環(huán)評(píng)過(guò)程中是有價(jià)值的一份子而非可有可無(wú)的。但是我國(guó)的《環(huán)評(píng)法》和《暫行辦法》等對(duì)反饋機(jī)制均沒(méi)有詳細(xì)的規(guī)定，這直接造成了公眾的意見事實(shí)上難以進(jìn)入決策流程，成為可有可無(wú)的雞肋。關(guān)于法律責(zé)任的問(wèn)題，如前所述，《環(huán)評(píng)法》和《暫行辦法》對(duì)此完全未置一詞。既然沒(méi)有剛性的追責(zé)機(jī)制，違法成本幾乎為零，建設(shè)單位出于自身利益考慮自然會(huì)選擇不按照規(guī)定開展公眾參與。

結(jié)論：加快環(huán)評(píng)公眾參與改革

信息公開是公眾參與的前提，沒(méi)有完整準(zhǔn)確的信息公開，就談不上有效的公眾參與。歸根結(jié)底，環(huán)評(píng)信息公開同一般的政府信息公開本質(zhì)上是一樣的，制度的建設(shè)概而言之無(wú)非是三個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題：“一是信息公開的主體，即由誰(shuí)公開信息;二是公開的方法，即如何來(lái)公開信息;三是公開的內(nèi)容，即公開哪些信息?！?我國(guó)環(huán)評(píng)信息公開的主體目前主要是政府，但如前所述，建設(shè)單位也是不可或缺的一個(gè)方面，而且建設(shè)單位是公眾參與的組織者，因此，在將來(lái)的制度設(shè)計(jì)中除了政府方面的信息公開之外，亦應(yīng)明確環(huán)評(píng)中建設(shè)單位的信息公開之責(zé);此外，主體的確定必定意味著責(zé)任的歸屬，故而，還需要明確責(zé)任歸屬，防止扯皮現(xiàn)象的發(fā)生。我國(guó)當(dāng)前環(huán)評(píng)信息公開的方式有網(wǎng)站公布、建設(shè)項(xiàng)目附近的社區(qū)張貼等，很少采用電視、報(bào)紙等傳播面更廣的媒體;同時(shí)，由于環(huán)評(píng)相關(guān)信息相對(duì)比較專業(yè)，易于理解的原則就尤為重要，所以應(yīng)盡量減少技術(shù)性的術(shù)語(yǔ)。最后，我國(guó)環(huán)評(píng)信息公開的內(nèi)容還比較狹窄，很多應(yīng)當(dāng)公開的內(nèi)容并沒(méi)有公開，比如至關(guān)重要的“環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書”還不是法定公開的文件，而只是規(guī)定政府“可以”公開環(huán)評(píng)報(bào)告簡(jiǎn)本。因此，要進(jìn)一步擴(kuò)大環(huán)評(píng)信息公開的范圍，提升信息公開的全面性。

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